論澳門部分居民國(guó)籍爭(zhēng)議的法律規(guī)制及影響

摘 要：澳門部分中國(guó)居民因可兼具使用葡萄牙旅行證件而存在事實(shí)上的雙重國(guó)籍爭(zhēng)議，產(chǎn)生于中葡兩國(guó)國(guó)籍法在澳門適用的事實(shí)結(jié)果。中葡聯(lián)合聲明簽署時(shí)雙方備忘錄和全國(guó)人大常委會(huì)專項(xiàng)決定所作的制度安排，達(dá)致了順利實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)澳門的主權(quán)治理的功效，但也遺留了需進(jìn)一步解決的問題，有必要在堅(jiān)持既定立場(chǎng)的基礎(chǔ)上加以鞏固和完善。

關(guān)鍵詞：澳門居民；中國(guó)公民；葡萄牙旅行證件；雙重國(guó)籍

作者簡(jiǎn)介：許昌，男，法學(xué)博士，澳門理工學(xué)院一國(guó)兩制研究中心教授，從事憲法、港澳基本法和國(guó)際法研究。

中圖分類號(hào)：D911 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-7504（2016）03-0091-09

2015年4月16日，葡萄牙頒布修改葡僑委員會(huì)組織及運(yùn)作的第66-A/2007號(hào)法律的第29/2015號(hào)法律，核心內(nèi)容是將“享有主動(dòng)選舉權(quán)”的“居住于外國(guó)的葡萄牙公民”的相關(guān)資格做細(xì)則性調(diào)整，并相應(yīng)修訂選民登記的程序條件。因應(yīng)該年內(nèi)舉行的葡總統(tǒng)、議會(huì)和葡僑委員會(huì)3項(xiàng)選舉，同期葡全國(guó)選舉委員會(huì)在國(guó)內(nèi)外展開宣傳活動(dòng)，鼓勵(lì)居住在外國(guó)的葡籍人士依照新法更新選民登記，這引發(fā)澳門特定社群流傳各種說法。有稱凡持有葡護(hù)照的人士都要進(jìn)行選民登記，這不僅體現(xiàn)享有葡公民權(quán)利，而且是須強(qiáng)制履行的公民義務(wù)，否則不僅不能參與選舉，而且還將影響現(xiàn)有葡證件的效力和續(xù)期，甚至或要被科處罰等。也有稱葡駐港澳領(lǐng)事館，面向在港澳地區(qū)大約16萬“葡籍人士”1辦理相關(guān)選民登記。葡駐港澳領(lǐng)事館人員雖公開澄清該選民登記非屬強(qiáng)制性、對(duì)其他領(lǐng)事手續(xù)并無影響2，但同時(shí)又聲稱，在澳門64萬余人口中，有約16.8萬人領(lǐng)有葡國(guó)護(hù)照，截至當(dāng)年7月，此類被葡認(rèn)定并在其駐澳門領(lǐng)事館登記為“葡僑選民”的總數(shù)約為1.5萬人3，而估算每次實(shí)際參與各場(chǎng)葡選舉投票的選民人數(shù)為3000左右。

上述情況，表面上似乎屬于葡萄牙內(nèi)政事務(wù)，但由于其所稱的16萬多“葡籍人士”的國(guó)籍認(rèn)定是基于葡對(duì)澳門數(shù)百年殖民占領(lǐng)而形成的，而其中的絕大多數(shù)人根據(jù)中國(guó)恪守澳門自古以來屬于中國(guó)領(lǐng)土的立場(chǎng)而被認(rèn)定為中國(guó)公民并處于中國(guó)澳門特區(qū)管轄范圍內(nèi)。中葡雙方在不同時(shí)空條件下各自適用自身的國(guó)籍法規(guī)則，導(dǎo)致澳門部分居民人群國(guó)籍認(rèn)定產(chǎn)生法律沖突。故在此中葡雙方存在管轄爭(zhēng)議的前提下，葡單方面高調(diào)主張屬人管轄的行為，必然引發(fā)中國(guó)政府有必要積極應(yīng)對(duì)的敏感政治問題和復(fù)雜法律問題。

一、澳門回歸時(shí)居民的國(guó)籍狀況和爭(zhēng)議的初步解決

澳門部分居民具有雙重國(guó)籍或多重國(guó)籍，特別是具有中葡兩國(guó)的國(guó)籍身份，是歷史遺留的問題，也是現(xiàn)實(shí)中仍在持續(xù)發(fā)酵的問題，具有深刻的法律背景。

澳門回歸前在葡萄牙殖民當(dāng)局管治期間，當(dāng)?shù)鼐用裼捎谄戏傻倪m用而被嚴(yán)格區(qū)分為葡籍居民和華人居民。葡籍居民的形成，不僅是因?yàn)槠媳就良爸趁竦厝丝诘囊泼襁M(jìn)入，而且更主要的是葡對(duì)澳門的屬地管轄和其國(guó)籍法在澳門適用的結(jié)果，使得大批在澳門出生的華人被認(rèn)定原始取得葡國(guó)籍。此外，葡萄牙由于采取承認(rèn)雙重國(guó)籍的立場(chǎng)，對(duì)于外籍人士因婚姻、歸化申請(qǐng)等的入籍標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)寬松。如是經(jīng)過數(shù)百年、多代人的繁衍積累，澳門居民中的相當(dāng)部分被葡當(dāng)局標(biāo)定為葡籍居民，他們手上持有葡國(guó)民認(rèn)別證和護(hù)照，在各種身份文件中被認(rèn)定為葡萄牙人，享有與葡本土居民同等的國(guó)民權(quán)利。華人居民則主要是在內(nèi)地或僑居外國(guó)出生后因各種原因移民入澳定居的中國(guó)籍人，他們無法申領(lǐng)葡國(guó)民證件，體現(xiàn)其合法居留權(quán)利的證件是治安當(dāng)局簽發(fā)的身份證和居留證等。

而中國(guó)政府一貫認(rèn)為，澳門和香港一樣，自古以來都是中國(guó)的神圣領(lǐng)土，中國(guó)對(duì)澳門的屬地管轄必然也體現(xiàn)在中國(guó)國(guó)籍制度在當(dāng)?shù)氐倪m用上。因此，在中葡關(guān)于解決澳門問題聯(lián)合聲明簽署的同日，中國(guó)政府在與葡萄牙政府正式交換的備忘錄中明確申明：“澳門居民凡符合中華人民共和國(guó)國(guó)籍法規(guī)定者，無論是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，均具有中國(guó)公民資格?？紤]到澳門的歷史背景和現(xiàn)實(shí)情況，在澳門特別行政區(qū)成立后，中華人民共和國(guó)政府主管部門允許原持有葡萄牙旅行證件的澳門中國(guó)公民，繼續(xù)使用該證件去其他國(guó)家和地區(qū)旅行。上述中國(guó)公民在澳門特別行政區(qū)和中華人民共和國(guó)其他地區(qū)不得享有葡萄牙的領(lǐng)事保護(hù)。”[1]（P14）

縱觀中方備忘錄的內(nèi)容，可以分析出三個(gè)方面的主要內(nèi)容：首先，重申了中國(guó)政府對(duì)澳門適用中國(guó)國(guó)籍法法定后果的一貫立場(chǎng)，即任何人只要是符合中國(guó)國(guó)籍法規(guī)定，都屬于中國(guó)國(guó)民而具有中國(guó)國(guó)籍。這是基于中國(guó)對(duì)人和屬地主權(quán)管轄的必然結(jié)果，具備和獨(dú)立國(guó)家管治權(quán)與生俱來的合法性和正當(dāng)性，任何外國(guó)包括葡萄牙都有義務(wù)加以尊重。其次，基于解決澳門問題的復(fù)雜事實(shí)因素，中國(guó)政府采取了靈活例外的政策，允許持有葡旅行證件和身份證件的中國(guó)國(guó)民在特區(qū)成立后繼續(xù)合法使用相關(guān)證件出外旅行。這是考慮到上述中國(guó)公民已然享有持該等證件相對(duì)便利外游旅行的既得權(quán)利，并假定上述中國(guó)公民已經(jīng)體認(rèn)到自己的中國(guó)國(guó)籍身份，清楚明知使用外國(guó)旅行證件的法律性質(zhì)，雖然這種體認(rèn)和明知的程度迄今仍未能完全達(dá)致想象中的水平。第三，在上述原則和靈活規(guī)則之間，中國(guó)政府明示或暗隱的特殊立場(chǎng)是：由于中國(guó)現(xiàn)行國(guó)籍法明確規(guī)定奉行單一國(guó)籍主義原則，完全否定雙重國(guó)籍的合法性，故此中國(guó)政府允許相關(guān)人等繼續(xù)使用的葡護(hù)照或身份證，被中國(guó)政府視為葡旅行證件和身份證件，并不具備原有的國(guó)籍證明效力，相應(yīng)地在中國(guó)政府管轄領(lǐng)域范圍內(nèi)包括在澳門當(dāng)?shù)?，相關(guān)中國(guó)國(guó)民不得享受葡萄牙的領(lǐng)事保護(hù)，即其葡證件所承載的各項(xiàng)權(quán)利不得對(duì)抗中國(guó)對(duì)其的屬人屬地主權(quán)管轄。

針對(duì)中方的備忘錄，葡萄牙政府在同日交換予中國(guó)政府的備忘錄中聲明：“凡按照葡萄牙立法，在1999年12月19日因具有葡萄牙公民資格而持有葡萄牙護(hù)照的澳門居民，該日后可繼續(xù)使用之。自1999年12月20日起，任何人不得由于同澳門的關(guān)系而取得葡萄牙公民資格?！盵1]（P14）這個(gè)聲明內(nèi)容表面明晰而實(shí)質(zhì)內(nèi)容隱晦，但至少包括以下三點(diǎn)內(nèi)容：一是強(qiáng)調(diào)1999年12月19日前和20日后因應(yīng)澳門管治權(quán)轉(zhuǎn)移在國(guó)籍法上出現(xiàn)的變化，之前的既得權(quán)予以維持，之后在澳門出生的人不能因其出生地的原因而再新取得葡國(guó)籍。二是重申葡政府對(duì)已經(jīng)取得其國(guó)籍的澳門居民可以繼續(xù)使用其護(hù)照的承諾，由于其使用“護(hù)照”概念而明顯回避中方使用的“旅行證件”的概念，所包含的葡政府所保障的國(guó)籍權(quán)利，應(yīng)不只局限于出外旅行的權(quán)利而還可包含其他法定的情況。三是挑明葡方處理澳門居民國(guó)籍問題，只依據(jù)葡本國(guó)國(guó)籍法。在1999年12月20日后，澳門居民雖不能因在澳門出生的單一因素取得葡國(guó)籍，但仍可引用葡國(guó)籍法有關(guān)父或母任何一方是葡人在外國(guó)出生而在當(dāng)?shù)仄项I(lǐng)事館進(jìn)行出生登記的方式、與葡人結(jié)婚的方式或申請(qǐng)歸化的方式等取得葡國(guó)籍。這顯然與中方所表達(dá)的政策立場(chǎng)和法律宗旨不相一致。

中葡雙方的備忘錄，事實(shí)上構(gòu)成了對(duì)澳門部分居民所涉國(guó)籍爭(zhēng)議的初步解決的政治安排。對(duì)照分析其內(nèi)容，需要指出以下幾個(gè)特征：第一，雙方所力圖解決的問題，是由于對(duì)澳門地方特殊管轄性質(zhì)而導(dǎo)致的中國(guó)國(guó)籍法和葡萄牙國(guó)籍法同時(shí)在澳門適用所導(dǎo)致的復(fù)雜法律后果，根本分歧在于雙方對(duì)自身就該等人群作為國(guó)民管轄基礎(chǔ)的國(guó)籍認(rèn)知不同。第二，雙方基于各自獨(dú)立的主權(quán)權(quán)力，在處理原則和具體辦法上既有相向妥協(xié)，又有明顯對(duì)立。中方堅(jiān)持不承認(rèn)雙重國(guó)籍，認(rèn)定持有葡證件的澳門中國(guó)國(guó)民具有中國(guó)籍，而否定其“葡籍”在中國(guó)管轄地域內(nèi)的外國(guó)籍身份，但又允許該等中國(guó)國(guó)民合法使用該等外國(guó)證件出外旅行，是一種極為罕見的特殊安排。葡方承認(rèn)雙重國(guó)籍，又有處理雙重國(guó)籍引發(fā)類似問題的較多經(jīng)驗(yàn)，相對(duì)比較從容地承認(rèn)該等人群的中國(guó)籍身份，但又當(dāng)仁不讓地主張他們具有完全的葡籍身份，這是符合相關(guān)條約（盡管中國(guó)未曾加入）和慣例的。第三，上述雙方的處理辦法，都是符合國(guó)際法和其本國(guó)的國(guó)內(nèi)法的。從國(guó)際法觀點(diǎn)而言，決定何種資格的人屬于本國(guó)國(guó)民本質(zhì)上屬于各國(guó)國(guó)籍法自行決定的主權(quán)權(quán)利；從國(guó)內(nèi)法而言，雙方的備忘錄都嚴(yán)格依據(jù)各自的國(guó)籍法規(guī)定，即便是中國(guó)靈活性地允許該等中國(guó)國(guó)民持有和使用外國(guó)旅行證件，也是為了在不與所奉行的單一國(guó)籍原則相抵觸前提下采取的最靈活辦法。第四，事實(shí)上，除中國(guó)外，所有各方包括作為相對(duì)方的葡萄牙和作為第三方的其他外國(guó)，全都認(rèn)定該等中國(guó)公民同時(shí)兼具葡國(guó)籍，至于在其本國(guó)境內(nèi)如何確定地施予該等人以哪一國(guó)家國(guó)民的待遇，是按照其護(hù)照標(biāo)示的國(guó)家而認(rèn)定他們是葡國(guó)國(guó)民，或是考察其“經(jīng)常和主要居住地”而認(rèn)定中國(guó)為其“事實(shí)上關(guān)系最為密切的國(guó)籍”，則全憑相關(guān)各國(guó)按照其國(guó)內(nèi)法和相關(guān)國(guó)際法規(guī)則來展開對(duì)雙重國(guó)籍的識(shí)別，中國(guó)方面可以提出自己的交涉主張但并無實(shí)質(zhì)性決定權(quán)。第五，采用交換備忘錄這樣的外交行為，既表明雙方各自立場(chǎng)和尊重對(duì)方立場(chǎng)的態(tài)度，又體現(xiàn)相互諒解、求同存異的善意，但并未構(gòu)成聯(lián)合聲明的條約內(nèi)容，并非具有強(qiáng)制履行的條約義務(wù)，因此其實(shí)施和避免爭(zhēng)議，仍須雙方的自覺和善意。

亦恰因?yàn)樯鲜鲭p方備忘錄內(nèi)容和形式上的復(fù)雜因素，該等安排僅在表面上在各自單方面規(guī)范體系內(nèi)初步解決了相關(guān)問題。稱其“初步解決”，是因?yàn)槠渲辽龠€遺留有以下懸而未決的問題：一是持葡旅行證件（即護(hù)照）和身份證件（即公民認(rèn)別證）的中國(guó)公民客觀上享有因雙重國(guó)籍待遇而擇機(jī)確定國(guó)籍歸屬的任意空間，倘若當(dāng)事人未能恰當(dāng)認(rèn)同其國(guó)籍身份，倘若葡方在中國(guó)境內(nèi)要求其履行對(duì)葡的公民義務(wù)而損害其作為中國(guó)公民的權(quán)利，倘若第三國(guó)誤解該等人的國(guó)籍身份，中國(guó)政府均無太多有效的辦法去糾錯(cuò)和求取救濟(jì)。二是由于葡奉行血統(tǒng)主義的確定國(guó)籍依據(jù)，上述人等的子女依據(jù)葡國(guó)籍法可以自出生取得葡國(guó)籍，這種國(guó)籍傳代狀況使得葡政府公開承諾其確保該等人世世代代享有葡公民權(quán)利，這和中國(guó)不承認(rèn)雙重國(guó)籍的系列規(guī)則背道而馳。三是中方并無法律規(guī)制外國(guó)政府對(duì)其在華僑民實(shí)行屬人管轄的各種情況，故葡領(lǐng)事館在澳門組織選舉投票倘裹挾持葡證件的中國(guó)公民參與該如何制止，該等人倘若同時(shí)以不同國(guó)籍身份參與兩國(guó)的政治活動(dòng)該如何規(guī)范等，尚屬政治上存在疑問而解決起來無法可依的難題。很顯然，雙方備忘錄所形成的解決安排，屬于中國(guó)政府在相關(guān)事務(wù)上的“不完全決斷”1或“遲延決斷”2，是有必要在條件成熟時(shí)加以完善和調(diào)整的。

二、中國(guó)國(guó)籍法在澳門特區(qū)的具體實(shí)施制度和澳門居民的國(guó)籍狀況

澳門回歸祖國(guó)后，根據(jù)國(guó)家憲法和澳門基本法，建立起以“一國(guó)兩制”、高度自治為根本特征的澳門特別行政區(qū)制度，其中包括澳門居民的國(guó)籍管理和居民身份管理制度，相關(guān)依法行政的結(jié)果形成了當(dāng)今澳門居民的國(guó)籍狀況。

（一）中國(guó)國(guó)籍法在澳門特區(qū)實(shí)施的專門決定

澳門特區(qū)是中華人民共和國(guó)不可分割的組成部分，是直轄于中央并享有高度自治權(quán)的地方行政區(qū)域，考慮到?jīng)Q定澳門居民國(guó)籍問題是關(guān)乎國(guó)家主權(quán)管轄、非能由地方行政區(qū)域自行立法規(guī)范的事項(xiàng)，澳門基本法制定時(shí)即決定將1980年制定的現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》列入基本法附件三，在澳門當(dāng)?shù)貙?shí)施。同時(shí)，考慮到澳門居民國(guó)籍問題比較復(fù)雜，根據(jù)一要以不違反中國(guó)國(guó)籍法的基本原則為前提、二要采取靈活寬松的方式解決澳門居民國(guó)籍的實(shí)際問題、三應(yīng)該保持港澳兩個(gè)特區(qū)處理居民國(guó)籍問題的原則一致1的指導(dǎo)思想，全國(guó)人大常委會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)，專門制定了《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)國(guó)籍法〉在澳門特別行政區(qū)實(shí)施的幾個(gè)問題的解釋》2，確立了五個(gè)方面專門處理澳門居民國(guó)籍問題的具體規(guī)范：

1. 重申關(guān)于澳門居民中具有中國(guó)國(guó)籍國(guó)民的界定。這見諸該決定的第1款第1項(xiàng)：“凡具有中國(guó)血統(tǒng)的澳門居民，本人出生在中國(guó)領(lǐng)土（含澳門）者，以及其他符合《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》規(guī)定的具有中國(guó)國(guó)籍的條件者，無論其是否持有葡萄牙旅行證件或身份證件，都是中國(guó)公民。”該規(guī)定明確了澳門華裔居民根據(jù)中國(guó)國(guó)籍法規(guī)定自始取得中國(guó)國(guó)籍的法定范圍，專門針對(duì)其中10余萬因歷史原因仍然持有葡萄牙護(hù)照者，宣告其別無選擇地被中國(guó)認(rèn)定其國(guó)民身份并施以國(guó)民待遇。該項(xiàng)規(guī)定符合中國(guó)國(guó)籍法的規(guī)定，體現(xiàn)了中國(guó)政府的一貫立場(chǎng)，是將附錄于中葡聯(lián)合聲明的中方備忘錄的核心主張進(jìn)一步具體化、確定化。

2. 規(guī)定葡萄牙后裔居民在中葡兩個(gè)國(guó)籍間任擇其一的權(quán)利和程序。這見諸該決定的第1款第2項(xiàng)：“凡具有中國(guó)血統(tǒng)但又具有葡萄牙血統(tǒng)的澳門特別行政區(qū)居民，可根據(jù)本人意愿，選擇中華人民共和國(guó)國(guó)籍或葡萄牙共和國(guó)國(guó)籍。確定其中一種國(guó)籍，即不具有另一種國(guó)籍。上述澳門特別行政區(qū)居民，在選擇國(guó)籍之前，享有澳門特別行政區(qū)基本法規(guī)定的權(quán)利，但受國(guó)籍限制的權(quán)利除外?！毕嚓P(guān)人等涉及在澳門長(zhǎng)期生活的葡后裔居民中有中國(guó)血統(tǒng)的人，本來根據(jù)中國(guó)國(guó)籍法可擁有中國(guó)國(guó)籍，但其中有些人基于歷史形成的觀念不愿做中國(guó)人，而中國(guó)政府也無意強(qiáng)迫其認(rèn)同做中國(guó)人，故同意其采用在中葡兩個(gè)國(guó)籍中任擇其一的辦法明確其在中國(guó)包括澳門地區(qū)在內(nèi)的轄域內(nèi)的單一國(guó)籍待遇。但就相關(guān)人等履行國(guó)籍選擇事宜，該項(xiàng)決定并未強(qiáng)制設(shè)定期限，也未具體規(guī)定程序要求，唯就其未選擇前享有何等國(guó)民待遇作出原則規(guī)定，即在未明確為中國(guó)國(guó)民之前，按照澳門特區(qū)居民中的外國(guó)人的身份確定待遇，不享有基本法規(guī)定只能由中國(guó)居民享有的選舉全國(guó)人大代表、擔(dān)任政協(xié)委員、出任特區(qū)行政長(zhǎng)官和主要官員等政治權(quán)利。這是最大限度靈活寬松地處理葡后裔居民國(guó)籍意愿的制度安排，符合中葡兩國(guó)政府的相關(guān)協(xié)議和諒解，也極大程度地照顧到相關(guān)人等的特殊利益。

3. 關(guān)于使用葡旅行證件和其他外國(guó)證件出外旅行的權(quán)利及限制。這見諸該決定的第2款和第3款：“凡持有葡萄牙旅行證件的澳門中國(guó)公民，在澳門特別行政區(qū)成立后，可繼續(xù)使用該證件去其他國(guó)家或地區(qū)旅行，但在澳門特別行政區(qū)和中華人民共和國(guó)其他地區(qū)不得因持有上述葡萄牙旅行證件而享有葡萄牙的領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利。”“在外國(guó)有居留權(quán)的澳門特別行政區(qū)的中國(guó)公民，可使用外國(guó)政府簽發(fā)的有關(guān)證件去其他國(guó)家或地區(qū)旅行，但在澳門特別行政區(qū)和中華人民共和國(guó)其他地區(qū)不得因持有上述證件而享有外國(guó)領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利?！边@一規(guī)定適用的對(duì)象都是澳門居民中的中國(guó)公民，包括持有葡證件的華裔中國(guó)籍居民、明確選擇為中國(guó)國(guó)民的葡后裔居民和因各種原因通過各種方式持有外國(guó)證件的中國(guó)籍居民等；規(guī)定的內(nèi)容是允許其使用該等證件出外旅行，但在中國(guó)轄域內(nèi)不得主張外國(guó)的領(lǐng)事保護(hù)權(quán)；而隱匿于白紙黑字間的內(nèi)容顯示，該規(guī)定不能直接對(duì)持有該證件出外旅行所處地方國(guó)家對(duì)其的國(guó)籍認(rèn)定和待遇產(chǎn)生確定性效力。

4. 確定國(guó)籍變更申報(bào)的原則規(guī)定。這見諸該決定的第4款：“在澳門特別行政區(qū)成立以前或以后從海外返回澳門的原澳門居民中的中國(guó)居民，若變更國(guó)籍，可憑有效證件向澳門特別行政區(qū)受理國(guó)籍申請(qǐng)的機(jī)關(guān)申報(bào)?！痹摋l首先適用于澳門居民移居海外后回流的人士，他們?nèi)粢呀?jīng)取得外國(guó)國(guó)籍而希望放棄中國(guó)國(guó)籍的話，可以通過向澳門特區(qū)受理國(guó)籍申請(qǐng)的機(jī)關(guān)申辦國(guó)籍變更手續(xù)。其次在相關(guān)立法解釋中，也宣稱該條同樣適用于根據(jù)前述第1款第1項(xiàng)被認(rèn)定為中國(guó)國(guó)民的持葡萄牙證件的華裔居民，他們?nèi)舨辉冈诎拈T被視為中國(guó)國(guó)民，可以通過申請(qǐng)退出中國(guó)國(guó)籍的辦法來實(shí)現(xiàn)國(guó)籍變更。上述以退出中國(guó)國(guó)籍為主要內(nèi)容的國(guó)籍變更，無須像在中國(guó)內(nèi)地般報(bào)送公安部統(tǒng)一批準(zhǔn)，而只需要向澳門特區(qū)受理國(guó)籍申請(qǐng)的機(jī)關(guān)依法申辦即可，程序相對(duì)簡(jiǎn)單，條件比較寬松。

5. 明確授權(quán)澳門特區(qū)政府自行指定處理國(guó)籍事宜的機(jī)關(guān)。這見諸該決定的第5款：“授權(quán)澳門特別行政區(qū)政府指定其有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)籍法》和以上規(guī)定對(duì)所有國(guó)籍申請(qǐng)事宜作出處理。”一是授權(quán)澳門特區(qū)政府自行指定國(guó)籍處理機(jī)關(guān)，二是明確澳門政府機(jī)構(gòu)處理國(guó)籍事宜，依循的法律依據(jù)只能是國(guó)籍法和該項(xiàng)規(guī)定，當(dāng)然不排除其可為具體實(shí)施該等法律而訂定執(zhí)行細(xì)則。三是所有有關(guān)澳門居民的中國(guó)國(guó)籍事宜，包括國(guó)籍取得、喪失、退出和加入批準(zhǔn)等，概由澳門政府在當(dāng)?shù)匾勒帐跈?quán)處理，無須專報(bào)中央批準(zhǔn)。

（二）澳門實(shí)施國(guó)籍法的本地立法體系

在全面實(shí)施國(guó)家現(xiàn)行國(guó)籍法和全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于國(guó)籍法在澳門特區(qū)實(shí)施幾個(gè)問題的解釋》作為核心規(guī)范的基礎(chǔ)上，澳門立法會(huì)在回歸當(dāng)日午夜即自行制定了題為《澳門特別行政區(qū)處理居民國(guó)籍申請(qǐng)的具體規(guī)定》的第7/1999號(hào)法律。1該法律共11條，主要內(nèi)容是：第一，明確指定在澳門具體處理國(guó)籍申請(qǐng)的機(jī)關(guān)是澳門特區(qū)身份證明局（第1條），該局根據(jù)其組織法是“輔助澳門特別行政區(qū)行政當(dāng)局在民事與刑事身份認(rèn)別及旅行證件方面之工作”的“一般部門”[2]（P253）。第二，明確該局自行處理國(guó)籍申請(qǐng)的種類，包括外國(guó)人或無國(guó)籍人加入中國(guó)國(guó)籍、中國(guó)公民退出中國(guó)國(guó)籍、曾有過中國(guó)國(guó)籍的外國(guó)人恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍、具有中國(guó)血統(tǒng)但又具有葡萄牙血統(tǒng)的居民選擇中國(guó)國(guó)籍、具有其他國(guó)籍的原澳門居民中的中國(guó)公民變更國(guó)籍等5種情形（第2條）。上述規(guī)定與國(guó)籍法規(guī)定大體保持一致，所增加的是兼具中葡血統(tǒng)者選擇國(guó)籍、回流移民變更國(guó)籍等特殊項(xiàng)目。第三，具體規(guī)定了當(dāng)事人提出國(guó)籍申請(qǐng)的辦理手續(xù)和附同文件，以證明當(dāng)事人身份和國(guó)籍狀況、親屬關(guān)系和國(guó)籍變更理由等，其中特別針對(duì)兼具中國(guó)和葡萄牙血統(tǒng)者確認(rèn)選擇中國(guó)國(guó)籍和從海外回流者申請(qǐng)變更國(guó)籍的，規(guī)定了特殊要求。上述規(guī)定根據(jù)澳門特區(qū)的具體情況，通過提交證明文件的方式進(jìn)一步明確和細(xì)化了國(guó)籍法中規(guī)定的相關(guān)資格條件，使得上位法中相對(duì)原則的規(guī)定衍化為具體可操作的規(guī)范。第四，確認(rèn)特區(qū)政府受理國(guó)籍事務(wù)的決定權(quán)限和優(yōu)先考慮因素，明確身份證明局局長(zhǎng)對(duì)國(guó)籍申請(qǐng)的審批行使自由裁量權(quán)，其決定為最終決定，但利益人可按一般規(guī)定對(duì)之提起司法上訴（第10條）；身份證明局局長(zhǎng)在審核國(guó)籍申請(qǐng)時(shí)，國(guó)家、特區(qū)安全及公共秩序的因素應(yīng)優(yōu)先給予考慮（第11條）。該規(guī)定明確了負(fù)責(zé)機(jī)關(guān)的權(quán)責(zé)范圍和依據(jù)，對(duì)于保障國(guó)家利益和當(dāng)事人的權(quán)益皆有裨益。第五，特區(qū)相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)當(dāng)事人的通知義務(wù)和特區(qū)政府定期向中央人民政府有權(quán)限機(jī)關(guān)送交獲批準(zhǔn)的國(guó)籍申請(qǐng)的制度（第12條第1款）。從法定程序上既保障了當(dāng)事人的合法權(quán)限，更體現(xiàn)了中央政府對(duì)獲授權(quán)的特區(qū)政府依法行使授權(quán)權(quán)限的合理監(jiān)督。

在依法辦理澳門居民國(guó)籍事務(wù)基礎(chǔ)上建立起的澳門居民身份管理制度，則是以澳門基本法第24條的相關(guān)規(guī)定為原則，澳門特區(qū)立法會(huì)根據(jù)基本法制定了題為《澳門特別行政區(qū)永久性居民及居留權(quán)法律》的第8/1999號(hào)法律，分別就中國(guó)公民、葡萄牙人和其他外國(guó)人及其子女成為澳門特區(qū)永久性居民的資格條件、所享有的居留權(quán)內(nèi)容、非永久性居民的界定和排除因素等重要內(nèi)容作出具體規(guī)定1。該法律與澳門特區(qū)管制出入境、投資和技術(shù)移民等法律制度一起，共同構(gòu)成對(duì)澳門特區(qū)永久性居民、非永久性居民和其他人依法展開身份管理的核心制度。

上述規(guī)定，使得中國(guó)國(guó)籍法在澳門特區(qū)的實(shí)施，有了更加具體可操作、符合澳門特殊實(shí)際的規(guī)范基礎(chǔ)，體現(xiàn)了在中國(guó)轄域內(nèi)中國(guó)國(guó)家對(duì)自身國(guó)民絕對(duì)的、充分的主權(quán)管轄，形成了“一國(guó)兩制”條件下澳門居民國(guó)籍歸屬的法律實(shí)狀，但對(duì)于有效調(diào)整和規(guī)限澳門部分居民雙重國(guó)籍問題則幫助不大。

（三）澳門居民的國(guó)籍現(xiàn)狀

對(duì)澳門特區(qū)人口結(jié)構(gòu)和居民國(guó)籍狀況，目前可資確鑿引用的最新數(shù)據(jù)包括：

1. 澳門常住人口已達(dá)64萬余人。按照澳門特區(qū)政府統(tǒng)計(jì)暨普查局2015年5月12日公布的最新統(tǒng)計(jì)，澳門截至2015年第1季的常住總?cè)丝跒?40 700人，考慮到同期外地雇員總數(shù)為174 924人2。該統(tǒng)計(jì)并未就居民國(guó)籍構(gòu)成提供數(shù)據(jù)，也無相關(guān)線索可資追尋。

2. 澳門特區(qū)政府分別發(fā)出居民身份證和中國(guó)公民旅行證件651 866人和454 204份。按照澳門特區(qū)身份證明局截至2013年12月31日的統(tǒng)計(jì)，該局由1999年12月20日至2013年12月31日，累計(jì)向651 866人簽發(fā)澳門特區(qū)居民身份證，包括新發(fā)、換發(fā)永久性和非永久性居民身份證等不同情形；共向持有澳門居民身份證的澳門特區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民簽發(fā)429 275本澳門特區(qū)護(hù)照，向無權(quán)取得其他旅行證件的澳門特區(qū)的非永久性居民中的中國(guó)公民簽發(fā)24 929本特區(qū)旅行證；同期受理國(guó)籍申請(qǐng)2902人次，其中加入中國(guó)國(guó)籍的857人；恢復(fù)中國(guó)國(guó)籍的520人；退出中國(guó)國(guó)籍的61人；選擇中國(guó)國(guó)籍的1415人；選擇葡萄牙國(guó)籍的45人；變更國(guó)籍的4人3。

該統(tǒng)計(jì)雖然與統(tǒng)計(jì)暨普查局的前述統(tǒng)計(jì)口徑和結(jié)果并無直接的對(duì)應(yīng)關(guān)系，但相對(duì)更為精確真實(shí)：既反映出持有澳門居民身份證者有相當(dāng)數(shù)量（10萬以上）并非在澳門常住，他們長(zhǎng)期定居生活工作在香港、歐洲和美加等地，但卻享有澳門居民的法定權(quán)利特別是高福利待遇；又在很大程度上反映澳門居民國(guó)籍變動(dòng)的真實(shí)情況，唯仍然難以反映澳門居民國(guó)籍狀況的準(zhǔn)確全貌。一是因?yàn)樯觐I(lǐng)中國(guó)澳門護(hù)照和旅行證的數(shù)字并不能涵蓋澳門中國(guó)籍國(guó)民的全部，部分澳門中國(guó)國(guó)民因年齡和其他原因未曾外出離境故無須辦理中國(guó)澳門護(hù)照，部分澳門中國(guó)國(guó)民因使用外國(guó)旅行證件外游方便而不曾辦理中國(guó)澳門護(hù)照，部分非永久性居民中的中國(guó)公民仍在使用內(nèi)地簽發(fā)的中國(guó)公民護(hù)照等，都導(dǎo)致上述統(tǒng)計(jì)在反映澳門中國(guó)國(guó)民總?cè)藬?shù)上的不完整。二是僅有國(guó)籍申請(qǐng)引發(fā)的國(guó)籍變動(dòng)的統(tǒng)計(jì)，而無澳門居民國(guó)籍原本狀況的確切統(tǒng)計(jì)，也難以反映出核心問題上的準(zhǔn)確狀況。三是更為復(fù)雜的兼具中葡國(guó)籍居民的國(guó)籍確認(rèn)程序，從針對(duì)人群的界定標(biāo)準(zhǔn)，到履行程序的時(shí)間限定，都無確定的客觀要求，因而更難達(dá)致準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。

3. 人口普查結(jié)果稱澳門居民中有509 788人為中國(guó)籍，占總?cè)丝诘?2.3%。按照澳門政府統(tǒng)計(jì)暨普查局最新一次人口普查的結(jié)果，截至2011年8月12日，澳門特區(qū)總?cè)丝跒?52 503人，其中中國(guó)籍509 788人，占總?cè)丝?2.3%；葡萄牙籍5020人，占0.9%；其他外籍人士37 695人，占6.8%。其他與國(guó)籍可能相關(guān)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)包括：在出生地方面，在中國(guó)內(nèi)地的255 186人，占總?cè)丝?6.2%；在澳門出生的226 127人，占40.9%；在香港出生的19 355人，占3.5%；在葡萄牙出生的1835人，占0.3%；在種族劃分方面，華裔510 383人，占93.4%；葡裔8106人，占1.5%；在常用語言方面，除4022人約占0.7%聲稱使用葡萄牙語、2.3%常居人口使用英語外，其余90%以上居民使用包括廣東話、福建話和普通話在內(nèi)的中文交流。1

該普查數(shù)據(jù)直接提供了澳門居民國(guó)籍構(gòu)成的準(zhǔn)確數(shù)據(jù)，較為直觀地反映了相關(guān)國(guó)籍歸屬的真實(shí)狀況，尤其是從中國(guó)籍澳門居民與其族裔和出生地?cái)?shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)度來分析，顯然是基于對(duì)前述華裔在中國(guó)領(lǐng)土包括澳門出生者的國(guó)籍有正確的認(rèn)知。但報(bào)告并沒有提供判斷不同情況澳門居民國(guó)籍的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)，是根據(jù)被統(tǒng)計(jì)人主觀認(rèn)同的自我聲稱，還是根據(jù)普查者依據(jù)國(guó)籍法所作的客觀判斷，筆者從相關(guān)報(bào)告中找不到任何根據(jù)，更無從解釋為什么葡裔和葡籍人士比原本葡萄牙方面介紹的1999年政權(quán)交接前的人口數(shù)量（約為1.1萬人）顯著減少的現(xiàn)象，是否與葡裔和葡籍人士在該段時(shí)間大量返葡生活（這與通常理解的葡萄牙人來澳增加的趨勢(shì)恰好背離）有關(guān)，尚待做細(xì)致研究。

上述情況說明，在澳門居民國(guó)籍問題相對(duì)較為復(fù)雜的情況下，特別是在國(guó)家授權(quán)澳門特區(qū)自行受理國(guó)籍申請(qǐng)的情況下，澳門居民國(guó)籍構(gòu)成狀況有其相對(duì)清晰的一面，但又因缺乏法律規(guī)范具體處理事實(shí)上存在的雙重國(guó)籍而呈現(xiàn)復(fù)雜性的另一面。而且相對(duì)于國(guó)籍法及其實(shí)施性法律相對(duì)抽象、概括的規(guī)范特征來說，將之具體適用于每個(gè)千差萬別的鮮活個(gè)人在不同境遇下的不同情況，更會(huì)產(chǎn)生并呈現(xiàn)復(fù)雜多樣的形態(tài)和認(rèn)知，而由此所引發(fā)的各種法律的、觀念的、管理方式上的具體事項(xiàng)，都迫切需要成體系的法律制度的規(guī)制和調(diào)整。

三、國(guó)籍法在澳門實(shí)施的成效和存在問題

現(xiàn)行國(guó)籍法及國(guó)家針對(duì)澳門居民國(guó)籍狀況所作的特殊制度安排，特區(qū)實(shí)施國(guó)家國(guó)籍制度并自始建立具體操作性的規(guī)范體系和辦理機(jī)構(gòu)，兩者的有機(jī)結(jié)合從總體上符合澳門回歸祖國(guó)后的現(xiàn)實(shí)需要，有效落實(shí)了國(guó)家對(duì)于澳門居民的屬人管轄，保障澳門同胞當(dāng)家作主參與國(guó)事管理的神圣權(quán)利，作用和成效必須充分肯定。

尤其是國(guó)家針對(duì)澳門居民事實(shí)上存在的雙重國(guó)籍所采取的靈活措施，在特區(qū)制度運(yùn)行中確實(shí)發(fā)揮著突出的特殊功能：一是最大限度地照顧到澳門居民歷史形成的既得權(quán)利，在明確對(duì)其中國(guó)主權(quán)管轄的前提下，作出尊重歷史和現(xiàn)狀的制度安排，體現(xiàn)了國(guó)家開放、寬松的政策取向。二是允許部分澳門居民使用外國(guó)證件出外旅行，允許回流澳門居民方便地辦理國(guó)籍變更的申請(qǐng)，允許兼具中葡國(guó)籍的澳門居民通過選擇確定其國(guó)籍歸屬，這些制度變通了中國(guó)國(guó)籍法的現(xiàn)有規(guī)定，事實(shí)上一定程度默認(rèn)和緩和了相關(guān)管轄權(quán)和保護(hù)權(quán)的沖突問題。三是相關(guān)安排從保障人的順暢流動(dòng)入手，對(duì)于促進(jìn)和保障澳門自由港和國(guó)際賭博娛樂休閑中心地位有重要作用。四是從“一國(guó)兩制”內(nèi)在機(jī)理看，澳門實(shí)踐的寶貴經(jīng)驗(yàn)和遭遇問題可為內(nèi)地相關(guān)領(lǐng)域的改革開放提供有益的借鑒。

而作為同一硬幣的另一個(gè)面，處理澳門居民國(guó)籍問題的靈活措施，也不可避免帶來顯而易見的負(fù)面影響：首先，產(chǎn)生特定的管轄難題。在承認(rèn)澳門部分居民存在事實(shí)上雙重國(guó)籍的法律前提下，相關(guān)制度安排事實(shí)上導(dǎo)致這樣一種實(shí)施效果，即中國(guó)政府僅可在中國(guó)領(lǐng)域內(nèi)包括澳門特區(qū)范圍內(nèi)對(duì)該等中國(guó)國(guó)民實(shí)施完全的屬地管轄，在中國(guó)領(lǐng)域外則只可在所在國(guó)對(duì)持用葡國(guó)旅行證件的中國(guó)國(guó)民有明確身份認(rèn)知的情況下才能實(shí)施屬人管轄，而在對(duì)方認(rèn)定其葡籍身份時(shí)則很難實(shí)現(xiàn)相關(guān)的屬人管轄，這導(dǎo)致中國(guó)對(duì)該等國(guó)民的法律管轄因依賴于多個(gè)前提條件而無法充分行使。其次，成為產(chǎn)生國(guó)家認(rèn)同和國(guó)民身份認(rèn)同的障礙之一。在澳門回歸過渡期內(nèi)，由于中葡雙方認(rèn)知不同但又需要就統(tǒng)一換發(fā)澳門居民身份證作出實(shí)質(zhì)安排，不得不依循香港的前例，在統(tǒng)一換發(fā)的澳門居民身份證登載和標(biāo)識(shí)的內(nèi)容中，故意刪除了換發(fā)前證件中曾經(jīng)標(biāo)識(shí)的國(guó)籍身份資料，形成不顯示國(guó)籍身份，僅標(biāo)注姓名、性別、出生地和日期、父母姓名、簽發(fā)日期等身份資料。該身份證在澳門回歸后曾繼續(xù)有效并成為換發(fā)新證的基礎(chǔ)，迄今尚無重新增設(shè)國(guó)籍身份的資料和標(biāo)識(shí)。而由于直接發(fā)放中國(guó)澳門護(hù)照的機(jī)關(guān)是澳門地方機(jī)構(gòu)，各方習(xí)慣宣稱其為“特區(qū)護(hù)照”而較少明確其中國(guó)國(guó)民護(hù)照之一種的性質(zhì)，導(dǎo)致部分申領(lǐng)并使用者某種程度的誤解；唯持有并使用葡萄牙旅行證件和身份證件者，往往因該等證件上事實(shí)上標(biāo)識(shí)的葡萄牙國(guó)籍而加深其對(duì)葡國(guó)身份的認(rèn)知。這些制度安排或?qū)嵤┲械脑蚨疾煌潭鹊貙?dǎo)致這部分澳門中國(guó)居民對(duì)中國(guó)國(guó)籍身份的陌生甚至疏離。對(duì)于相當(dāng)數(shù)量的使用外國(guó)旅行證件的澳門居民而言，他們客觀上等同于穿梭在不同國(guó)籍的外在標(biāo)定之中，時(shí)而意識(shí)到自己是中國(guó)人，時(shí)而又被認(rèn)定為外國(guó)人，這種困擾或多或少都會(huì)對(duì)其國(guó)家認(rèn)同觀念產(chǎn)生微妙的影響。第三，澳門高度自治事項(xiàng)范圍內(nèi)的不少制度和政策，如當(dāng)?shù)鼐用裆矸葑C和其他有效證明文件不注明國(guó)籍、官方的人口統(tǒng)計(jì)通常僅以種族、語言、出生地為標(biāo)識(shí)做人群分類，涉及國(guó)籍時(shí)（如參與全國(guó)人大代表選舉和擔(dān)任特區(qū)主要官員時(shí)）往往根據(jù)當(dāng)事人自我聲稱而非通過恰當(dāng)?shù)馁Y格申報(bào)和審查程序，中央政府和特區(qū)政府對(duì)于外國(guó)領(lǐng)事館依據(jù)其本國(guó)法給予相關(guān)港澳居民的各類待遇鮮聞過問干預(yù)等，更使得許多人產(chǎn)生國(guó)籍歸屬問題無關(guān)宏旨的錯(cuò)覺。第四，澳門特區(qū)遭遇的問題和挑戰(zhàn)并非其獨(dú)有，實(shí)行同樣政策的香港因其國(guó)際化程度更高、人心回歸任務(wù)完成得更困難而出現(xiàn)更為嚴(yán)重的國(guó)家認(rèn)同和國(guó)民身份認(rèn)同的考驗(yàn)，內(nèi)地也因?qū)ν饨煌?guī)模不斷擴(kuò)大而引發(fā)潛在的雙重國(guó)籍人口的事實(shí)。處理澳門部分居民的國(guó)籍問題，需要顧及“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的整體效應(yīng)，難度可想而知。

反觀本文開頭引出論題的具體事例，各方的反應(yīng)也是令人震驚和訝異的。很顯然，葡萄牙政府違背中國(guó)國(guó)籍法和中方在中葡聯(lián)合聲明備忘錄中表達(dá)的原則立場(chǎng)及雙方諒解，在澳門轄域內(nèi)動(dòng)員中國(guó)公民行使葡人的公民權(quán)利，是單方面主張對(duì)持葡旅行證件的中國(guó)公民實(shí)施屬人管轄的非法行為，理當(dāng)受到中國(guó)中央政府和澳門特區(qū)政府乃至澳門民間的譴責(zé)和抵制。但不幸的是，相關(guān)過程中，不僅未見有關(guān)政府機(jī)構(gòu)的公開聲明和抗議動(dòng)作，而且澳門當(dāng)?shù)氐闹饕襟w，在相關(guān)報(bào)道中也直接引述葡方資料，稱“港澳大約有十六萬多葡籍人士，本澳約有一萬一千名合資格的葡籍選民”1，而不曾根據(jù)中國(guó)國(guó)籍法和在澳門適用的相關(guān)法律來加以分析說明，反映了相關(guān)記者、編輯在該問題上的觀念模糊和立場(chǎng)錯(cuò)位。

誠然，澳門居民普遍具有濃厚的愛國(guó)傳統(tǒng)，國(guó)家觀念和民族感情牢固樹立，對(duì)于澳門中國(guó)國(guó)民身份整體上理解并認(rèn)同，但在前述問題上為何保持沉默呢？這或許和以下誤解有關(guān)。一是認(rèn)為葡萄牙領(lǐng)事館在澳門組織其僑民參與國(guó)內(nèi)選舉的行為，符合《維也納領(lǐng)事關(guān)系條約》第五條第（一）款關(guān)于領(lǐng)事職務(wù)包括“于國(guó)際法許可之限度內(nèi)，在接受國(guó)內(nèi)保護(hù)派遣國(guó)及其國(guó)民——個(gè)人與法人——之利益”2的規(guī)定，也符合各國(guó)領(lǐng)事活動(dòng)的常態(tài)。二是引證葡相關(guān)法律（第13/1999號(hào)法律即選民登記法律制度）的規(guī)定，說明葡政府對(duì)于居住在葡國(guó)內(nèi)的公民是強(qiáng)制性錄入選民登記冊(cè)的，而對(duì)于居住于外國(guó)的葡公民來說選民登記則屬自愿性質(zhì)3。換言之，葡法律并未強(qiáng)迫澳門所謂“葡籍華人”強(qiáng)制性參與葡的選民登記，該等人士若否認(rèn)自己的葡選舉權(quán)利并不會(huì)招致處罰。三是認(rèn)為中葡之間解決澳門居民國(guó)籍問題的安排和表態(tài)，反映的是當(dāng)時(shí)為解決過渡期問題而表明的立場(chǎng)，當(dāng)今在中葡友好的政治環(huán)境中，沒有必要重提舊事引發(fā)爭(zhēng)論，對(duì)此事可以眼開眼閉無須專門應(yīng)對(duì)了。對(duì)此，筆者不敢茍同，原因之一是《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》明確規(guī)定，在接受國(guó)內(nèi)保護(hù)派遣國(guó)國(guó)家和國(guó)民的合法利益，必須以“國(guó)際法許可之限度”為前提，尊重各國(guó)獨(dú)立而平等的國(guó)家主權(quán)行使是國(guó)際法的基礎(chǔ)規(guī)范，相關(guān)條約確立的一國(guó)對(duì)于兼有他國(guó)國(guó)籍的國(guó)民不得對(duì)抗性地施以外交保護(hù)，在中國(guó)政府明確換文告知葡萄牙政府不承認(rèn)相關(guān)澳門中國(guó)居民同時(shí)具有葡萄牙國(guó)籍的情況下，葡政府在中國(guó)主權(quán)治下的澳門地方公然對(duì)抗性地行使對(duì)相關(guān)人等的國(guó)民屬人管轄，顯然構(gòu)成對(duì)中國(guó)主權(quán)管轄的不尊重，故各國(guó)通常都會(huì)采取自我抑制的辦法去避免導(dǎo)致嚴(yán)重的國(guó)際爭(zhēng)端，葡單方面的主張冒犯了中國(guó)的主權(quán)，很難說滿足了國(guó)際法許可的要件。原因之二是只要相關(guān)行為構(gòu)成了對(duì)中國(guó)主權(quán)管轄的非法侵害，對(duì)相關(guān)人等采取強(qiáng)制性或自愿性選民登記只是確定侵害后果的程度性指標(biāo)而已，并不阻卻非法侵害的基本定性。原因之三是不該把政治偏好與法律行為的是非判斷混同起來，政治上可以借助于“求同存異”的謀略去解決某些分歧，而法律上則必須根據(jù)既有規(guī)范最大限度地主張維護(hù)自身權(quán)利，不能在對(duì)方單獨(dú)聲稱的情況下，喪失既定的立場(chǎng)。

因此，筆者主張，在葡萄牙罔顧中方正當(dāng)權(quán)利主張而單方行使其國(guó)民管轄權(quán)力之時(shí)，中國(guó)中央政府和澳門特區(qū)政府都有必要作出適當(dāng)應(yīng)對(duì)，至少應(yīng)該公開發(fā)表堅(jiān)守既定立場(chǎng)的官方聲明，并輔之以必要的外交交涉，既要正面闡述中國(guó)國(guó)籍法和相關(guān)一貫立場(chǎng)，又要對(duì)葡方的公然侵害予以制止，從而澄清是非，更好地澄清和鞏固澳門居民的應(yīng)有國(guó)家觀念。同時(shí)，從國(guó)家管治特別行政區(qū)的制度安排而言，倘若能結(jié)合國(guó)家對(duì)日益增多而實(shí)際存在的中國(guó)公民存在“雙重國(guó)籍”的完善管理，而循序漸進(jìn)形成國(guó)家處理屬人和屬地管轄的全國(guó)性統(tǒng)一制度則最好；如若一攬子解決問題的條件不成熟，則可從澳門情況出發(fā)從建立和完善限制澳門特區(qū)重要政治職務(wù)據(jù)位者不得同時(shí)承擔(dān)中外“雙重效忠”的法定責(zé)任、限制外國(guó)政治性組織和團(tuán)體不得在澳門特區(qū)展開如選舉等政治性活動(dòng)等制度入手，將維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益的宗旨落實(shí)為法律規(guī)制和制度實(shí)施的具體活動(dòng)，從而逐步創(chuàng)造條件從國(guó)籍法和其他法律的契合體系中，巧妙地定向地解決相關(guān)問題。

綜上所述，國(guó)籍體現(xiàn)著國(guó)家與其國(guó)民之間的法定聯(lián)系，是標(biāo)識(shí)國(guó)家對(duì)特定人實(shí)行屬人的主權(quán)管轄的法律特征。雙重或多重國(guó)籍產(chǎn)生于不同國(guó)家法律的法律適用，同時(shí)帶來對(duì)該個(gè)人如何自處和各個(gè)國(guó)籍國(guó)如何對(duì)待該人兩個(gè)主體維度上的法律問題，前者可通過法律加以調(diào)整和引導(dǎo)，后者則完全取決于法律的規(guī)制和判斷，相關(guān)的法律既包括國(guó)內(nèi)法，也包括國(guó)際法。中國(guó)與葡萄牙處理澳門部分居民事實(shí)存在的雙重國(guó)籍爭(zhēng)議，是從澳門實(shí)際出發(fā)維護(hù)了國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一和發(fā)展利益的制度安排，取得了確保澳門順利回歸和實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)澳門居民有效治理的成效。在未來長(zhǎng)期堅(jiān)持“一國(guó)兩制”特別行政區(qū)制度的過程中，要始終如一、一以貫之地堅(jiān)持既定原則立場(chǎng)，同時(shí)還要不斷面向新的考驗(yàn)和挑戰(zhàn)而加以完善創(chuàng)新，在適當(dāng)條件下參考國(guó)際法相關(guān)公約和慣例做“終極決斷”，對(duì)此筆者抱以熱切期待。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 鄭言實(shí)：《澳門過渡時(shí)期重要文件匯編》，澳門：澳門基金會(huì)，2000.

[2] 澳門行政公職局編：《澳門特區(qū)〈2012公共行政〉》，2013.

[責(zé)任編輯 李宏弢]