易地扶貧搬遷項目實施主體模式探究

許海龍

摘要：易地扶貧搬遷縣級項目實施主體的組建模式直接關(guān)系到其運行方式、運行成本和搬遷資金安全，需要慎重選擇、科學設計。在實際組建模式上，首先是優(yōu)選公司制；其次，在公司制模式下，還有四類具體模式可供選擇。對四類具體模式的利弊和影響重要因素進行分析，有利于結(jié)合實際科學選擇組建模式，為實際工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞：扶貧項目 易地扶貧

國家在“十三五”易地扶貧搬遷工作方案中規(guī)定了省級投融資主體設立方式。方案要求市（縣）項目實施主體從省級投融資主體獲得資金，但對市（縣）項目實施主體如何設立未做規(guī)定。實踐中需要在組建省級投融資主體后，及時組建市（縣）項目實施主體。

一、選擇公司制理由

根據(jù)我國《公司法》相關(guān)規(guī)定和公司設立實踐看，市（縣）項目實施主體宜采用公司制的方式。原因：一是《國務院關(guān)于加強地方政府性債務管理的意見》下發(fā)后，禁止市（縣）政府直接舉債，市（縣）政府確需舉借債務的，由省級政府代為舉借。因此，市（縣）政府或其部門、所屬事業(yè)單位、政府融資平臺等不宜作為項目實施主體。二是“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃要求市（縣）項目實施主體按市場化原則與省級投融資主體簽訂相關(guān)協(xié)議，只有企業(yè)才能按市場化原則進行運作和簽訂相關(guān)協(xié)議。三是根據(jù)我行現(xiàn)行法律規(guī)定，各類企業(yè)中只有公司制企業(yè)符合“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責明確、政企分開、管理科學”的要求，能按現(xiàn)代企業(yè)制度運作。

二、各模式利弊分析

市（縣）項目實施主體可以采用新設方式設立、也可采用對現(xiàn)有公司進行一定改造的方式進行重新組建。但從市（縣）項目實施主體與省級投融資主體的關(guān)系上看，有以下四類：分公司制、子公司制、參股制、無股權(quán)關(guān)系獨立公司制等四類。上述四類均按《公司法》規(guī)定設立或組建，但各有利弊，需要結(jié)合實際權(quán)衡。

（一）分公司制利弊分析

分公司制是省級投融資主體在市（縣）項目實施地設立分公司，分公司不具有獨立法人地位，總公司即省級投融資主體具有獨立法人資格，是唯一的一級法人。分公司制具有以下優(yōu)勢：一是分公司不具有法人資格，成立較為方便。只要在項目實施地辦理營業(yè)執(zhí)照即可設立，辦理營業(yè)執(zhí)照時手續(xù)也較為簡單，不需要政府部門審批手續(xù)。二是易地扶貧搬遷資金從總公司到分公司屬于內(nèi)部調(diào)撥，不涉及資金所有權(quán)轉(zhuǎn)移，除履行內(nèi)部調(diào)撥手續(xù)外，不必簽訂涉及資金所有權(quán)轉(zhuǎn)移的合同，資金劃轉(zhuǎn)手續(xù)簡便、到位迅速便捷。三是便于總公司根據(jù)各市（縣）項目進展及時調(diào)濟資金，提高資金使用效率，避免資金閑置浪費。四是易地扶貧搬遷資金從總公司撥到分公司無需按市場化原則轉(zhuǎn)移資金所有權(quán)，能減輕市（縣）項目實施主體經(jīng)濟負擔，有利于把有限資金充分用在易地扶貧搬遷項目上。但分公司制也具有以缺陷：一是分公司的工作人員應由總公司下派或總公司從當?shù)卣衅福偣镜墓芾沓杀据^高。二是分公司分設在省內(nèi)不同市（縣），總公司對分公司的管理難度較大，如果總公司管理能力有限，則可能出現(xiàn)對分公司管理失控的問題。三是分公司是總公司的分支機構(gòu)，其人財物獨立于市（縣）政府，“十三五”扶貧攻堅要求“市（地）縣抓落實”，市（縣）政府直接負責項目的立項、實施、管理和驗收等工作，分公司如何配合好市（縣）政府做好上述工作是一項較大考驗。四是總公司需要向分公司派出管理人員，在我國有部分省區(qū)地域十分遼闊，派出的管理人員可能遠離居住地，給派出的管理人員造成較大個人困難。

（二）子公司制利弊分析

子公司制是省級投融資主體在市（縣）項目實施地出資設立新的公司，省級投融資主體相對子公司來說是母公司。母公司和子公司均具有獨立的法人資格，從《公司法》上看是兩個獨立的法人，二者之間是投資和控制關(guān)系。從母公司對子公司投資和控制程度上看，還有兩種情況：一是子公司的全部注冊資本均由母公司提供，是母公司的全資子公司。二是子公司的全部資本由母公司和其他主體提供，但母公司出資占子公司注冊資本的一半以上，母公司可以決定子公司的生產(chǎn)、經(jīng)營和其他重大事項，這時子公司是母公司的控股子公司；在控股子公司情況下，除省級投融資主體出資注冊資本外，可由市（縣）政府或其相關(guān)部門出資，并由其派出管理人員參與公司的生產(chǎn)、經(jīng)營和其他重大事項的決策。子公司制具有以下優(yōu)勢：一是子公司在人財物等方面獨立于母公司，子公司自主決定經(jīng)營策略和日常管理，獨立經(jīng)營能力較強，便于結(jié)合項目所在地的實際情況開展項目實施工作。二是子公司作為獨立法人，可以結(jié)合易地扶貧搬遷業(yè)務需要與所在地政府及相關(guān)部門及時溝通，不必事事由母公司做出決策，決策效率較高，能有效地獲得市（縣）政府及其部門的理解與支持。三是在非全資金子公司的情況下，因所有注冊資本中吸收一部分外來資金，母公司出資壓力較少，便于提升子公司的資本實力。四是因子公司是獨立法人，其對外承擔有限責任，在子公司經(jīng)營不善或遇重大意外事件時，母公司以出資為限承擔有限責任，可以有效防范子公司的不利影響向母公司傳染，發(fā)揮有限公司的防火墻作用。但子公司制也具有以下缺陷：一是因子公司是獨立公司，母公司對其控制較弱，增加了母公司控制子公司的難度，若母公司管控能力不足，子公司可能會做出不符合母公司戰(zhàn)略意圖的經(jīng)營行為。二是子公司和母公司分屬不同公司，易地扶貧搬遷資金從母公司到子公司要按市場化原則簽訂協(xié)議，手續(xù)較為繁瑣，子公司獲得資金還應向母公司支付一定的資金使用費，增加了子公司的經(jīng)濟負擔，在資運轉(zhuǎn)中出現(xiàn)了衰減。三是資金到市（縣）項目實施主體后，省級投融資主體不能再調(diào)度資金，由于各地資金使用進度不同，可能出現(xiàn)閑置，資金使用效率較低。四是母公司也需要向子公司派出管理人員，這會給派出人員個人造成不便；五是母公司和子公司的財務狀況和經(jīng)營成果需要綜合反映，母公司應編制合并財務報告，只有高素質(zhì)的財務人員才能完成此任務。

（三）參股制利弊分析

參股制是省級投融資主體對市（縣）政府或有關(guān)部門設立的項目實施主體進行一定數(shù)額的投資，一般投資額占項目實施主體注冊資本的20%以上、50%以下，并向其派出一定數(shù)量高級管理人員，參與公司管理，對公司有重大影響，但不能決定公司經(jīng)營策略。這種模式下，省級投融資主體和市（縣）項目實施主體均是獨立的法人主體，兩者的緊密程度較母、子公司制弱。參股制具有以下優(yōu)勢：一是市（縣）項目實施主體具有法人資格，由市（縣）政府根據(jù)需要成立，能自主經(jīng)營并對外承擔責任。二是市（縣）項目實施主體的工作人員主要來自當?shù)兀煜ぎ數(shù)厍闆r，便于因地制宜地實施易地扶貧搬遷項目。三是市（縣）項目實施主體的管理人員主要由當?shù)卣沙?，因此管理人員能與當?shù)卣蛴嘘P(guān)部門有效溝通、全面貫徹當?shù)卣臎Q策部署。四是省級投融資主體只是向市（縣）項目實施主體派出一定的管理人員，能對其產(chǎn)生一定影響，但不能決定公司的經(jīng)營管理，因此省級投融資主體的管理成本較低。參股制的缺陷與子公司制基本相同，只是省級投融資主體不必編制合并財務報告。

（四）無股權(quán)關(guān)系獨立公司制利弊分析

無股權(quán)關(guān)系獨立公司制系指市（縣）政府成立項目實施公司，公司的所有的資金均來自市（縣）政府，公司的管理人員也均由市（縣）政府指派，無股權(quán)關(guān)系獨立公司制的優(yōu)缺點與參股制接近，只是省級投融資主體既不出資，也不派出管理人員，兩者之間是純粹的合同關(guān)系。

三、主體模式選擇的主要因素

市（縣）項目實施主體的四種模式各有利弊，需要根據(jù)各地實際擇優(yōu)確定。一般來說，應重點考慮以下因素：一是地理跨度。地理跨度大會提高管理難度和增加管理成本，因此在內(nèi)蒙古、甘肅、新疆等省區(qū)一般不宜選用分公司制模式。二是管理能力強弱。市（縣）項目實施主體是獨立公司的，省級投融資主體對其控制相對較弱，管理難度也較大，因此要合理確定省級投融資主體對項目實施主體的管控程度、管控內(nèi)容和管理成本，防止管理失效和管理過度。三是市（縣）項目實施主體的融資成本。有易地搬遷任務的市（縣）一般經(jīng)濟欠發(fā)達，地方財政實力較弱，不宜承擔過重的籌資成本，在項目實施主體選擇上宜選用可以降低融資成本的模式。四是與市（縣）人民政府及其部門協(xié)調(diào)配合。易地扶貧搬遷一般以縣為單位確定項目，由市（縣）人民政府組織實施，因此市（縣）人民政府對項目實施主體有巨大影響，必須予以充分考慮。上述因素是組建市（縣）項目實施主體應考慮的基本因素，除此之外還應結(jié)合本省的情況考慮其他因素。這些因素不是孤立的，而是互相影響且響度方向、程度不同，需要通盤考慮。另外，這些因素本身也不是固定不變的，只要運用合理，其負面影響可以降至最低。如在提供資金時，既可不收取資金使用成本，也可按較低的資金使用成本收取，或按市場上正常的資金成本收取，還可按風險投資的方式收取較高使用成本；在理順與市（縣）政府關(guān)系時，可建立聯(lián)席會議制度，由市（縣）政府和省級投融資主體共同派員參加協(xié)商決定重大事項。

四、結(jié)論

總之，市（縣）項目實施主體的組建模式多種多樣，需要按便于管理、降低成本的要求結(jié)合當?shù)貙嶋H組建。中央已經(jīng)吹響扶貧攻堅號角，任務已經(jīng)下達，全面脫貧時不我待，全面建成小康振奮人心，加快組建項目實施主體是開展易地扶貧搬遷的重要一環(huán)，必須依法、依當?shù)貙嶋H盡快組建并投入運行。