“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”的國(guó)際法解讀與前瞻

本刊記者 高妍蕊 姜 巍 張菀航

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“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”的國(guó)際法解讀與前瞻

本刊記者 高妍蕊 姜 巍 張菀航

5月早些時(shí)候，歐洲議會(huì)以壓倒性多數(shù)通過一份不具法律約束力的決議，呼吁歐盟不要給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。然而近日又疑似峰回路轉(zhuǎn)，據(jù)路透社報(bào)道，有外交消息人士稱，歐盟委員會(huì)和中國(guó)已接近就承認(rèn)中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位一事達(dá)成協(xié)議。

2001年中國(guó)加入WTO后，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”問題成為長(zhǎng)期困擾中國(guó)政府和企業(yè)的一大難題，爭(zhēng)取國(guó)際承認(rèn)中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”也一度成為中國(guó)外交的重要議題和目標(biāo)。

2001年中國(guó)入世時(shí)，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”作為正式條款寫進(jìn)《中國(guó)加入WTO議定書》（以下簡(jiǎn)稱《加入議定書》）、《中國(guó)工作組報(bào)告》以及《中美雙邊WTO協(xié)定》等法律文件。根據(jù)相關(guān)條款，WTO成員方將中國(guó)視為“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”國(guó)家，對(duì)中國(guó)實(shí)施“特殊保障措施”和特殊的反傾銷、反補(bǔ)貼規(guī)則。中國(guó)企業(yè)面臨的國(guó)際貿(mào)易摩擦越來越多，“雙反”案件激增，連續(xù)幾年成為遭遇“雙反”調(diào)查最多的國(guó)家。但根據(jù)《加入議定書》規(guī)定，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”相關(guān)條款應(yīng)于2016年12月11日終止。因此，今年中國(guó)能否自動(dòng)獲得“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”？WTO其他成員國(guó)是否有義務(wù)承認(rèn)中國(guó)的“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位？這些問題亟需從法律上澄清。

“自動(dòng)取得”還是“他方承認(rèn)”？

針對(duì)國(guó)內(nèi)對(duì)于中國(guó)能否自動(dòng)獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的討論，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東向《中國(guó)發(fā)展觀察》表示，目前，對(duì)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”概念的理解存在泛化的趨勢(shì)?！笆袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”這個(gè)概念是貿(mào)易領(lǐng)域的一個(gè)專用術(shù)語，而學(xué)術(shù)界和公眾卻容易將其誤解為一個(gè)宏觀的經(jīng)濟(jì)制度問題，誤以為中國(guó)搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)還需要西方國(guó)家的承認(rèn)，而2016年之后其他國(guó)家就必須承認(rèn)。

中倫律師事務(wù)所合伙人蒲凌塵在接受本刊記者采訪時(shí)說，在反傾銷調(diào)查中，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”并不存在于任何的WTO相關(guān)法律中，這是歐美國(guó)家在調(diào)查實(shí)踐中創(chuàng)立的一個(gè)概念。

陳衛(wèi)東介紹，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”來源于美國(guó)等西方國(guó)家的國(guó)內(nèi)法。這些國(guó)家的對(duì)外貿(mào)易法在有關(guān)反傾銷和反補(bǔ)貼稅的章節(jié)中界定了什么是“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家”，也界定了如何認(rèn)定為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的一些標(biāo)準(zhǔn)，并且規(guī)定了對(duì)來自非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家產(chǎn)品的特殊調(diào)查方法。所以，在美國(guó)、歐盟等國(guó)家和地區(qū)的國(guó)內(nèi)法體系中，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”也不是一個(gè)泛化的概念，而僅在貿(mào)易救濟(jì)領(lǐng)域（具體來說是在反傾銷和反補(bǔ)貼領(lǐng)域）能夠用到。同樣，在國(guó)際條約的層面，《加入議定書》中的相關(guān)規(guī)定，即第15條本身也僅針對(duì)貿(mào)易救濟(jì)中的反傾銷和反補(bǔ)貼問題。

“實(shí)際上，中國(guó)搞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)是我們自己的事情，不需要任何國(guó)家的承認(rèn)?！标愋l(wèi)東對(duì)本刊記者說，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”是一個(gè)法律技術(shù)概念，適用范圍非常具體，并非公眾所理解的經(jīng)濟(jì)制度概念。蒲凌塵進(jìn)一步表示，在具體的貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查程序中，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位國(guó)家的應(yīng)訴企業(yè)和非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位國(guó)家應(yīng)訴企業(yè)的最大差別就在于，前者使用自身的成本/內(nèi)銷價(jià)格，后者使用“替代國(guó)”的成本/內(nèi)銷價(jià)格與自身的出口價(jià)格進(jìn)行比較，用以確定某應(yīng)訴企業(yè)是否構(gòu)成了“傾銷”。

西方國(guó)家在2016年后就自動(dòng)承認(rèn)中國(guó)“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”嗎？陳衛(wèi)東表示，“是否獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位的問題不是靠WTO協(xié)議和《加入議定書》能夠解決的，相反，它從屬于美國(guó)和歐盟的國(guó)內(nèi)法。”在美歐對(duì)華反傾銷國(guó)內(nèi)實(shí)踐中，對(duì)中國(guó)產(chǎn)品適用替代國(guó)價(jià)格的歧視性做法由來已久，在中國(guó)加入WTO之前已經(jīng)存在了二十多年。蒲凌塵稱，“《加入議定書》第15條規(guī)定允許適用不正常的（替代國(guó)）方法確定中國(guó)的傾銷，這與WTO的《反傾銷協(xié)定》通用的規(guī)則相違背?！辈荒芤环矫嬉笾袊?guó)履行WTO規(guī)則，一方面又允許另一WTO成員在貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查中對(duì)中國(guó)永久性地適用不符合WTO規(guī)則的規(guī)定，這是不公平的。

圖/新華社

從《加入議定書》法律條文本身來看，陳衛(wèi)東解釋稱，第15條（a）項(xiàng)雖然允許對(duì)中國(guó)可繼續(xù)使用“替代國(guó)”方法計(jì)算國(guó)內(nèi)價(jià)格，但第15條（d）項(xiàng)規(guī)定了適用期限：“一旦中國(guó)根據(jù)該WTO進(jìn)口成員的國(guó)內(nèi)法，證實(shí)其為一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，則（a）項(xiàng)的規(guī)定即應(yīng)終止，但截至加入之日，該WTO進(jìn)口成員的國(guó)內(nèi)法中須包含有關(guān)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)。無論如何（a）項(xiàng)（ii）目的規(guī)定應(yīng)在加入之日后15年終止。此外，如中國(guó)根據(jù)該WTO進(jìn)口成員的國(guó)內(nèi)法證實(shí)一特定產(chǎn)業(yè)或部門具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，則（a）項(xiàng)中的非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條款不得再對(duì)該產(chǎn)業(yè)或部門適用?！备鶕?jù)這一條款，如果中國(guó)根據(jù)進(jìn)口成員的國(guó)內(nèi)法證實(shí)自己是一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，或根據(jù)該WTO進(jìn)口成員的國(guó)內(nèi)法證實(shí)一特定產(chǎn)業(yè)或部門具備市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件，則第15條（a）項(xiàng)可能在2016年12月11日之前終止對(duì)中國(guó)或特定產(chǎn)業(yè)部門適用，從而獲得“整體”或“局部”市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位。

蒲凌塵進(jìn)一步分析道，根據(jù)第15條（a）（i）規(guī)定，如果中國(guó)應(yīng)訴企業(yè)能夠證明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，進(jìn)口國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)應(yīng)使用中國(guó)應(yīng)訴企業(yè)的成本/內(nèi)銷價(jià)格；根據(jù)（a）（ii）的規(guī)定，如果中國(guó)企業(yè)不能證明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位，進(jìn)口國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)可以采用諸如“替代國(guó)”的做法?！耙⒁猓@里的規(guī)定是‘如果不能證明’，而15年后的終止條款恰恰是針對(duì)的（a）（ii）‘不能證明’——即該方法到時(shí)壽終正寢！市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位與貿(mào)易救濟(jì)調(diào)查的‘替代國(guó)’方法不能等同?！?/p>

從美國(guó)和歐盟的國(guó)內(nèi)法規(guī)則和實(shí)踐來看，陳衛(wèi)東表示，“整體獲得市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位并無可能，也僅在極少數(shù)調(diào)查中能成功獲得‘局部’市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”。關(guān)于第15條（d）項(xiàng)中有名的“15年適用期條款”，該條款明確終止的范圍是“（a）項(xiàng)（ii）目”，即在法律上，并未明確規(guī)定2016年12月11日之后（a）項(xiàng)前言和（i）目終止適用?！耙簿褪钦f，上述條款仍存在繼續(xù)適用的可能性?！?/p>

陳衛(wèi)東總結(jié)道，“在中國(guó)加入WTO 15年后，也就是2016年12月11日之后，在美國(guó)和歐盟的國(guó)內(nèi)法沒有作修改的情況下，是否給予中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位問題仍然從屬于其國(guó)內(nèi)相關(guān)部門的行政決定，而不是時(shí)間一到就自動(dòng)獲得?！薄斑@意味著2016年之后，美國(guó)和歐盟仍然可以按照自己的標(biāo)準(zhǔn)，決定是否在整體上承認(rèn)中國(guó)的完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位或給予中國(guó)特定產(chǎn)業(yè)個(gè)別市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位?！?/p>

在被問到“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位”問題是一個(gè)法律問題還是外交難題時(shí)，蒲凌塵認(rèn)為，“從某種意義上講，這其實(shí)是個(gè)政治問題”。

2016年之后，歐美能否繼續(xù)“任性”？

蒲凌塵稱，“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位最為核心的問題是采用何種方法來計(jì)算傾銷幅度。”那么，2016年之后，美國(guó)和歐盟等成員將在對(duì)華反傾銷調(diào)查中采用什么樣的規(guī)則和方法？會(huì)有怎樣的變化？陳衛(wèi)東認(rèn)為，從理論上存在兩種可能：

第一，繼續(xù)適用“替代國(guó)”方法。雖然《加入議定書》第15條（a）項(xiàng)（ii）目終止適用，但是《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》（GATT）第6條和《反傾銷協(xié)議》適用于對(duì)華反傾銷調(diào)查。作為GATT時(shí)期針對(duì)前蘇東國(guó)家的“替代國(guó)”價(jià)格做法在烏拉圭回合后的殘留物，《反傾銷協(xié)議》中也存在“替代國(guó)價(jià)格條款”，即第2條第7款。該條款規(guī)定：“本條不損害1994年GATT附件一中對(duì)第6條第1款的第2項(xiàng)補(bǔ)充規(guī)定。”而該“補(bǔ)充規(guī)定”為“各方認(rèn)識(shí)到，在進(jìn)口產(chǎn)品來自貿(mào)易被完全或?qū)嵸|(zhì)上完全壟斷的國(guó)家，且所有國(guó)內(nèi)價(jià)格均由國(guó)家確定的情況下，在確定第1款中的價(jià)格可比性時(shí)可能存在特殊困難，在此種情況下，進(jìn)口成員可能認(rèn)為有必要考慮與此類國(guó)家的國(guó)內(nèi)價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格比較不一定適當(dāng)?shù)目赡苄??！崩碚撋?，既然《反傾銷協(xié)議》適用于對(duì)華反傾銷調(diào)查，第2條第7款下的“替代國(guó)”價(jià)格條款也可適用。然而，根據(jù)“補(bǔ)充規(guī)定”，“替代國(guó)價(jià)格”這一特殊方法的適用范圍有明顯的限制，即限于“貿(mào)易被完全或?qū)嵸|(zhì)上壟斷”，且“所有國(guó)內(nèi)價(jià)格均由國(guó)家確定”，同時(shí)要求“存在特殊困難”?！岸袊?guó)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易體制已遠(yuǎn)非前蘇聯(lián)時(shí)期可比，即使美國(guó)和歐盟要牽強(qiáng)援引《反傾銷協(xié)議》第2條第7款，它們也很難證實(shí)中國(guó)的現(xiàn)行體制符合上述適用條件?！币虼?，實(shí)踐中美歐等國(guó)家依據(jù)《反傾銷協(xié)議》第2條第7款對(duì)華繼續(xù)適用替代國(guó)價(jià)格的可能性不大。

第二，拒絕適用中國(guó)國(guó)內(nèi)銷售價(jià)格作為正常價(jià)值，而采用向第三國(guó)出口價(jià)格或結(jié)構(gòu)價(jià)格的方式。在反傾銷調(diào)查中，通過比較出口價(jià)格和正常價(jià)值來計(jì)算傾銷幅度?！案鶕?jù)《反傾銷協(xié)議》第2條的規(guī)定，國(guó)內(nèi)價(jià)格的計(jì)算方法一般是用出口國(guó)的國(guó)內(nèi)價(jià)格，也就是說，在針對(duì)中國(guó)產(chǎn)品進(jìn)行反傾銷調(diào)查的時(shí)候，本來應(yīng)該用中國(guó)的國(guó)內(nèi)價(jià)格?！钡?，在《反傾銷協(xié)議》第2條第2款下，在沒有國(guó)內(nèi)銷售、或國(guó)內(nèi)銷售過低、或所謂的“特殊市場(chǎng)情況”等三種情況下，可以用出口國(guó)對(duì)第三國(guó)的出口價(jià)，或者用“結(jié)構(gòu)價(jià)格”來計(jì)算正當(dāng)價(jià)值。美國(guó)和歐盟在對(duì)華反傾銷調(diào)查中可能以中國(guó)未能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件或中國(guó)是“非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”本身為由，認(rèn)定中國(guó)“國(guó)內(nèi)市場(chǎng)存在特殊情況”，因而拒絕適用中國(guó)國(guó)內(nèi)銷售價(jià)格作為正常價(jià)值，轉(zhuǎn)而采用向第三國(guó)出口價(jià)格或結(jié)構(gòu)價(jià)格。“盡管與原有的替代國(guó)價(jià)格相比，這種方法對(duì)中國(guó)的不利影響要小得多，但仍然不容忽視。其中，適用結(jié)構(gòu)價(jià)格對(duì)中國(guó)尤其不利?！比绻捎媒Y(jié)構(gòu)價(jià)格方法，相關(guān)價(jià)格要素并非實(shí)際存在的而是調(diào)查官員擬制計(jì)算而成，進(jìn)口國(guó)調(diào)查機(jī)構(gòu)仍擁有較大的自由裁量空間將中國(guó)產(chǎn)品的傾銷幅度上調(diào)。

從實(shí)踐來看，蒲凌塵進(jìn)一步表示，“從歐美等WTO成員角度，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)地位認(rèn)定和反傾銷調(diào)查中使用的‘替代國(guó)’方法有一定的關(guān)聯(lián)度。但是，（a）（ii）的失效自然解決了中國(guó)企業(yè)面臨的‘替代國(guó)’的做法。目前，我們并不確定歐盟等成員國(guó)如何操作，只能等2016年之后再看，有可能會(huì)附加一些條件，或增大中國(guó)應(yīng)訴企業(yè)的舉證負(fù)擔(dān)?！?/p>

陳衛(wèi)東補(bǔ)充道，最極端的情況是，2016年12月11日之后，美國(guó)和歐盟在對(duì)華反傾銷調(diào)查中繼續(xù)維持“替代國(guó)”方法。但是對(duì)此，我們可以通過到WTO起訴美歐來維權(quán)。“第15條明確規(guī)定，美歐對(duì)華反傾銷維持了近40年的“替代國(guó)”做法可以休矣?！?/p>