2003年拆分銀行業(yè)監(jiān)管職能，成立銀監(jiān)會

改革主要內(nèi)容：金融監(jiān)管職能從央行分離并獨立，銀監(jiān)會掛牌履職

2003年3月，十屆全國人大一次會議通過了《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定》，將中國人民銀行對銀行、資產(chǎn)管理公司、信托投資公司及其他存款類金融機構(gòu)的監(jiān)管職能分離出來，成立銀監(jiān)會。據(jù)介紹，本次改革主要考慮人民銀行主要職能是制定和執(zhí)行貨幣政策，更好地發(fā)揮其作為中央銀行在宏觀調(diào)控和防范與化解金融風(fēng)險中的作用。2004年4月，中國銀監(jiān)會對外掛牌履職。

改革出發(fā)點與進程：將貨幣政策與銀行監(jiān)管的職能分離，加強央行獨立性

成立銀監(jiān)會一個方向性、原則性的理由，就是我國向 “分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”框架的轉(zhuǎn)變。1997年全國金融工作會議再次確定銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管原則和計劃安排。1998年4月，國務(wù)院證券委員會撤銷，其全部職能及中國人民銀行對證券經(jīng)營機構(gòu)的監(jiān)管職能同時劃歸證監(jiān)會。1998年11月，中國人民銀行對保險業(yè)務(wù)、保險機構(gòu)和保險市場的監(jiān)管交由新成立的中國保險監(jiān)督管理委員會。朱镕基總理在2000年1月全國銀行、證券、保險工作會議上指出，“銀行、證券、保險實行分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管，并相應(yīng)建立各自的運行機制和監(jiān)管體系。”但筆者認(rèn)為，“分業(yè)經(jīng)營，分業(yè)監(jiān)管”不是成立銀監(jiān)會的直接理由，人民銀行和兩會體制也可以認(rèn)為基本實現(xiàn)了分業(yè)監(jiān)管框架。

筆者認(rèn)為，成立銀監(jiān)會的直接原因是有意見認(rèn)為央行不宜兼任貨幣政策和金融監(jiān)管兩個職能。2001年，全國金融工作會議籌備小組辦公室組織9個研究小組，并委托國務(wù)院發(fā)展研究中心專門研究加入世界貿(mào)易組織后我國金融監(jiān)管問題。課題組研究報告提到了貨幣政策職能與銀行監(jiān)管職能適度分離的建議，并討論研究了金融部（委）、銀監(jiān)會和銀監(jiān)總局三種模式。報告執(zhí)筆人稱更傾向于中間方案。其在有關(guān)文獻(xiàn)中提出如下理由：貨幣政策與銀行監(jiān)管職能適度分離是要加強中央銀行獨立性，提高中央銀行地位。銀行監(jiān)管者主要職責(zé)是從規(guī)范性和安全性的角度來監(jiān)管商業(yè)銀行，防范銀行業(yè)出現(xiàn)系統(tǒng)性風(fēng)險，如果中央銀行身兼貨幣政策職能和銀行監(jiān)管職能于一身，更易僅僅從維護商業(yè)銀行的利益決定利率高低和貨幣供應(yīng)。同時，貨幣政策屬于短期政策，應(yīng)靈活善變;銀行監(jiān)管屬政府行為，應(yīng)當(dāng)持之以恒，不能忽緊忽松。此外，可以防止貨幣政策與金融監(jiān)管同步振蕩，雙松或雙緊。

改革方案據(jù)稱也是借鑒了有關(guān)發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗。課題組研究報告是在國內(nèi)調(diào)研和出國考察基礎(chǔ)上形成的。經(jīng)過研究，英國、日本和韓國等發(fā)達(dá)國家最近幾年紛紛采取措施加強中央銀行的獨立性，將銀行監(jiān)管職能分離。

改革后續(xù)問題與影響：“一行三會”模式不僅造成微觀不審慎，更導(dǎo)致宏觀不審慎;金融風(fēng)險失控

改革當(dāng)年就遇到有關(guān)問題。2003年8月，時任人民銀行副行長李若谷在一次發(fā)言中提到中央銀行在金融監(jiān)管中的作用，這既是來自實踐的認(rèn)知，也證明有一定預(yù)見性?！般y監(jiān)會成立后，中央銀行在金融監(jiān)管中仍要充分發(fā)揮其他金融監(jiān)管部門不具備的獨特的作用。這是因為：銀行監(jiān)管和貨幣政策的目標(biāo)密不可分。銀行監(jiān)管的主要目標(biāo)是確保銀行體系的安全與穩(wěn)健和存款人的合法利益，而貨幣政策的主要目標(biāo)是維持幣值穩(wěn)定，并以此促進經(jīng)濟的發(fā)展。貨幣政策的決策者必須關(guān)注銀行系統(tǒng)的安全和穩(wěn)定。商業(yè)銀行體系的不穩(wěn)定會對支付系統(tǒng)的安全運行構(gòu)成威脅，影響貨幣政策的傳導(dǎo)，影響信貸資源配置。銀行監(jiān)管對貨幣政策的成效有重大影響。規(guī)定最低資本金比率會限制銀行增加資產(chǎn)，對擴張性貨幣政策起抑制作用。經(jīng)濟不景氣時，銀行不良資產(chǎn)可能增加，這時銀行監(jiān)管當(dāng)局要求采取增加呆賬準(zhǔn)備金、改善資產(chǎn)質(zhì)量的措施，將導(dǎo)致克服經(jīng)濟衰退的擴張性貨幣政策無法實施。維持流動性的審慎性要求，可能會制約銀行的放款能力。貨幣政策對銀行監(jiān)管的成效也有重大影響。實行緊縮性貨幣政策，會降低銀行清償能力;實行過度擴張性貨幣政策，引發(fā)泡沫經(jīng)濟，會加大銀行潛在危險。中央銀行運用再貸款、再貼現(xiàn)、存款準(zhǔn)備金率、公開市場操作等調(diào)節(jié)貨幣供應(yīng)量、有價證券的流動性和市值，對銀行的流動性和盈利性都會產(chǎn)生直接影響。此外人民銀行還承擔(dān)著最后貸款人責(zé)任，因此也要對銀行的運行有所了解?！?/p>

對貨幣政策和金融監(jiān)管分離易出現(xiàn)的潛在問題，也體現(xiàn)在法律法規(guī)中。2003年12月，根據(jù)改革修改的《中國人民銀行法》第三十三條規(guī)定，“中國人民銀行根據(jù)執(zhí)行貨幣政策和維護金融穩(wěn)定的需要，可以建議國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督。國務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自收到建議之日起三十日內(nèi)予以回復(fù)?！钡谌臈l規(guī)定，“當(dāng)銀行業(yè)金融機構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險時，為了維護金融穩(wěn)定，中國人民銀行經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，有權(quán)對銀行業(yè)金融機構(gòu)進行檢查監(jiān)督?！钡聦嵣?，13年來這兩條從未使用過。

筆者認(rèn)為，金融協(xié)調(diào)機制建設(shè)方向主要著眼點應(yīng)在于中央銀行和銀行業(yè)監(jiān)管部門之間，而不是三個監(jiān)管機構(gòu)之間。我國1998年就已實現(xiàn)分業(yè)監(jiān)管格局，即“一行兩會”分別負(fù)責(zé)銀行、證券、保險業(yè)監(jiān)管，但協(xié)調(diào)機制建設(shè)的實際需求并未顯得很迫切。在2003年實行“一行三會”體制后，各種需協(xié)調(diào)的實際工作明顯增多。黨的十六屆三中全會（2003）、五中全會（2005）和2007年全國金融工作會議，反復(fù)強調(diào)，“建立健全銀行、證券、保險監(jiān)管機構(gòu)之間以及同中央銀行、財政部門的協(xié)調(diào)機制?！钡珔f(xié)調(diào)機制建設(shè)曾一直主要體現(xiàn)在三會之間。2004年6月，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會達(dá)成《金融監(jiān)管分工合作備忘錄》，建立監(jiān)管聯(lián)席會議機制。2008年1月，銀監(jiān)會和保監(jiān)會簽署了《關(guān)于加強銀保深層次合作和跨業(yè)監(jiān)管合作諒解備忘錄》。我國在實踐中逐漸意識到協(xié)調(diào)機制建設(shè)相關(guān)問題。2013年，國務(wù)院批準(zhǔn)建立了由中國人民銀行牽頭，三會和外匯局參加的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會議。

2008年新一屆全國人大通過了國務(wù)院探索大部門體制的機構(gòu)改革，但金融部門沒有實施。國務(wù)院對有關(guān)部門進行了整合，組建了人力資源和社會保障部、交通運輸部以及工業(yè)和信息化部等。據(jù)介紹，實行大部體制，對一些職能相近的部門進行整合，理順部門職責(zé)關(guān)系，有利于最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。但一度有呼聲的“一行三會”金融體制改革并沒有納入此次國務(wù)院機構(gòu)改革。時任中共中央政策研究室副主任鄭新立表示，此前有關(guān)媒體關(guān)于金融領(lǐng)域正考慮建立“大部門制”，對銀監(jiān)會、保監(jiān)會和證監(jiān)會進行整合的報道是一種誤傳，實踐證明，國家關(guān)于銀、證、保分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管的思路是正確而有益的，一個行業(yè)里設(shè)4個正部級機構(gòu)，這是適應(yīng)當(dāng)前我國金融體制改革發(fā)展繁重任務(wù)和金融安全需要的。實行分業(yè)監(jiān)管，有利于劃清責(zé)任。

2015年股市震蕩進一步顯現(xiàn)了現(xiàn)行體制問題。在此次股市震蕩中，“一行三會”體制下金融業(yè)分業(yè)監(jiān)管、貨幣政策和審慎監(jiān)管分離的制度框架問題暴露。A股市場的高杠桿涉及多市場、各類金融機構(gòu)和非金融組織，單個監(jiān)管機構(gòu)和分業(yè)統(tǒng)計監(jiān)測體系無法準(zhǔn)確識別風(fēng)險來源。在貨幣政策和審慎監(jiān)管分離背景下，尤其在我國以銀行業(yè)為主的金融結(jié)構(gòu)中，如果有關(guān)部門與中央銀行缺乏協(xié)調(diào)，不僅造成微觀不審慎，更導(dǎo)致宏觀不審慎，可能在削弱貨幣政策效果的同時使宏觀杠桿率和金融風(fēng)險失控。