從農民工到新市民，路還有多遠

本刊記者　張菀航　見習記者　高妍蕊

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從農民工到新市民，路還有多遠

本刊記者張菀航見習記者高妍蕊

又是一年春運時。

這一中國特色式的人口流動中，農民工作為增長最快的群體，不斷刷新著春運人數(shù)。 而他們流動的目的單純，又很無奈：為了糊口。

春運過程是他們回家和離家行程的往復，回家團圓是一年辛苦的犒勞，返程務工又是一年生計的開始。絕大多數(shù)的農民工在城市工作5年、10年或更長時間，仍不能在城市定居，不得不在春節(jié)期間往返于城市和農村。這種儀式性的遷移開始于上世紀80年代，伴隨著中國的改革開放。

春運僅僅是農民工群體現(xiàn)實困境的小片段，而這一幕每年都會如期而至，不斷激增的流動大潮引發(fā)的矛盾愈演愈烈。

剛剛閉幕的中央城市工作會議指出，下一步推進城鎮(zhèn)化，要把促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化作為首要任務。

農民工市民化是推進城鎮(zhèn)化的重點，也是難點。

從農民工到新市民

1983年，社會學家張雨林首次給當時這類新生群體賦予了新的身份：農民工。

近年來，“新市民” 一詞正悄然代替著這一稱謂。國務院總理李克強曾特別強調，對于長期居住在城市并有相對固定工作的農民工，要逐步讓他們融為城市“新市民”。2015年中央經濟工作會議明確指出，要通過加快農民工市民化，推進以滿足新市民為出發(fā)點的住房制度改革。

何謂“新市民”？如何定義農業(yè)轉移人口市民化的真正內涵？“農業(yè)轉移人口在實現(xiàn)職業(yè)轉變的基礎上，獲得與城鎮(zhèn)戶籍居民均等一致的社會身份和權利，能公平公正地享受城鎮(zhèn)公共資源和社會福利，全面參與政治、經濟、社會和文化生活，實現(xiàn)經濟立足、社會接納、身份認同和文化交融?！眹鴦赵喊l(fā)展研究中心農村經濟研究部研究員金三林在接受《中國發(fā)展觀察》記者采訪時說道。

中國社會科學院農村發(fā)展研究所副所長杜志雄認為，“所謂平等權利，形式上，要讓農業(yè)轉移人口擁有和城市居民同樣的戶籍登記（落戶）；從實質上，是與城市居民在就業(yè)機會、住房保障（購買）、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、子女入學等方面權利均等?！?/p>

金三林進一步談道，“農業(yè)轉移人口市民化是一個過程。這個過程的實質是公共服務和社會權利均等化的過程。”包括以下四個基本階段：一是轉移就業(yè)，由農民變成工人或其他非農就業(yè)人員，實現(xiàn)職業(yè)身份的轉換。二是均享服務，農業(yè)轉移人口自身及其家庭逐步進入流入地城鎮(zhèn)公共服務體系。三是取得戶籍資格，獲取完整的市民權利，實現(xiàn)社會身份的轉換。四是心理和文化完全融入城鎮(zhèn)，成為真正的市民。且這四個階段可以有跨越?！皬目傮w上來看，我國農業(yè)轉移人口市民化已進入第二階段，即均享公共服務的階段，并在加快進入第三階段。”金三林表示。

農民工市民化要穿好“八件衣服”

農民工如何實現(xiàn)真正的“進城”？曾有人提出，讓農民工先穿上市民的就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老“五件衣服”，但脫掉原有的包括農村的承包地、宅基地、農用地“三件衣服”。這也正是大部分農民落戶城鎮(zhèn)的最大顧慮。長期研究城鎮(zhèn)化問題的全國人大財經委副主任委員辜勝阻就明確表示，在讓農民工穿上“新衣服”的同時，不應脫掉他們的“舊衣服”。

根據四川省統(tǒng)計局于2015年11月公布的《2015年四川進城務工人員市民化現(xiàn)狀問卷調查》結果，進城務工人員對將農村戶口轉為城鎮(zhèn)戶口普遍較為謹慎，有半數(shù)以上不愿將農村戶口轉為城鎮(zhèn)戶口。近年來，隨著土地價值的不斷攀升及國家一系列的政策傾斜，農村戶口的含金量高漲，城鎮(zhèn)戶口的吸引力在下降。

除了農民工群體對市民化進程的熱情度不高，流入人口較多的地方政府也缺乏動力?！跋刃械墓卜召Y源大多仍以常住人口來配置，不能適應人口大規(guī)模流動的要求，流入人口較多的地區(qū)財政負擔重?！苯鹑謴娬{說。

地方政府在市民化進程中主要的成本壓力，就來自于給農民工穿上市民的“五件衣服”，實現(xiàn)基本公共服務向農業(yè)轉移人口全覆蓋。

杜志雄補充道，從整體上看，農民工市民化過程中，政府所需支出的成本主要是為農民工提供與城市居民在就業(yè)機會、住房保障（購買）、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、子女入學等方面均等權利的成本。“這其中尤以養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、子女入學的教育投入缺口最大。就業(yè)和住房也要支付一定的成本，但相對而言，支出要小一些?！倍胖拘圻M一步分析認為，從就業(yè)看，現(xiàn)在已經進入城市的農民工絕大多數(shù)是有相對穩(wěn)定就業(yè)的，否則他們不可能長期滯留在城市。從住房看，除了一線城市，其他城市現(xiàn)有的房屋庫存完全可以滿足現(xiàn)已在城市的農民工需求。這兩個方面，重點在于機會均等和權利均等，其中，讓農民工擁有在城市自由購買住房的權利是核心。

“然而，目前可能已經錯過了低成本解決問題的黃金時機。”杜志雄說。過去政府有（財政）能力的時候沒有很好地作為；現(xiàn)在想要作為，但又缺乏足夠的財政能力來支撐。“但無論如何，農民工市民化是中國整體現(xiàn)代化的必然，沒有任何借口可以再去延緩這一進程?！?/p>

據金三林提供的國務院發(fā)展研究中心相關調研結果顯示，目前我國中西部省會城市的市民化公共成本在10萬―15萬元/人，地級市在6萬―10萬元/人，縣級市和小城鎮(zhèn)在3萬―6萬元/人。各層級城市政府均反映存在較大支付壓力，層級越低的城市（鎮(zhèn)）反映的壓力越大?！敖∪忻窕杀痉謸鷻C制已十分迫切?！?/p>

農民工要穿上市民的“五件衣服”，還要穿得舒適得體，可不是一件容易的事。當前依舊面臨挑戰(zhàn)和阻礙。

據《2014年全國農民工監(jiān)測調查報告》顯示，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的農民工僅為20%左右，而剩下的80%即將近2.2億人未參加法定的養(yǎng)老和醫(yī)療保險。

杜志雄指出，農民工參保率低的根本原因是，在過去的政策條件下，農民工不能順利實現(xiàn)真正城市化。他們無法預期自己未來在何處養(yǎng)老，特別是在養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險無法接續(xù)轉移的條件下，更加制約了他們參保的意愿。“農民工市民化的推進，有利于解決部分農民工的預期問題，可能會成為解決參保率低的重要促進因素。”

杜志雄同時認為：“‘十三五’規(guī)劃建議提出要推進全民參保計劃，這一政策取向也會有助于這一問題的解決?！倍胖拘圻€強調，可能還需進一步明確“全民參保計劃”的“倡導化”和“強制化”問題。如果只是作為一種倡導性政策措施，仍然有不確定性，若像有些國家那樣，“全民參保計劃”為針對全體國民的強制化措施，則會更加有利于推進全民參保。

金三林進一步舉例指出，當前農業(yè)轉移人口隨遷子女義務教育“兩為主”進展不均衡，學前教育和中考、高考問題日益突出。中西部地區(qū)基層公共就業(yè)服務機構不健全，中介市場不發(fā)達，勞動力供求信息少；農民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨土地、資金瓶頸等共性問題。

另外，農民工住房保障程度低，購房的高價格和高門檻使他們很難在城市定居落腳。2015年中央經濟工作會議提出，要按照加快提高戶籍人口城鎮(zhèn)化率和深化住房制度改革的要求，通過加快農民工市民化，擴大有效需求，消化庫存，穩(wěn)定房地產市場。在商品房去庫存背景下，國家鼓勵農民工購房或租房。這引發(fā)社會上另一種擔心，若將去庫存與農民工市民化簡單捆綁，特別是將買房作為農民工市民化的條件，會引發(fā)新的社會問題，有違改革初衷。

“簡單地將這兩者捆綁和掛鉤是不合適的?！倍胖拘郾硎尽＾r民工市民化本身一定會新增對住宅的需求，但住宅問題的解決，并不意味著一定要通過“買”房來實現(xiàn)，租房同樣可以解決居住保障問題。無論買或租，都是新增的住宅需求，都有利于現(xiàn)有商品房的去庫存化?！皬娭评壙赡軙酉拗妻r民工市民化的積極性，從而再一次延緩這一進程?！?/p>

新身份，有名還要有實

相關數(shù)據顯示，2015年三季度末農民工外出人數(shù)增速轉為零增長，這表明現(xiàn)實中農民工進城意愿在降低。

杜志雄認為，這一結果可能源于多方面原因。從客觀方面看，隨著中國經濟進入新常態(tài)，出口因世界經濟恢復乏力、經濟下行壓力較大、去過剩產能力度不斷加大，最直接的表現(xiàn)是部分缺乏市場的制造業(yè)開工不足，吸納勞動力較多的房地產業(yè)等投資停滯，這些在客觀上制約了市場對勞動力的需求。市場用工需求的下降必然會導致農民工外出人數(shù)的減緩，甚至趨向零增長。從主觀方面來看，近年來，隨著國家強農、惠農和富農政策的不斷落實和強化，農業(yè)盈利（含政策補貼）水平在增加，同時市場對優(yōu)質農產品的需求在迅速擴張，特別是國家在大力推進新型農業(yè)經營主體如專業(yè)大戶、家庭農場和合作社的培育和發(fā)展，這讓一部分擁有先進農業(yè)經營理念的農民發(fā)現(xiàn)，按照市場需求合理營農，收入水平同樣也較高，甚至不低于外出打工的收入。因此，一部分農民外出打工的主觀意愿在下降。大量調查表明，在新農人隊伍中有很多就是原先的農民，在新型農業(yè)經營主體如家庭農場主隊伍中，在不斷發(fā)展壯大的農村農產品電商隊伍中，有很大一部分就是原先外出務工的農民。

“除了主客觀兩方面原因外，現(xiàn)有的農民工難以實現(xiàn)真正的城市化，他們在城市難以獲得公平對待也是一個很重要的影響因素。”杜志雄強調。

農民工外出人數(shù)零增長是暫時的短期現(xiàn)象還是長期穩(wěn)定的格局？杜志雄認為，這個問題可能還需要進一步地深入觀察。供給側結構性改革、去庫存、去產能并非只是針對城市，農村特別是農業(yè)中同樣也有去過剩產能的要求。那些以生態(tài)透支為代價、質量標準顯著低于市場需求的農業(yè)產能同樣也是需要“去”的對象。農村產業(yè)融合發(fā)展，農村新型業(yè)態(tài)的擴張是否能夠提供足夠容納新增農業(yè)勞動力的就業(yè)需求，都還具有較大的不確定性。

“整體而言，人口城市化是與經濟發(fā)展水平相適應的客觀需求。中國農業(yè)人口與勞動力仍處于城市化快速發(fā)展的階段性特征并沒有改變?！倍胖拘壑赋?，“通過供給側改革及經濟結構的不斷調整，讓越來越多的農村人口盡快城市化的大趨勢不可能改變?！?/p>

“農業(yè)轉移人口總量仍將繼續(xù)增長，但增速將會逐漸放緩?！苯鹑直硎?。

國務院發(fā)展研究中心通過進行模擬預測顯示，“十二五”期間，我國年均新增農業(yè)轉移勞動力900萬人左右，“十三五”期間為700萬人左右，2020-2030年間為500萬人左右。在現(xiàn)行制度下，預計2020年農業(yè)轉移人口總規(guī)模在3.2億人左右，2030年將達到3.7億人（未考慮退出人口）。由此看來，存量人口和增量人口的市民化任務都很重。

金三林認為，在具體方式上，應以省內落戶定居和公共服務均等化為重點，區(qū)分不同城市、不同群體、不同公共服務項目，有序推進。他進一步指出，未來推進農業(yè)轉移人口市民化的政策重點包括：一是推進有意愿、有條件的跨省農業(yè)轉移人口在流入地落戶定居。二是鼓勵第一代農民工返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)和落戶定居，引導新增農業(yè)轉移人口就近轉移就業(yè)，讓農業(yè)轉移人口的大多數(shù)在省內實現(xiàn)市民化。三是以新生代農民工為重點，加快推進公共服務均等化。四是健全農業(yè)轉移人口市民化公共成本的分擔機制。五是健全包括農業(yè)轉移人口在內的流動人口信息管理體系。

除了開拓農業(yè)轉移人口進城的道路，還要保證他們有返鄉(xiāng)的退路。從調查情況來看，不僅有大量鄉(xiāng)鎮(zhèn)內農業(yè)轉移人口愿意就地市民化，還有一部分外出農業(yè)轉移人口愿意回到農村定居。金三林指出，第一代農民工將逐步退出城市勞動力市場，“增量轉移人口進城與存量轉移人口返鄉(xiāng)”的雙向流動特征將日趨明顯。他強調，“要更加重視農村新型社區(qū)建設，將其作為城鎮(zhèn)化的新型單元、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要載體?！?/p>