論鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能與地位

王杰

【摘要】財政是一個歷史范疇，是隨著國家的產(chǎn)生而產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為我國財政體系中最基層的一級財政，它的產(chǎn)生和發(fā)展是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的建立和發(fā)展聯(lián)系在一起的。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政；職能；地位

一、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權(quán)有效提供農(nóng)村社會公共需要的客觀要求。

財政歷來是國家財政，有一級政權(quán)就應(yīng)有相應(yīng)的一級財政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政，是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的前提條件和必要要求。

（一）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)得以存在和發(fā)展的前提條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)提供農(nóng)村社會公共需要以一定的物質(zhì)基礎(chǔ)為條件和前提。財力保障是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行其職責(zé)的決定因素。從財力來源看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行其職責(zé)所需財力取得只能來自上級政權(quán)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)管轄范圍內(nèi)的各經(jīng)濟主體。但如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的財務(wù)完全由上級財政來給予保障是不可能的，也是不必要的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行其職責(zé)所需要的財力大體上，應(yīng)從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)籌集。因為我國廣大農(nóng)村地區(qū)已經(jīng)有了為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行職責(zé)提供基本財力保障的基本能力。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不僅對于調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)當(dāng)家理財?shù)姆e極性具有重要意義，而且對于緩解一級財政困難，也具有十分重要的意義。這也是已經(jīng)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立以來的實踐所證明。

總之，從財務(wù)保障角度來看，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政履行期職責(zé)所需要的財務(wù)不可能由上級政權(quán)來提供，另一方面是我國農(nóng)村在很大程度上已經(jīng)具有了為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政有效滿足農(nóng)村社會公共需要提供財力的基本能力。因此，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政就不僅是可能的，而且是必要的。

（二）從財政角度來看，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)，客觀上要求建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政只有財務(wù)而無財權(quán)，就談不上已經(jīng)形成了一級完善的財政。財權(quán)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政中具有重要意義。財權(quán)既表現(xiàn)為收入組織權(quán)，也表現(xiàn)為支出決定權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擁有基本財權(quán)，并在此基礎(chǔ)上使這種財權(quán)與其相應(yīng)財力結(jié)合在一起，就形成了一級完整的財政，進而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政之間就建立起了一種約束機制，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)履行其職責(zé)不僅受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可支配財政收入的約束，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)必須對資金的使用效果承擔(dān)責(zé)任。因此，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級定財力的同時，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的相應(yīng)的財權(quán)，這既是建立真正的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政的內(nèi)在要求，更是建立和發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)的客觀要求。

（三）建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，是強化財政職能，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)運行質(zhì)量的客觀要求。如果不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一級真正的財政，財政的職能就不能得到有效行使，作用就不能得到充分發(fā)揮。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政活動中出現(xiàn)的財力分散、管理失控，政府與農(nóng)民分配關(guān)系呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，就是財政職能被肢解的一個突出表現(xiàn)。如果不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立一級真正的財政，不但不利于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)滿足農(nóng)村社會公共需要的效率，而且還會刺激鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)超出本級財務(wù)的可能來提供農(nóng)村社會公共的需要，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及各職能部門不將主要精力放在本應(yīng)履行的職責(zé)和完成的任務(wù)上。如果不建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，國家通過財政手段滿足農(nóng)村社會公共需要就缺少了必要的環(huán)節(jié)，就會增加滿足社會公共需要的成本和代價，降低社會公共需要滿足效果和效率。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在新時期農(nóng)村政治、經(jīng)濟和國家財政體系中的地位更為重要

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力分配的職能部門，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政權(quán)履行政治、經(jīng)濟和社會管理等職能提供著基本的財務(wù)保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)作為國家設(shè)在農(nóng)村的一級基層政權(quán)組織，它在鞏固和加強自身政權(quán)建設(shè)，發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟，提供文教衛(wèi)生和維護農(nóng)村轄區(qū)社會治安等方面的社會公共需要上，無一不是以一定的財力作保證。特別是進行經(jīng)濟建設(shè)更需要大量的資金投入。這些資金的來源，一部分是國家的財政撥款或銀行貸款，另一部分則需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行籌集予以補充。這些資金的籌集、分配以及對使用情況進行的財務(wù)監(jiān)督等工作，都需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政來完成，任何其他部門無權(quán)也不可能代行其職責(zé)的。反映了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級財政預(yù)算內(nèi)資金用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展農(nóng)業(yè)及行政事業(yè)支出的基本情況。可以說，為了保證農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展，特別是農(nóng)村教育副業(yè)發(fā)展的需要，穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治和社會環(huán)境。保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的正常運轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)發(fā)揮了重要作用，做出了重大貢獻。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量。在貫徹國家對農(nóng)村的各項方針政策，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的歷史進程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政肩負著重要的歷史使命。其主要作用體現(xiàn)在以下幾方面：

1、組織資金，增加對農(nóng)業(yè)的投入。充分發(fā)揮國家財政資金的導(dǎo)向作用，帶動其他資金投入農(nóng)業(yè)是增加農(nóng)業(yè)投入的有力手段。在這方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是大有作為的。它可以根據(jù)本地區(qū)發(fā)展農(nóng)業(yè)的需要，通過安排預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外資金，直接為發(fā)展農(nóng)業(yè)做出貢獻。同時通過財政資金的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)農(nóng)民和其他方面增加對農(nóng)業(yè)的投入。此外，國家財政支農(nóng)資金的很大一部分是投放在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對這部分資金使用，要進行項目論證和跟蹤問效等工作，它所發(fā)揮的監(jiān)督管理作用是縣級財政和其他主管部門無法替代的。

2、大力支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展，用鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的積累反哺于農(nóng)業(yè)。這是我國一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)起步較早的地區(qū)支持農(nóng)業(yè)發(fā)展的一種特殊方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建立以來，每年用于支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的資金不僅數(shù)額大，而且增長速度快。據(jù)統(tǒng)計，僅1994、1995兩年中，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政安排在這方面的資金已分別達到了105.3億元和145億元，分別比上年增長35.5%和37.7%。這個統(tǒng)計數(shù)字表明了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府加恰恰發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟的迫切愿望和決心。這種用支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的形式反哺農(nóng)業(yè)的做法，在沿海省份運用得比較成功。這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為了鞏固農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，保持工農(nóng)業(yè)的同步發(fā)展，運用這些資金保護耕地和水資源等生產(chǎn)要素、購置農(nóng)業(yè)機械、建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)體系、增加務(wù)農(nóng)人員的補貼等等，使糧棉油的產(chǎn)量得以保持較高增長水平，農(nóng)業(yè)機械化程度大大提高，工農(nóng)差別縮小。這種支農(nóng)方式目前雖不具備普遍推廣的條件，但它代表著一種發(fā)展方向。

3、緊緊圍繞中央決定，積極扶持貧困農(nóng)民脫貧致富。近年來，全國各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部緊緊圍繞國家扶貧攻堅計劃，發(fā)揮財政部門聯(lián)系面廣、信息靈通的優(yōu)勢，采取包村、包戶、包扶生產(chǎn)項目等辦法，通過支持生產(chǎn)資金，提供市場信息，幫助農(nóng)民發(fā)展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)和辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極為這些地方的農(nóng)民脫貧致富服務(wù)，取得了顯著成績。