法治視野下的群體性事件及其應(yīng)對(duì)策略

呂凌宇

[摘 要]受經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)等多方面因素的影響，當(dāng)前中國(guó)群體性事件頻發(fā)，給人民帶來(lái)了深重的災(zāi)難，也給中國(guó)的現(xiàn)代化法治建設(shè)蒙上了陰影。為了推動(dòng)中國(guó)的法治建設(shè)，從根本上解決群體性事件頻發(fā)的問題已經(jīng)刻不容緩。由于群體性事件的發(fā)生是由多方面的復(fù)雜原因引起的，其解決自然也需要社會(huì)各種力量的共同努力，要深化政治體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府，并加大法治宣傳和教育，提高全民法律意識(shí)。

[關(guān)鍵詞]群體性事件；社會(huì)矛盾；政府轉(zhuǎn)型；法治建設(shè)

[中圖分類號(hào)]D920.0 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2016）06 — 0050 — 03

隨著社會(huì)的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，中國(guó)目前面臨著一系列問題和挑戰(zhàn)，其中群體性事件頻發(fā)已然成為中國(guó)法治建設(shè)中的一大難題。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2014年《法治藍(lán)皮書》，2000年1月1日至2013年9月30日，因公民之間、社會(huì)組織之間的糾紛引起的群體性事件占多數(shù)，有476起，占54.6%，因公民等與政府或官員之間的矛盾引發(fā)的群體性事件有383起，占44.0%，這兩種主要為人民內(nèi)部矛盾。〔1〕為了更好的建設(shè)法治社會(huì)，應(yīng)當(dāng)對(duì)群體性事件進(jìn)行有效的治理和防控。本文將通過(guò)對(duì)群體性事件的全面認(rèn)識(shí)，包括其特點(diǎn)及根源，深入分析其負(fù)面影響，從而提出有效的防治對(duì)策。

一、群體性事件的概況

（一）群體性事件的概念及其分類

研究群體性事件，首先厘清其概念。雖然我國(guó)有許多學(xué)者對(duì)群體性事件進(jìn)行了深入研究，也形成了豐富的理論成果，但是到目前為止學(xué)界都沒有對(duì)群體性事件的概念達(dá)成共識(shí)。而公安部2008年頒布實(shí)施的《公安機(jī)關(guān)處置群體性事件規(guī)定》中對(duì)群體性事件有了明確的定義，“群體性事件是指社會(huì)矛盾經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的醞釀，在沒有得到行政機(jī)關(guān)有效治理的情況下，由特定或不特定人集合形成一定的群體，通過(guò)沒有法律依據(jù)或者法律依據(jù)不充分的規(guī)模性聚集或各種群體性行為，向行政機(jī)關(guān)或其他特定的機(jī)關(guān)部門表達(dá)利益訴求和主張，且對(duì)社會(huì)安全和穩(wěn)定造成或可能造成重大影響的各種事件。”雖然不少學(xué)者對(duì)公安部的定義表示批判，但是這一定義是目前對(duì)群體性事件最為權(quán)威的界定。

在學(xué)術(shù)領(lǐng)域，學(xué)者們不僅對(duì)群體性事件的概念難以達(dá)成一致，對(duì)于群體性事件的分類也是莫衷一是，不同的學(xué)者有不同的分類標(biāo)準(zhǔn)。例如，于建嶸根據(jù)群體性事件參與者的身份特征，事件流程，造成影響等，將其分為涉及經(jīng)濟(jì)利益的維權(quán)行為、涉及政治抗?fàn)幍纳鐣?huì)泄憤行為、涉及文化激情的集體行為、由于社會(huì)治安事件引起的騷亂行為?！?〕王賜江則認(rèn)為，根據(jù)目標(biāo)指向的不同，可以將群體性事件分為“基于利益表達(dá)的群體性事件”、“基于不滿宣泄的群體性事件”和“基于價(jià)值追求的群體性事件”?！?〕根據(jù)表現(xiàn)形式的不同，可以分為溫和型群體性事件和對(duì)抗型群體性事件。

（二）群體性事件的特點(diǎn)

1.群體性

群體性事件是群體所實(shí)施的群體性行為，個(gè)別人或者少數(shù)人所實(shí)施的行為則不能成為群體性事件，因此群體性事件的首要特征應(yīng)當(dāng)是群體性。群體性一方面體現(xiàn)在參與人數(shù)較多，從近年來(lái)發(fā)生的群體性事件可以發(fā)現(xiàn)參與人數(shù)極具規(guī)模，而另一方面則體現(xiàn)在參與主體多樣，從工人、農(nóng)民、到教師、白領(lǐng)，不僅包括直接利益相關(guān)者，還包括非直接利益相關(guān)者。

2.目的性

群體性事件不是平白無(wú)故發(fā)生的，其發(fā)生通常都是伴隨著一定的目的。有的事件是為了提出抗議、宣泄不滿，有的事件是為了表達(dá)一定的訴求，并希望得到有關(guān)部門的重視，還有的事件是為了“討個(gè)說(shuō)法”等。不同的事件可能帶有不同的目的，其背后包含著不同群體的不同利益追求。了解群體性事件背后的目的，正確對(duì)待不同的利益追求，是正確處理群體性事件的關(guān)鍵所在。

3.組織性

群體性事件的重要特點(diǎn)之一就是組織性，能夠?qū)ι鐣?huì)產(chǎn)生重大影響的群體性事件都離不開有力的組織者。雖說(shuō)“眾人拾柴火焰高”，但是如果沒有有力的組織者，眾多的參與者只是一盤散沙，不能掀起大風(fēng)大浪，而正是有力的組織者將渺小的個(gè)體聚集起來(lái)形成一股強(qiáng)大的力量。正是基于組織性，群體性事件才會(huì)對(duì)社會(huì)產(chǎn)生重大的影響。

4.破壞性

群體性事件的起因往往是利益受到侵害的弱者為了維護(hù)自身利益而糾集在一起，其訴求具有一定的合理性。但是當(dāng)眾多處境相同的弱者湊在一起時(shí)，有了底氣的弱者便成了“強(qiáng)者”，種種不滿一起宣泄出來(lái)就會(huì)形成了一種狂熱的群體情緒。在這種群體情緒的支配下，參與者失去了理智，失去了自我，忘記了依法維權(quán)的初衷，甚至身不由己做出過(guò)激的舉動(dòng)，造成人員傷亡、財(cái)物損失和社會(huì)秩序混亂。

（三）群體性事件爆發(fā)的原因

任何事物或現(xiàn)象都是由一定的原因引起的，群體性事件的發(fā)生，看似偶然卻具有一定的必然性，經(jīng)濟(jì)因素、政治因素、社會(huì)因素和文化因素等都可能導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生，而群體性事件的發(fā)生也往往是多種誘因共同作用的結(jié)果，概括起來(lái)主要有以下幾點(diǎn)：

1.社會(huì)資源分配不均

從根本上說(shuō)，群體性事件的發(fā)生是社會(huì)矛盾積累到一定階段的結(jié)果，當(dāng)社會(huì)矛盾積累到一定階段，如果不能得到及時(shí)化解，群體性事件有可能僅僅通過(guò)情緒傳遞形成共振效應(yīng)而突然爆發(fā)?！?〕當(dāng)前，我國(guó)社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期，社會(huì)資源分配不均，城鄉(xiāng)居民收入差距嚴(yán)重，貧富差距不斷拉大，處于社會(huì)底層的人們生活異常困難，社會(huì)矛盾不斷激化、沖突不斷，這是群體性事件頻發(fā)最為根本的原因。

2.政府部門作風(fēng)不良

法治國(guó)家強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)要依法行政，但是在我國(guó)政府機(jī)關(guān)尤其是地方政府作風(fēng)不良，貪污腐敗和以權(quán)謀私的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。許多政府機(jī)關(guān)以低廉的征地補(bǔ)償從民眾手中掠奪土地，并高價(jià)出賣給房地產(chǎn)開發(fā)商從中謀求暴利，這樣的舉動(dòng)嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的切身利益，并對(duì)群眾的維權(quán)行為實(shí)行嚴(yán)重的打壓，逼的民眾走投無(wú)路，不得己而采取極端方式謀求合法利益的保護(hù)，于是引發(fā)群體性事件。

3.利益訴求渠道缺失

社會(huì)是在不斷發(fā)展的，而矛盾也是無(wú)時(shí)無(wú)處不在的，所以群眾對(duì)政府、對(duì)社會(huì)有不滿是不可避免的。有矛盾就需要解決，無(wú)論是否是從自己的切身利益出發(fā)，群眾的意見或者訴求都應(yīng)該有相應(yīng)的表達(dá)渠道，而現(xiàn)有的利益訴求渠道既不多，也沒有明顯的效果，一些政府部門甚至做出攔截訪民的惡行，嚴(yán)重阻礙民意訴求表達(dá)渠道的暢通。群眾對(duì)于這種境地強(qiáng)烈不滿，只好借助于群體性事件來(lái)表達(dá)自己的訴求。

4.群眾法治觀念淡薄

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，群眾的自身素質(zhì)明顯提高，權(quán)利意識(shí)也不斷增強(qiáng)。當(dāng)自身權(quán)利受到侵害時(shí)，越來(lái)越多的人選擇通過(guò)多種渠道加以維護(hù)而不是忍氣吞聲。這本是一件好事，但是受“法不責(zé)眾”心理的支配，群體性事件的參與者只看到法律賦予自己的權(quán)利，卻忽略了法律對(duì)自己的約束，沒有做到權(quán)利與義務(wù)相統(tǒng)一。當(dāng)自身合法權(quán)益受到侵害時(shí)，他們往往沒有采取合理的途徑來(lái)解決，而在這個(gè)過(guò)程中又侵害了更多人的合法權(quán)益。

二、群體性事件的負(fù)面影響

同世界上的一切事物都具有兩面性一樣，群體性事件也是一把雙刃劍。從好的方面來(lái)講，群體性事件的發(fā)生可以在一定程度上釋放群眾的負(fù)面情緒，使社會(huì)中的一些矛盾暴露出來(lái)，并促進(jìn)問題的解決。但是，群體性事件所產(chǎn)生的負(fù)面影響也是相當(dāng)嚴(yán)重的，如果不能妥善處理則會(huì)給國(guó)家和社會(huì)造成巨大的創(chuàng)傷：

（一）危害公共安全

群體性事件的參與者最初或許只是為了維護(hù)自己的合法權(quán)益，有時(shí)甚至只是為了討個(gè)說(shuō)法，并非有預(yù)謀地組織并實(shí)施沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)、破壞公共設(shè)施的行為。但是，當(dāng)眾多群眾聚集在一起時(shí)會(huì)產(chǎn)生“人多勢(shì)眾”的心理，處于無(wú)所畏懼的狀態(tài)，而平時(shí)一些細(xì)微的不滿或怒氣在這種情況下都會(huì)被無(wú)限放大，而且通過(guò)一些人的煽風(fēng)點(diǎn)火，這種負(fù)面情緒會(huì)在人群中迅速蔓延而形成一種群體情緒。在這種情緒的支配下，民眾會(huì)被沖動(dòng)所吞噬而做出自己之前不敢做甚至不敢想的事情，最為普遍的就是通過(guò)暴力宣泄不滿、釋放情緒，如打砸搶燒和攻擊民眾等，這樣的行為對(duì)公共安全構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅或者造成了實(shí)際上的危害。群體性事件通常都會(huì)造成公共財(cái)物的破壞，還有一些甚至造成了嚴(yán)重的人員傷亡。更令人擔(dān)憂的是，暴力對(duì)抗已經(jīng)成為群體性事件普遍存在的一個(gè)特征，還有愈演愈烈的趨勢(shì)，如果不加以控制則后果不堪設(shè)想。這是群體性事件最直接的影響，也是最嚴(yán)重的影響。

（二）破壞社會(huì)秩序

群體性事件的主要形式有集體散步、暴力沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)、打砸搶燒公共財(cái)物、破壞公共交通設(shè)施和交通工具，以及大規(guī)模罷工停運(yùn)等。在暴力沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)的群體性事件中，被集體情緒沖昏頭腦的群眾攻擊政府工作人員，破壞辦公工具，嚴(yán)重影響國(guó)家機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很大程度上擾亂了辦公秩序；在破壞公共交通設(shè)施和交通工具的群體性事件中，參與者往往都是在交通要地進(jìn)行阻塞和破壞，嚴(yán)重?cái)_亂交通秩序、造成交通系統(tǒng)的癱瘓；在大規(guī)模罷工、停運(yùn)的群體性事件中，如出租車停運(yùn)和工人罷工等嚴(yán)重破壞了正常的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)造成了重大損失。群體性事件頻發(fā)對(duì)社會(huì)的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、交通和教育等許多方面都產(chǎn)生了強(qiáng)烈的沖擊，使整個(gè)社會(huì)處于混亂無(wú)序的狀態(tài)，在給人民的日常工作和生活帶來(lái)極大不便的同時(shí)，又嚴(yán)重阻礙社會(huì)的良好運(yùn)行和健康發(fā)展，破壞社會(huì)的穩(wěn)定。

（三）影響政治穩(wěn)定

所謂“得民心者得天下”，古往今來(lái)從根本上影響國(guó)家興衰朝代更迭的就是是否順應(yīng)民心，只有民心所向，國(guó)家才能長(zhǎng)治久安。群體性事件承載的是底層民眾的訴求，傳達(dá)的是強(qiáng)權(quán)之下弱者的吶喊，消耗的是政府的公信力。當(dāng)群體性事件的參與者采取體制外的極端形式表達(dá)其訴求時(shí)，原有的政治秩序就受到了沖擊，執(zhí)政黨和行政職能部門的形象遭到破壞，原本能夠凝聚人心的政府公信力隨之削弱，重大政策的執(zhí)行也會(huì)受到阻礙。久而久之人心的穩(wěn)定就會(huì)被破壞，參與者的負(fù)面情緒會(huì)在更廣闊的范圍內(nèi)擴(kuò)大，并通過(guò)不同群體間的快速傳遞在整個(gè)社會(huì)蔓延。社會(huì)穩(wěn)定最首要的是人心穩(wěn)定，如果人心不穩(wěn)定了，社會(huì)必然不會(huì)穩(wěn)定，又何來(lái)的政治穩(wěn)定。群體性事件的參與者不僅包括利益相關(guān)者，也包括利益不相關(guān)者，而利益不相關(guān)者之所以會(huì)參與其中就是出于對(duì)政府及其所代表的權(quán)力的不滿和質(zhì)疑，而群體性事件反復(fù)發(fā)生則會(huì)造成更多人對(duì)公權(quán)力的不滿和質(zhì)疑，這樣一來(lái)就會(huì)形成惡性循環(huán)，而整個(gè)社會(huì)也將會(huì)處于風(fēng)雨飄搖之中。

三、群體性事件的應(yīng)對(duì)策略

（一）完善相關(guān)法律制度

治理和防控群體性事件首先應(yīng)當(dāng)從法律層面入手，一些國(guó)家就是采用了這種做法并取得了明顯的成效，如英國(guó)議會(huì)針對(duì)群體性事件的發(fā)生制訂了《英國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，為政府處置群體性事件提供了法律依據(jù)，而美國(guó)則加強(qiáng)了網(wǎng)絡(luò)立法，通過(guò)規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)、疏導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)群體性事件進(jìn)行防控。這些國(guó)家的做法都取得了一定成效，其成功經(jīng)驗(yàn)值得中國(guó)借鑒。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)完善群體性事件治理的相關(guān)法律法規(guī)，為群體性事件的防治提供法律上的依據(jù)，引導(dǎo)政府嚴(yán)格依照法律規(guī)定對(duì)群體性事件進(jìn)行防控和治理。

防控和治理群體性事件不僅要加強(qiáng)相關(guān)立法，還要完善社會(huì)保障制度，因?yàn)槿后w性事件的頻發(fā)有著深刻的社會(huì)根源。目前我國(guó)比較突出的社會(huì)問題有醫(yī)療問題、住房問題、就業(yè)問題和教育問題，“看病難，看病貴”的現(xiàn)象比較普遍，房?jī)r(jià)的飛速上漲已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了許多民眾的承受能力，甚至許多人辛勤工作可終其一生都不能為自己添置一套房子，而我國(guó)的就業(yè)形勢(shì)也是一年比一年嚴(yán)峻。此外，當(dāng)前外來(lái)務(wù)工人員在城市人口中占有很大的比例，但是受戶籍制度的影響，他們的子女卻無(wú)法跟隨父母在城市接受正規(guī)教育，只能常年與父母分離成為留守兒童，嚴(yán)重影響兒童的健康成長(zhǎng)。只有完善社會(huì)保障制度，解決人民生活中最基本的問題，才能從根本上防控和治理群體性事件。

（二）加快政府職能轉(zhuǎn)變

我國(guó)當(dāng)前群體性事件頻發(fā)，使政府的執(zhí)政能力面臨著嚴(yán)峻的考驗(yàn)，然而受傳統(tǒng)的行政管理論思維的影響，絕大多數(shù)相關(guān)部門依然習(xí)慣運(yùn)用壓制型模式予以應(yīng)對(duì)。壓制型治理模式，是指行政機(jī)關(guān)主要運(yùn)用行政強(qiáng)制手段對(duì)群體性事件進(jìn)行打擊處理?！?〕然而這樣的治理模式并不能有效應(yīng)對(duì)群體性事件的發(fā)生，只會(huì)進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，加劇官民沖突，降低政府的公信力。群體性事件就像一個(gè)裝滿了負(fù)面情緒的氣球，政府的高壓政策會(huì)讓氣球里面的壓強(qiáng)越來(lái)越大而最終爆炸，正確的做法應(yīng)當(dāng)是將氣球中的不滿慢慢釋放出來(lái)。

因此，應(yīng)當(dāng)加快政府職能轉(zhuǎn)變，全面建設(shè)高效能的服務(wù)型政府。建設(shè)服務(wù)型的政府，就是要轉(zhuǎn)變行政模式，整頓貪污腐敗和官僚主義的不良作風(fēng)；就是要時(shí)刻把人民群眾的利益放在第一位，想民之所想，急民之所急，真正做到全心全意為人民服務(wù)；就是要建立相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制，完善相應(yīng)的問責(zé)程序，把責(zé)任落實(shí)到具體的部門和個(gè)人；就是要依法行政、在法律的框架內(nèi)辦事，嚴(yán)格依照法律規(guī)定規(guī)范自己的行為；就是要做到政務(wù)公開，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。

（三）擴(kuò)大公眾參與力度

法治中國(guó)要求人民群眾在黨的領(lǐng)導(dǎo)下參與公共事務(wù)的管理，積極行使公民權(quán)利。擴(kuò)大公眾參與就是要保障公眾的知情權(quán)，聽取公眾的意見，并讓公眾參與到?jīng)Q策中。首先要充分保障公眾的知情權(quán)，為此政府應(yīng)當(dāng)完善信息公開制度。對(duì)于法律規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開的信息，政府有必要及時(shí)公開使公眾得以知曉，以便公眾對(duì)政府的工作有更加清楚更加理性的認(rèn)識(shí)。而對(duì)于一些可能會(huì)影響群眾切身利益的信息更應(yīng)當(dāng)及時(shí)公開，比如對(duì)一些工程項(xiàng)目和建設(shè)規(guī)劃的審批，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)，以充分保障群眾的知情權(quán)和決策權(quán)的行使。

其次要完善民意表達(dá)機(jī)制，充分保障聽取公眾的意見。古人云“防民之口，甚于防川”。要讓民眾充分表達(dá)自己的不滿和建議，并采取針對(duì)性的措施解決他們的問題，這樣他們就不會(huì)怨聲載道，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。出現(xiàn)群體性事件，說(shuō)明該地區(qū)政府機(jī)關(guān)及人民代表沒有有效掌握群眾意見，更沒有代表他們表達(dá)意見，這才使他們走上街頭。為了從源頭上消解群體性事件，就要完善民意表達(dá)機(jī)制，保證訴求表達(dá)渠道暢通，應(yīng)當(dāng)建立人大代表和選民的固定聯(lián)系，充分發(fā)揮信訪部門的作用，及時(shí)傳達(dá)民眾訴求。

（四）加強(qiáng)法治宣傳教育

群體性事件的發(fā)生體現(xiàn)了群眾維權(quán)意識(shí)不斷加強(qiáng)，但法治觀念依舊淡薄。在群體性事件中，有一部分公民沒有政治主見，而是抱有從眾心理，容易受人蒙蔽；也有一部分公民很有政治主見，但采取了制度外的極端的方式來(lái)維護(hù)權(quán)利。從公民自身來(lái)講，正是因?yàn)榉ㄖ斡^念淡薄，欠缺法律素養(yǎng)，他們才會(huì)為了維護(hù)自身合法權(quán)益而采取不合法的方式，甚至侵犯更多人的合法權(quán)益。因此需要加強(qiáng)法治宣傳教育，提高人民的法律意識(shí)，在整個(gè)社會(huì)樹立起對(duì)法律的信仰。

加強(qiáng)法治宣傳教育不僅僅是政府的職責(zé)，更是整個(gè)社會(huì)的責(zé)任，需要政府和學(xué)校以及社會(huì)團(tuán)體的通力合作。對(duì)此可以通過(guò)信息網(wǎng)絡(luò)和電視廣告以及分發(fā)宣傳頁(yè)等對(duì)社會(huì)主義法治理念進(jìn)行宣傳，也可以通過(guò)文藝匯演的群眾更加容易接受的方式向社會(huì)公眾傳達(dá)依法治國(guó)的思想，促使公民認(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利和義務(wù)，并嚴(yán)格依照法律的規(guī)定行使權(quán)利、履行義務(wù)。通過(guò)廣泛的法治宣傳教育，人們的法律意識(shí)會(huì)不斷增強(qiáng)，越來(lái)越多的人會(huì)選擇以合法方式來(lái)維護(hù)自身權(quán)益，而不是通過(guò)暴力或者其他制度以外的極端方式，群體性事件的方式將會(huì)大大降低。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕李林，田禾.中國(guó)法制發(fā)展報(bào)告（2014）〔M〕.北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2014.

〔2〕于建嶸.當(dāng)前我國(guó)群體性事件的主要類選及其基本特征〔J〕.中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，（06）.

〔3〕王賜江.群體性事件類型化及發(fā)展趨勢(shì)〔J〕.長(zhǎng)江論壇，2010，（04）.

〔4〕陳晉勝.群體性事件社會(huì)成因分析〔J〕.山西大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2003，（10）.

〔5〕崔卓蘭，蔡立東.從壓制型行政模式到回應(yīng)型行政模式〔J〕.法學(xué)研究，2002，（04）.

〔責(zé)任編輯：張平凡〕