系統(tǒng)應(yīng)對中國城市發(fā)展的“未病”

馮　奎

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系統(tǒng)應(yīng)對中國城市發(fā)展的“未病”

馮奎

2015年12月20日至21日，中央城市工作會議在北京召開。這次中央城市工作會議正式引入了“城市病”的概念，會議決議的內(nèi)容反映出決策部門高度重視城市的“已病”，但更加重視中國城市的“欲病”“未病”。中央城市工作會議據(jù)此提出，要從多個方面、多個角度去認識城市發(fā)展的趨勢與重點，要用系統(tǒng)方法應(yīng)對城市發(fā)展的挑戰(zhàn)，具有重要的現(xiàn)實意義。

關(guān)注城市的“未病”

迄今為止，全國一共召開過四次城市工作會議，召開的時間分別是1960年代初的兩次，1978年的一次，2015年12月的一次。

從歷史的視角來看，2015年末召開的中央城市工作會議，是中國進入城市型社會初級階段之后，中央召開的第一次城市工作會議。會議明確采用了“城市病”的概念，雖然并沒有細分提出城市的“已病”“欲病”與“未病”，但會議精神處處滲透著決策部門對城市“已病”“欲病”，尤其是“未病”的高度關(guān)注。

所謂“已病”“欲病”“未病”，最初的提法來源于中醫(yī)。簡而言之，“已病”就是已經(jīng)發(fā)生，并產(chǎn)生了影響與后果的疾病；“欲病”就是病情已經(jīng)萌芽或者發(fā)病不久，而“未病”就是沒有發(fā)生，只是處于潛伏狀態(tài)。

人有“已病”、“欲病”、“未病”，城市作為一個有機體亦如此。北京等大城市，由于城市人口、工業(yè)、交通運輸過度集中，造成了種種弊病，例如交通高峰時段幾個小時的擁堵、PM2.5高達500以上的霧霾，都給生活在這個城市的人們帶來了煩惱和不便，甚至招致怨聲載道，這是“已病”的突出表現(xiàn)。還有更多的城市，在規(guī)劃、建設(shè)、管理等工作環(huán)節(jié)方面，在生產(chǎn)、生活、生態(tài)等空間布局方面，在人口、交通、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)等發(fā)展內(nèi)容方面，許多問題剛剛暴露，處于“欲病”階段。從長遠來看，中國城市發(fā)展的種種不協(xié)調(diào)、不平衡、不健康、不可持續(xù)的“基因”，深藏于城市之中，因而多數(shù)城市事實上都是“未病之軀”。

1978年之前的三次工作會議，對“城市病”的認識非常少。原因有三，一是從發(fā)展階段來看，當時城市規(guī)模偏小、數(shù)量偏少，還沒有開始迅速發(fā)育，城市在國家經(jīng)濟社會中的決定性定位還沒有最終形成，由城市要素與資源集聚而產(chǎn)生的種種“城市病”表現(xiàn)得并不顯著。二是從體制機制上來講，當時仍然是計劃經(jīng)濟為主，認為城市就是被計劃的一個“客體”，不存在大規(guī)模、廣泛性發(fā)病的體制機制條件。三是從認識水平來講，當時囿于對城市發(fā)展的無知，還無法預(yù)知城市發(fā)展的走向，對于“欲病”“未病”不可能有深入的情景分析與理性判斷。可以說，前三次城市工作會議面臨的主要情況是：“城市病”還沒大面積發(fā)作；不認為還有什么“城市病”；即使在部分領(lǐng)域有“城市病”也看不到；或者分不清“城市病”的因果關(guān)系。

1978年以來的38年，是中國城鎮(zhèn)化與城市迅速發(fā)展的38年，也是中國“城市病”不斷生成的38年。從過去看現(xiàn)在，從當前看未來，“已病”的果子讓部分中國城市嘗到了苦頭；“欲病”的種子正在發(fā)芽，侵蝕著中國城市的競爭力與活力。隨著時間序列的展開，“欲病”能夠轉(zhuǎn)換成“已病”；而“未病”也可以變成“欲病”與“已病”。因此，“未病”的應(yīng)對與防治，就顯得尤為重要。

把握城市未來發(fā)展的趨勢與重點

應(yīng)對與防治城市的“未病”，需要對近中期城市發(fā)展的重點有科學(xué)的認識與把握，以順應(yīng)規(guī)律，順勢而為。這次中央城市工作著重從以下十多個方面講了城市發(fā)展，勾勒出城市發(fā)展的中長期輪廓：

——城市型社會初級階段的城市。從統(tǒng)計口徑上講，中國的城鎮(zhèn)常住人口在2011年首次超過農(nóng)村常住人口，中國進入了城市型社會。但這個城市型社會又是初級階段的。這意味著城市在經(jīng)濟社會中的核心地位已經(jīng)形成，但“城市病”也進入了易發(fā)、多發(fā)、高發(fā)的危險階段。只有從思想上高度重視城市的作用，高度重視城市的“已病”“欲病”“未病”，才能最大限度地讓城市養(yǎng)人，最大限度地避免城市傷人。

——城鎮(zhèn)化快速發(fā)展進程中的城市。2013年中央經(jīng)濟工作會議同期召開了城鎮(zhèn)化工作會議，此后2014年3月《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020）》頒布，國家新型城鎮(zhèn)化一系列試點工作展開。2015年12月在中央經(jīng)濟工作會議期間召開了中央城市工作會議。城鎮(zhèn)化講的主要是一個過程，而城市則是城鎮(zhèn)化的階段性目標與結(jié)果。城鎮(zhèn)化偏重講農(nóng)業(yè)人口從農(nóng)村轉(zhuǎn)得出、在城鎮(zhèn)住得下，而城市發(fā)展著重要講包括農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在內(nèi)的各類城鎮(zhèn)人口在城鎮(zhèn)活得好，這就需要深入論證在城鎮(zhèn)化變動過程中，各類城市的規(guī)劃、建設(shè)、管理，生產(chǎn)、生態(tài)、生活，政府、社會、市民等問題。

——“群”“帶”關(guān)系中的城市。這個“群”是指城市群，也就是要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實現(xiàn)緊湊、集約、高效、綠色發(fā)展。要優(yōu)化提升東部城市群，在中西部地區(qū)培育發(fā)展一批城市群。這個“帶”是指一帶一路、長江經(jīng)濟帶以及其他經(jīng)濟軸帶，要在“一帶一路”、 長江經(jīng)濟帶等發(fā)展大格局下謀劃城市布局。

——城鄉(xiāng)發(fā)展一體化道路上的城市。這次城市工作會議所講的城市，不是只講城市，割裂城市與鄉(xiāng)村的關(guān)系，而是強調(diào)指出城市工作必須與“三農(nóng)”工作一起推動，要走一體化發(fā)展的道路。這是因為城鄉(xiāng)一體化的道路，能夠有利于進一步為城市提供農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，有利于城市獲得自身發(fā)展所必需的農(nóng)產(chǎn)品等方面的支持。另一方面，城市發(fā)展也能輻射帶動農(nóng)村發(fā)展。

——公眾參與的城市。城市以人民為中心，人民城市人民建，建好城市為人民，這是38年前的城市工作會議就曾確立過的思想。今天這個思想仍然得到堅持，同時一系列技術(shù)、方法的使用，使得公眾參與城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理更加成熟、更加有效。公眾參與從以往少數(shù)城市在部分領(lǐng)域的先行先試，要變成常規(guī)性、基本性做法。這次城市工作會議對公眾參與提出四個“共”，即共治共管、共治共享，是公眾參與理念在政策要求層面的充分表達。

——安全第一的城市。城市讓生活更美好，但城市也充滿了種種隱患，會給人們帶來災(zāi)難。中國的城市發(fā)生過大面積的“水漫金山”現(xiàn)象。近兩年來，上海踩踏、天津爆炸、深圳滑坡……舉國震驚。這些在一、二線城市發(fā)生的事實充分說明中國的城市是如何脆弱。城市工作會議對安全問題高度重視，提出要把安全放在第一位，把住安全關(guān)、質(zhì)量關(guān)，并把安全工作落實到城市工作和城市發(fā)展各個環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，這具有極其現(xiàn)實的重要意義。

——創(chuàng)新驅(qū)動的城市。“十三五”的核心理念之一是創(chuàng)新發(fā)展。落在城市上面，就是創(chuàng)新驅(qū)動城市發(fā)展。一方面，過去中國城市發(fā)展主要依靠固定資產(chǎn)投資、建設(shè)用地擴張使用、勞動力低成本供給等，這個階段有必然性，但瓶頸約束越來越嚴重。另一方面，從潛力來講，像上海這樣的一線城市，地均產(chǎn)出只有紐約的二十多分之一，香港的十幾分之一，一旦開啟創(chuàng)新驅(qū)動，潛力就能變成現(xiàn)實的生產(chǎn)力。所以，城市工作會議著重提出要推進城市科技、文化等諸多領(lǐng)域改革，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)鏈，讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動力，釋放城市發(fā)展新動能。

——精明增長與緊湊城市。城市工作在原則方向上提出了“五個量”，即框定總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量?！拔鍌€量”的核心指向就是集約發(fā)展，因此必然要求城市做到“精明增長”、建成“緊湊城市”。這也預(yù)示著未來在規(guī)劃、土地利用等方面，有一系列新的規(guī)范與指標要求出臺。

——海綿城市。海綿城市建設(shè)一舉多利。通過在技術(shù)上去貫徹“自然滲透、自然凈化、自然積存”治水理念，有利于實現(xiàn)“看得見山，望得見水，記得住鄉(xiāng)愁”的美好愿景。2013 年12月，中央城鎮(zhèn)化工作會議要求建設(shè)海綿城市；2014年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部出臺了《海綿城市建設(shè)技術(shù)指南》。海綿城市將成為未來政策支持的重點方向。

——智慧城市。智慧城市建設(shè)是未來城市發(fā)展的基本方向。新技術(shù)，特別是“互聯(lián)網(wǎng)+”、云平臺及大數(shù)據(jù)的運用，將使中國城市發(fā)展可能在短期內(nèi)得到武裝，提升競爭力與影響力。

但是智慧城市目前也在一定程度上走入四處開花、華而不實，甚至演變成新時期的面子工程、政績工程、爛尾工程。中央城市工作會議從中國城市發(fā)展的總體方向判斷，積極鼓勵支持智慧城市建設(shè)。在工作層面，明確指出智慧城市發(fā)展的著力點，即要加強城市管理數(shù)字化平臺建設(shè)與平臺功能整合，建設(shè)綜合性的城市管理數(shù)據(jù)庫，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。這就清晰界定了政府在智慧城市建設(shè)中應(yīng)該承擔(dān)的角色，明確了政府推進智慧城市建設(shè)的重點。

統(tǒng)籌協(xié)調(diào)應(yīng)對“未病”

那么如何應(yīng)對“未病”？根本在于：以人為核心，尊重城市發(fā)展規(guī)律，自覺運用統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的方法。

城市是人的城市，城市發(fā)展的出發(fā)點與落腳點是人。一切城市發(fā)展，檢驗其成效的是人。當前城市的“已病”“欲病”“未病”，歸根到底是病在城市身上，而傷害的是城市中的人。以人為核心，去發(fā)現(xiàn)、應(yīng)對與防治城市“未病”，這是一個基本的邏輯方向。

城市是有機體，其成長發(fā)展有內(nèi)在規(guī)律。比如人口和用地要匹配，城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。一切決策，如果生硬地違背了這個規(guī)律，城市發(fā)展就會扭曲，城市就會生病。因此必須認識、尊重、順應(yīng)城市發(fā)展規(guī)律。

城市是復(fù)雜的巨系統(tǒng)，系統(tǒng)思考與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)是解決城市問題的基本方法。中央城市工作會議首次提出五大統(tǒng)籌，即：統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)三大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、管理三大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化三大動力，提高城市發(fā)展持續(xù)性；統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)三大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會、市民三大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性等。做到了統(tǒng)籌兼顧，就能在一定程度上防止城市發(fā)展的不平衡、不穩(wěn)定、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)，就能積極有效地應(yīng)對、防范城市的“未病”發(fā)生。

作者單位：國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心