淺析政府投資項目代建管理模式

錢亞

【摘 要】本文立足于對政府投資項目代建管理的認識，闡述了“代建制”的內(nèi)容，以及政府投資項目代建制的組織模式，并在此基礎(chǔ)之上，分析闡述為何實行政府代建制以及以實例分析實行政府代建制的組織架構(gòu)。

【關(guān)鍵詞】代建；模式；組織架構(gòu)

一、前言

為充分落實企業(yè)的投資決策權(quán)，更好發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)作用，提高政府投資決策的科學(xué)化、民主化水平，增強宏觀調(diào)控和監(jiān)督的有效性，2004年國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國發(fā)【2004】20號。提出“加強政府投資管理，改進建設(shè)實施方式，對非經(jīng)營性政府投資項目加快推行‘代建制，即通過招標等方式，選擇專業(yè)化的項目管理單位負責(zé)建設(shè)實施，嚴格控制項目投資、質(zhì)量和工期，竣工驗收后移交給使用單位”。代建管理單位以控制項目投資額、保證項目質(zhì)量和工期為目標，在委托方、使用單位、財政審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督下負責(zé)項目的建設(shè)實施。

二、政府投資項目代建制內(nèi)容以及組織管理模式

政府投資項目代建制指的是對政府主導(dǎo)的，滿足公共需求，由政府以國有資產(chǎn)投資或者融資的方式建設(shè)的，涉及面廣，資金投入量大，周期長的基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品，目的是使社會福利公平分配，不以盈利為目的，資金來源為財政收入的建設(shè)項目實施項目管理的一種制度。政府項目代建管理模式引入市場競爭、減少了政府行政權(quán)力干預(yù)，合理劃分政府和市場的職能，在一定程度上制約了腐敗，是基于我國目前政治、經(jīng)濟環(huán)境，由行政化向市場化管理的本質(zhì)性的變革。2004年頒布的《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》，雖然在政策層面上明確了政府投資項目推行‘代建制的決定，給出推行‘代建制宏觀性、指導(dǎo)性的方針，對‘代建制的各項具體形式卻沒有進行具體明確的規(guī)定。我國現(xiàn)行的三種代建模式：自主管理組織模式、委托管理組織模式、市場管理組織模式。由于各地政府對代建制的認識差異，代建模式形成的代建管理單位、政府與使用人之間的就形成了一定的差異。

自主管理模式由政府直屬機構(gòu)代表政府行使使用單位職能，財政部門負責(zé)資金管理與監(jiān)督。代建管理單位作為作為專業(yè)性機構(gòu)，設(shè)立項目資金?？顚Ｓ觅~戶，對政府性投資項目進行集中、統(tǒng)一的管理。主要針對通用性較強的建筑類型，例如學(xué)校、醫(yī)院、辦公樓、住宅、廣場等。

代建委托管理組織模式主要要針對特殊、復(fù)雜的建筑類型。例如文化、體育設(shè)施等。

代建市場管理組織模式主要適合引入社會資金的項目。

這三種政府代建管理的組織模式，第一和第二種比較適合我國現(xiàn)階段的公共建設(shè)管理的需要。

三、當前我國實行的代建管理模式與實例分析

一直以來，我國建設(shè)項目的管理模式一般采用傳統(tǒng)模式，由使用單位或者使用單位的工程管理部行使業(yè)主職能，提出項目，進行立項申請、審批、組織設(shè)計、選擇施工單位和承包商，組織施工建設(shè)，資金撥付，對工程的成本、質(zhì)量、工期全程負責(zé)。由于我國政府投資決策和監(jiān)督機制的不健全，這種模式在運行過程中容易產(chǎn)生不切實履行職責(zé)和不注重維護公共利益，而造成投資失控和滋生腐敗的弊端。實行代建制，在實質(zhì)上是在政府投資項目中實行合同承包方式，將政府公共工程建設(shè)委托給市場化、專業(yè)化的項目管理公司進行實施。改變政府既是項目提供者又是建設(shè)者的局面，使投資、建設(shè)、使用3個階段由不同主體負責(zé)，利用投資概算對項目管理公司進行約束，有利于控制投資，避免浪費，提高工程質(zhì)量和專業(yè)化水平。

目前，蘇南地區(qū)采用的是第一種和第二種混合的常設(shè)組織為主的代建模式，即政府部門指定專門機構(gòu)，將政府投資項目進行適當?shù)募?、統(tǒng)一管理，從而提高政府投資項目管理的專業(yè)化水平。一般大型建設(shè)項目的代建主體，都是由實力雄厚、具有規(guī)定資質(zhì)的國有投資集團承擔(dān)，由集團內(nèi)專門的項目管理公司或者項目部承擔(dān)建設(shè)管理職責(zé)，承擔(dān)工程總承包、工程咨詢、設(shè)計、施工管理，進行系統(tǒng)化和規(guī)范化的管理。以蘇南某縣級市為例 ，市城投公司是國資委直轄全資國有集團公司，作為政府基礎(chǔ)建設(shè)項目的建設(shè)和管理主體，采用的是綜合的代建模式即自主管理模式和代建委托管理模式的組合。自2004年根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》開始實行政府投資項目工程代建，歷年來一直承擔(dān)全市范圍內(nèi)的各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，每年完成投資額20多億元。公司實行的組織架構(gòu)是把公司分為兩大類部門，一類為業(yè)務(wù)型部門，包括項目管理部、投資管理部、財務(wù)部和工程部，主要從事代建項目工程全流程管理業(yè)務(wù)；另一類為服務(wù)和監(jiān)督型部門，包括行政部、監(jiān)察室、房產(chǎn)銷售科和資產(chǎn)管理科。項目管理部負責(zé)聯(lián)絡(luò)相關(guān)行政單位和使用單位，負責(zé)組織、送審工程咨詢單位編制的項目建議書，項目選址意見書、環(huán)境影響評價報告，節(jié)能評估報告、和可行性研究報告等工作，經(jīng)上級主管部門審查合格后辦理相關(guān)部門審批手續(xù)，制定項目實施計劃，進行方案設(shè)計、勘察、工程初步設(shè)計和施工設(shè)計的工作。投資管理部根據(jù)批復(fù)的立項申請，負責(zé)組織工程咨詢單位編制項目估算再報送財政審核，根據(jù)財政評審后的項目概算進行工程各分項工程的標底初審，參與財政局標底評審工作；組織各項招標任務(wù)；負責(zé)各項工程、材料、設(shè)備招標、開標，對招標合同進行起草及審核、擬定招標方案、協(xié)調(diào)材料及設(shè)備供貨及進場安裝事宜。工程管理部負責(zé)代建工程項目全過程的協(xié)調(diào)和管理，負責(zé)跟蹤和監(jiān)督工程項目的質(zhì)量、進度和造價，負責(zé)向相關(guān)部門報告項目的進展狀況，參與工程竣工驗收和完工資產(chǎn)的移交工作；負責(zé)工程資料檔案的移交和移交后工程質(zhì)量的的保修協(xié)調(diào)工作。財務(wù)部門負責(zé)審查上報項目年度投資計劃、基建支出預(yù)算及資金撥付申請，統(tǒng)計分析工程進度，指導(dǎo)項目概算的執(zhí)行，配合財政、審計部門的審查和報送項目結(jié)算和竣工財務(wù)決算，配合相關(guān)部門進行代建項目的績效考評。行政部負責(zé)協(xié)調(diào)各類黨務(wù)、政務(wù)、人事等工作，監(jiān)察室負責(zé)紀檢、監(jiān)察、和廉政建設(shè)。房產(chǎn)科和資產(chǎn)管理科負責(zé)完工項目的產(chǎn)權(quán)登記、拆遷安置房和保障房的銷售以及后期資產(chǎn)的管理。為明確各項管理工作的任務(wù)分配和分工，在個部門之間和各相關(guān)科室之間建立明確的組織關(guān)系，確定管理要素，制定各類規(guī)章制度，結(jié)合實際管理需要組織建立“小機構(gòu)、大社會、低成本、高效率”的代建模式。公司組織架構(gòu)如下圖所示：

以2014年為例，作為政府政策執(zhí)行和項目監(jiān)管的機構(gòu)，城投公司當年竣工各類重點民生工程項目22只，啟動28只，完成投資21.78億元，全年負責(zé)組織實施安置房（保障房）項目共14只，共計建設(shè)安置房7400多套，總面積131萬平方米。在抓好質(zhì)量、安全各項制度和措施、嚴格控制工程概算的同時，工程管理部通過完善工程例會制度等形式，及時解決項目實施過程中遇到的問題。項目管理部組織施工技術(shù)、規(guī)劃設(shè)計、質(zhì)量安全等方面專家進行質(zhì)量、進度、安全等檢查。在嚴格執(zhí)行各項工程建設(shè)及內(nèi)控制度的基礎(chǔ)上，投資管理部進一步加強了工程造價的控制，全年共組織采購材料設(shè)備采購90多次，中標金額9700多萬元，組織工程招標140多項，中標總金額25.23億元，下浮總額2.81億元，投資下浮率超過10%。另外，開展代建項目監(jiān)管的基本依據(jù)是政府層面和項目層面的制度信息和管理信息，公司非常注重對此類文件和信息管理的系統(tǒng)建設(shè)，2015年初基于財政局開發(fā)的政府投資項目財政管理系統(tǒng)，升級開發(fā)了工程管理平臺，構(gòu)建了代建項目的整體信息數(shù)據(jù)庫，基此開展工程信息的集成、遠程協(xié)作、監(jiān)控、辦公自動化等功能的建設(shè)，全面、準確地收集項目信息，及時進行分析和決策，開展有效溝通、高效解決問題，快速檢索和全面保留與項目管理相關(guān)的信息資料，科學(xué)、規(guī)范地進行管理工作。工程完工交付后，使用單位對工程質(zhì)量的認可度很高，實行代建制取得的成效非常明顯。

四、結(jié)束語

綜上所述，代建制是政府投資項目管理模式的的一項重大改革，也是政府投資項目管理發(fā)展的方向，隨著社會各界對代建制的不斷熟悉和了解，隨著代建管理模式的不斷發(fā)展和完善，代建制必將會更加深入人心，在我國政府投資項目管理中發(fā)揮出更大的作用。

參考文獻：

[1]梁紅寧，《項目代建監(jiān)管模式建設(shè)》，華南理工大學(xué)出版社，2014年8月.

[2]王建中主編，《代建項目管理指南》，天津大學(xué)出版社，2013年1月.