中國三次城市化浪潮的啟示

劉　奇

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中國三次城市化浪潮的啟示

劉奇

劉奇，博士生導(dǎo)師，國務(wù)院參事室特約研究員，中國農(nóng)經(jīng)學(xué)會副會長，中國農(nóng)村政策研究中心研究員，清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院學(xué)術(shù)委員會委員、首席專家。

從世界范圍看，人類社會已經(jīng)歷過三次城市化浪潮：第一次浪潮發(fā)端于歐洲，以英國為代表，與工業(yè)革命發(fā)展相伴隨，1750年英國的城市化率為20%，到1950年基本完成城市化，歷時(shí)約200年；第二次浪潮是以美國為代表的北美洲的城市化，1860年美國的城市化率為20%，1950年達(dá)到71%；第三次浪潮發(fā)生在拉美及其他發(fā)展中國家，南美諸國在1930年的城市化率為20%左右，到2000年也基本完成了城市化歷程。

中國三次城市化浪潮概述

我國的城市化也經(jīng)歷了三次浪潮。與世界比較，我國城市化浪潮發(fā)生的時(shí)間更早，形成的規(guī)模更大。

第一次，春秋戰(zhàn)國時(shí)期。周王室衰敗，諸侯紛紛建立“我的地盤我做主”的“小國”，各自為政，大興土木，開啟了城市化運(yùn)動的濫觴?！蹲髠鳌酚涊d，春秋時(shí)期，新建城池63個(gè)，實(shí)際68個(gè)，另5個(gè)為擴(kuò)建。一些城市的規(guī)模已經(jīng)超大，在當(dāng)時(shí)的世界上無出其右。據(jù)考證，面積在6平方公里之上的城市起碼就有15座?！尔}鐵論·通有篇》記載“燕之涿、薊，趙之邯鄲，魏之溫、軹，韓之滎陽，齊之臨菑，楚之宛丘，鄭之陽翟，三川之兩周，富冠海內(nèi)，皆天下名都”。搞得最好的是齊國首都臨淄，面積達(dá)19平方公里，以蘇秦對齊宣王的報(bào)告有“七萬戶”，按平均每戶5人計(jì)算，是一個(gè)擁有35萬人口的超大型城市，而同一時(shí)期的西方，即使是在希臘城邦臻于極盛的伯里克利（約公元前495年至公元前429年）執(zhí)政時(shí)期，雅典城的人口也才15萬人，不到齊國首都的一半。根據(jù)學(xué)者的計(jì)算，整個(gè)春秋戰(zhàn)國35個(gè)諸侯國建有城池600個(gè)，也有專家稱有800-900個(gè)，春秋末期的人口總數(shù)為3200萬人，而城市居民人數(shù)就多達(dá)509萬人，城市化率達(dá)到了15.9%。齊國有大小城池81座，以每城萬戶，每戶五人計(jì)算，平均每城常住人口5萬人，齊國城市化率已達(dá)相當(dāng)高的水平。

第二次，宋代。宋代是我國古代城市化發(fā)展的高峰期，南宋時(shí)期的城市化率達(dá)到了22%，遠(yuǎn)超過1978年的18%的水平。當(dāng)時(shí)，打破了唐代以來城坊制的舊格局，實(shí)行街巷制的新體制，并大力發(fā)展各類手工業(yè)、服務(wù)業(yè)、娛樂業(yè)、廣告業(yè)，同時(shí)取消流傳千年的宵禁，大興夜市，而且，戶籍制度也不像唐代那樣嚴(yán)格（唐代戶籍分為編戶和非編戶，編戶稱為良民，非編戶稱為賤民，賤民不得獨(dú)立門戶，須與良民共用一個(gè)戶口本），流動人口統(tǒng)稱“浮客”， 在城市居住一年即可落戶，不少城市，浮客已多于主戶 。兩宋時(shí)期，見于史載的市鎮(zhèn)多達(dá)3600多個(gè)，其中一部分市鎮(zhèn)，不論人口數(shù)量還是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度，都超過一般州縣。北宋首都汴梁（今開封）和南宋首都臨安（今杭州）的人口都超過100萬，同時(shí)期的歐洲人簡直無法想象這個(gè)數(shù)字。據(jù)羅茲曼的計(jì)算，一直到1500年前后，歐洲最大的4個(gè)城市是米蘭、巴黎、威尼斯和那不勒斯，人口只有10萬至15萬。

第三次，改革開放以來。城市化率從1978年的17.9%到2014年的54.8%，趕上了世界的平均水平。特別是1998年以來，城市化發(fā)展速度呈井噴狀態(tài)，年均增長近兩個(gè)百分點(diǎn)。英國城市化水準(zhǔn)從26%提高到70%，用了90年時(shí)間，法國從25.5%提高到71.7%、美國從25.7%提高到75.2%，都用了120年。中國從1993年的28%提高到2013年的53%只用了20年時(shí)間，預(yù)計(jì)提高到70%也只需要40年時(shí)間。

中國三次城市化浪潮比較

一是背景不同。第一次是在諸侯爭霸、各自為政的背景下展開的；第二次是在太平盛世，經(jīng)濟(jì)繁榮的背景下展開的；第三次是在城鄉(xiāng)戶籍二元制的潰堤效應(yīng)下展開的。所謂“潰堤效應(yīng)”是指，在20世紀(jì)50年代之后，一道戶籍制度的高墻把農(nóng)民進(jìn)城的路堵得嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)。到80年代中期之前，農(nóng)民連進(jìn)城的資格都沒有，出門要獲得生產(chǎn)隊(duì)的批準(zhǔn)，要帶上生產(chǎn)隊(duì)、大隊(duì)、公社的證明信函，即便這幾關(guān)你都過了，還有一關(guān)你是怎么都過不去的。不論誰走到哪里，吃飯得給糧票，而糧票只有吃商品糧戶口的人才有，農(nóng)民沒有獲取的資格。幾級證明信和糧票把農(nóng)民拴死在自己家門口。80年代后期，隨著物質(zhì)的豐實(shí)和戶籍管制的松動，農(nóng)民才被允許自帶口糧到城里走一走，隨后城門被農(nóng)民徹底擠破，2億多人涌進(jìn)城市，城市化率迅速攀升。

二是動力不同。第一波是政治推動。“城”在《辭?！返慕忉屖恰霸诙家厮闹苡米鞣烙膲υ?，《墨子》中說“城者，所以自守也”。 在那個(gè)戰(zhàn)火紛飛的冷兵器時(shí)代，誰的城池建得牢，誰的勝數(shù)就大；誰的城池建得大，誰的勢力范圍就大。春秋戰(zhàn)國時(shí)期，城市（城堡）的發(fā)展，無疑是諸侯爭霸、開展軍備競賽的結(jié)果；第二波是市場推動。“市”在《說文解字》中的意思是“買賣所之也”，《周易》中說“日中為市，致天下之民，聚天下之貨，交易而退，各得其所”。隨著生產(chǎn)力的發(fā)展，城市漸漸由“城”的防御功能轉(zhuǎn)向“市”的市場功能。宋朝城市化的迅猛發(fā)展，無疑是生產(chǎn)力迅速提高的結(jié)果，是市場充分發(fā)育的結(jié)果，趙宋被稱為中國歷史上絕無僅有的以“工商立國”的王朝，當(dāng)時(shí)，以雇傭勞動為特征的資本主義的生產(chǎn)方式在宋代就應(yīng)當(dāng)?shù)玫搅舜笠?guī)模的推廣，這一人類文明史上“最偉大的跨越”，不是來自亞平寧半島上那個(gè)叫做“佛羅倫薩”的地方，而是公元11世紀(jì)的宋朝。第三波是城市的拉力和政府的推力共同作用。由于城鄉(xiāng)差距過大，在“外面世界”的誘惑下，一個(gè)個(gè)農(nóng)民從田頭涌向城頭?！靶钪?，其發(fā)必速”，目前全國農(nóng)民工總量已達(dá)2.7億，其中外出農(nóng)民工約1.9億，比俄羅斯總?cè)丝谶€要多。同時(shí)，由于一些基層政府的政績沖動和對土地財(cái)政的依賴，采用各種辦法把農(nóng)民推上樓，5000萬失地農(nóng)民“被市民”。

三是目標(biāo)不同。第一次是“防御+貿(mào)易”。在春秋戰(zhàn)國之前，建筑城廓是“國之大事”。但是與領(lǐng)主等級關(guān)系相適應(yīng)的城市等級的存在，和周禮嚴(yán)格等級制的限制，封建領(lǐng)主對城邑規(guī)模定制大都能恪守不渝。到了春秋時(shí)代，各侯國為在爭霸中發(fā)展勢力，“筑城以衛(wèi)君，造廓以居人”。第二次是“貿(mào)易+防御”。宋代打破了唐朝城市的政治區(qū)域與平民區(qū)域劃分的嚴(yán)格界限，將平民的工商經(jīng)營擴(kuò)大到全城的各個(gè)角落。發(fā)展城市不再是為了防御而是發(fā)展經(jīng)濟(jì)。“澶淵之盟”的簽訂，也許讓宋朝明白一個(gè)道理“弱國無外交”“發(fā)展是硬道理”。第三次是由于社會需求、“形象工程”的驅(qū)使以及對GDP的崇拜。改革開放后，國門一打開，突然看到自己與外國的差距簡直是天壤之別，于是奮力追趕，千方百計(jì)與國際接軌。一些地方政府之所以熱衷“造城運(yùn)動”，一是錢好來，GDP和財(cái)政一下就被推高；二是政績好看，城市就是地方的形象，城建好了，形象就美了。內(nèi)蒙古的鄂爾多斯，只用5年的時(shí)間，就打造了一座占地32平方公里的康巴什豪華新城，結(jié)果淪為“鬼城”。云南孟連縣城，把全縣十幾萬人都搬進(jìn)城，房子還有剩余。城越擴(kuò)越大、樓越蓋越高的現(xiàn)象十分普遍。有關(guān)專家稱，中國城市規(guī)劃總?cè)丝谝堰_(dá)34億。難道中國還要進(jìn)口20億人口來居住嗎？

四是效果不同。第一波，“城”化的特點(diǎn)明顯，鞏固了諸侯政權(quán)，但同時(shí)也加劇了禮崩樂壞的悲劇。第二波“市”化的特點(diǎn)明顯，到了宋代，經(jīng)濟(jì)繁榮程度可謂前所未有，有“蘇湖熟，天下足”之稱的農(nóng)業(yè)，有世界上最早的紙幣，有全球最牛的造船技術(shù)，古代四大發(fā)明有三個(gè)都出現(xiàn)在宋代，有最繁榮的海外貿(mào)易，和南太平洋、中東、非洲、歐洲等地區(qū)50多個(gè)國家通商。有關(guān)研究稱，公元1000年，農(nóng)民工收入，按當(dāng)時(shí)買大米的能力，轉(zhuǎn)換成今天的大米，再按今天的價(jià)格折算成現(xiàn)金，相當(dāng)于3200美元的收入，正好相當(dāng)于2008年人均GDP。汴州熱鬧繁華的程度在《清明上河圖》中刻畫得清清楚楚?！爸輼蛞故屑宀瓒窛{，相國寺內(nèi)品果博魚。金明池畔填詞吟詩，白礬樓頭宴飲聽琴”，后南遷至杭州，“夜市千燈照碧云，高樓紅袖客紛紛，如今不是升平日，哪得笙歌徹曉聞”，這簡直就是一個(gè)讓人羨慕嫉妒恨的“小資”生活。第三波，城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)張，規(guī)模大了，檔次高了，樣子美了，但一些地方城鎮(zhèn)化成為追求GDP的手段，結(jié)果GDP上去了，但民生卻沒能上去；城鎮(zhèn)化成為建設(shè)“形象工程”的手段，結(jié)果形象起來了，但民心卻冷落了；城鎮(zhèn)化成為發(fā)展房地產(chǎn)的手段，結(jié)果房價(jià)起來了，但需求下去了；城鎮(zhèn)化成為大搞“造城運(yùn)動”的手段，結(jié)果新城涌現(xiàn)了，但農(nóng)村衰落了。

中國三次城市化浪潮的啟示

一應(yīng)沖破行政級別的枷鎖。根據(jù)1954年版的憲法，我國行政區(qū)劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級。20世紀(jì)80年代開始，大力開展市帶縣體制，代替地區(qū)行署制。經(jīng)過30多年的發(fā)展演變，我國已演化出一套完整的城市行政等級系列，城分七等，直轄市4個(gè)（平均人口1500萬）、副省級城市15個(gè)（平均人口478萬）、一般省會城市17個(gè)（平均人口251萬）、一般地級市252個(gè)（平均人口68萬）、縣級市367個(gè)（平均人口21萬）、縣城1624個(gè)（平均人口9.2萬）、建制鎮(zhèn)15563個(gè)。河南有個(gè)西辛莊村，2000多人口，為反對制度對農(nóng)民的歧視，也自作主張，改稱為“市”。這種以行政級別論城市的體制對于促進(jìn)要素集聚，加快培育區(qū)域增長極在初始階段具有一定的積極意義，但是，隨著社會主義市場體制的確立和完善，這種以行政級別區(qū)別城市的做法，顯然還停留在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，與市場理論是完全相悖的。不同類型的城市，其市長雖然都稱之為市長，但其行政級別卻分三六九等，從正部到正科，相差十萬八千里，級別距離其背后則是權(quán)力大小，權(quán)力大小背后是調(diào)動資源能力的大小。這種制度設(shè)計(jì)就在客觀上造成了城市之間的不平等，人為地為小城市設(shè)置了天花板，即使條件再好，想沖破這個(gè)天花板幾乎沒有任何可能，一些基礎(chǔ)條件好、區(qū)位優(yōu)勢大的小城鎮(zhèn)在天花板的擠壓下往往畸形生長，要么個(gè)頭不大，要么功能不全。必須盡早沖破這種行政級別枷鎖，讓城市去級別化，讓不同的城市同在一個(gè)穹頂之下，舒坦地生長，茁壯地成長。

二應(yīng)沖破資源錯(cuò)配的枷鎖。我國城市公共服務(wù)水平取決于我們行政體制的級別，城市行政等級越高，獲得的資源就越多，其城市公共服務(wù)水平越好。全國88所重點(diǎn)大學(xué)，北京就占了28所，占到32%。我國幾乎所有的大學(xué)都建在縣以上城市，而美國33個(gè)州的大學(xué)多分布于城鎮(zhèn)中，其中城鎮(zhèn)大學(xué)數(shù)量高于城市2倍以上的有21個(gè)州，有的州高達(dá)10倍以上，哈佛大學(xué)和麻省理工學(xué)院所在的坎布里奇鎮(zhèn)，就位于鄉(xiāng)間小鎮(zhèn)。日本每個(gè)縣都有多所大學(xué)。我國80%的醫(yī)療資源都集中在大城市里。北京市的醫(yī)用CT機(jī)比整個(gè)英國還多。資源的錯(cuò)配形成馬太效應(yīng)，導(dǎo)致城市病在一、二線愈演愈烈，房價(jià)高昂、交通擁堵、空氣質(zhì)量惡化、水資源緊張、服務(wù)設(shè)施緊缺等日益成為困擾大城市發(fā)展的問題，而中小城市和小城鎮(zhèn)，在城市行政等級序列中處于底層，長期處于投資不足狀態(tài)，普遍存在產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、基礎(chǔ)設(shè)施滯后、服務(wù)設(shè)施欠缺、生態(tài)環(huán)境惡化、社會管理紊亂等問題。應(yīng)借鑒國外的經(jīng)驗(yàn)，按人口密度和集聚程度配置資源，城市發(fā)展遵循個(gè)性選擇，要素供給遵從市場配置，尤其是優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文化等公共資源要讓所有的人都有均等獲得感，不論大城市還是小城鎮(zhèn)，大家機(jī)會均等，公共服務(wù)差距不大，只有這樣，人口流向也才會均等化，才不會一窩蜂地?cái)D進(jìn)北上廣深，社會才能均衡發(fā)展。

三應(yīng)沖破市場約束的枷鎖?，F(xiàn)在不少地方都把招商引資作為頭號工程來抓，但是想盡各種辦法，效果甚微。為什么？就是只注重“外引金鳳凰”，不注重“內(nèi)植梧桐樹”，還有不少阻礙市場的行為和做法，比如準(zhǔn)入難、亂收費(fèi)、不透明，甚至出現(xiàn)敲詐勒索、強(qiáng)買強(qiáng)賣、非法索取、黑惡勢力、食言失信、瀆職耍權(quán)等現(xiàn)象。還有一些城市，一味追求所謂的“高大上”，似乎覺得一些小商小販有礙市容而拒之城外，把城市管理標(biāo)準(zhǔn)定在不見小商小販就是高水平的尺度，這是十分荒唐的。一個(gè)良好的城市應(yīng)該是一個(gè)“綠色化”的生態(tài)系統(tǒng)，如同一個(gè)森林，既有高大喬木，又有低矮灌木和綠遍山野的草地，共生共長，才能生生不息。合理的城市結(jié)構(gòu)應(yīng)是“草灌喬”型結(jié)構(gòu)，一個(gè)拋棄小商小販的城市，必然會被時(shí)代拋棄。

尤其是一個(gè)處在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下的城市，要激發(fā)大眾創(chuàng)業(yè)，調(diào)動萬眾創(chuàng)新，必須沖破制約市場發(fā)育的枷鎖，加快政府職能轉(zhuǎn)變，探索建立符合國際慣例的負(fù)面清單制度，營造一個(gè)法治、公平、寬松的市場環(huán)境。

四應(yīng)沖破城鄉(xiāng)二元格局的枷鎖?？v觀半個(gè)多世紀(jì)以來的中國社會歷史進(jìn)程，“三農(nóng)”做出了巨大貢獻(xiàn)：戰(zhàn)爭年代，農(nóng)村包圍城市；建設(shè)年代，農(nóng)業(yè)支援工業(yè)；改革年代，農(nóng)民服務(wù)市民。尤其自1958年城鄉(xiāng)二元戶籍管理制度的頒行，更將這種貢獻(xiàn)制度化。自此，“三農(nóng)”貢獻(xiàn)便有了制度約束。更重要是，二元制度很快演繹出二元社會，二元社會又孕育出二元文化，二元文化導(dǎo)致二元格局格式化。從此，城與鄉(xiāng)成為咫尺天涯的兩路人，作為城市的“老大”越來越大，作為鄉(xiāng)村的“老小”越來越小。這種枷鎖不破，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌就是空話。發(fā)達(dá)國家多以人口密集區(qū)和非密集區(qū)為標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)市鎮(zhèn)。聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)資料一般把2萬人以上的居民點(diǎn)定為城市。目前世界上約有50多個(gè)國家采用人口規(guī)模單一指標(biāo)劃分城市，如美國、墨西哥為2500人以上。美國3萬以下的城鎮(zhèn)有34000多個(gè)。我們應(yīng)徹底沖破二元格局的枷鎖，與國際接軌，破除城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的人為壁壘，將城鎮(zhèn)的劃分回歸到其本真的意義——人口密度和集聚程度上來。

五應(yīng)沖破“原住民”的枷鎖。中國目前最大的問題在于“三民”：鄉(xiāng)村的農(nóng)民、城里的市民和游動的“流民”。最需要解決的矛盾在“流民”。如何讓“流民”不流，是最緊迫的社會問題。安居才能樂業(yè)，任何時(shí)代的社會動蕩都源于“流民”，歷史的教訓(xùn)擺在那里。然而現(xiàn)在民生工程的項(xiàng)目幾乎全都是在為原住民著想，為傳統(tǒng)的原住民錦上添花，沒有為“流民”雪中送炭。北京2012年7月21日的一場大水，有200多萬人從地下室被沖出來，救助沒有顧及到這個(gè)群體。流動在首都800萬“北漂”，每年能轉(zhuǎn)為北京戶口的才18萬，全部消化，需要排上44年。廣州、上海、深圳按積分入戶，每年只有3000個(gè)指標(biāo)，按這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，深圳700多萬外來人口，要排到公元4000多年才能完全解決。一線城市的戶口，對于農(nóng)民工而言，就像天邊的地平線，實(shí)實(shí)在在存在著，但永遠(yuǎn)追不上。中小城市戶口雖然已經(jīng)開放，但由于資源錯(cuò)配，公共設(shè)施與公共服務(wù)同一、二線城市差距甚大，農(nóng)民不愿在那里落戶。如何讓“流民”不流是一個(gè)亟待破解的問題。