我國民族地區(qū)金融優(yōu)惠的法治化研究

王雪

摘要：金融優(yōu)惠是國家履行其經(jīng)濟(jì)管理職能的重要方式，是國家在民族地區(qū)實施的一種宏觀調(diào)控。當(dāng)前對民族地區(qū)實施的金融優(yōu)惠政策主要有對民族用品、民族貿(mào)易提供貸款優(yōu)惠、對民族地區(qū)金融機(jī)構(gòu)提供政策優(yōu)惠、為民族地區(qū)金融信貸提供補(bǔ)貼等。當(dāng)前我國民族地區(qū)金融優(yōu)惠政策的實施存在優(yōu)惠政策的合法性不足、市場化程度不高、民族地區(qū)企業(yè)獲得融資的法律扶持不夠的問題。我國應(yīng)在民族地區(qū)金融優(yōu)惠政策制定和實施方面強(qiáng)化政策的合法性和市場化程度，完善民族地區(qū)企業(yè)融資的法律體系。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；金融優(yōu)惠；法治化；合法性；市場化

金融優(yōu)惠政策的目的在于彌補(bǔ)市場運作的缺陷，但金融優(yōu)惠手段的運用仍需要依市場規(guī)律進(jìn)行。而市場經(jīng)濟(jì)本身即是法治經(jīng)濟(jì)，其要求國家在市場中規(guī)范其行為，杜絕國家濫用其調(diào)控權(quán)，國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)即受到了法律的嚴(yán)格限制。在法治國家建設(shè)的背景下，國家對市場的調(diào)控一般是通過法律手段來進(jìn)行的——促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的金融優(yōu)惠政策也不例外，需要納入法治的軌道內(nèi)。這即是本文研究民族地區(qū)金融優(yōu)惠政策問題并提出金融優(yōu)惠政策法治化措施的目的。

一、民族地區(qū)金融優(yōu)惠政策概述

（一）金融優(yōu)惠的內(nèi)涵

“金融優(yōu)惠”產(chǎn)生于國家被賦予經(jīng)濟(jì)管理職能之后，是國家履行其經(jīng)濟(jì)管理職能的重要方式。因此，“金融優(yōu)惠”這一概念即包括了以下內(nèi)涵：其一，就其屬性而言，金融優(yōu)惠屬于宏觀調(diào)控手段的一種。如上所述，市場的良好發(fā)展需要政府與市場共同作用。特別是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場的有序發(fā)展更是離不開政府的作用。政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干擾的機(jī)制即為宏觀調(diào)控機(jī)制，這個機(jī)制由多種調(diào)控制度和調(diào)控手段構(gòu)成，金融優(yōu)惠是其中的一種。其二是金融優(yōu)惠是國家履行其經(jīng)濟(jì)管理職能的重要方式，因而金融優(yōu)惠的運用主體為國家的代表者，即政府，包括中央政府也包括地方政府，包括立法機(jī)關(guān)也包括行政機(jī)關(guān)。其三，金融優(yōu)惠運用的目的在于維護(hù)經(jīng)濟(jì)的良好運轉(zhuǎn)，政府通過財政支出和財政收入的方式干擾經(jīng)濟(jì)運行之目的在于彌補(bǔ)市場的缺陷，維護(hù)市場的良好發(fā)展，這也是民主政府實現(xiàn)對人民負(fù)責(zé)原則的必然要求。

（二）現(xiàn)行民族金融優(yōu)惠政策

1、對民族用品、民族貿(mào)易提供貸款優(yōu)惠。對民族用品和民族貿(mào)易提供貨款優(yōu)惠是我國政府實施的民族優(yōu)惠政策之一。所謂的對民族用品和民族貿(mào)易提供貨款優(yōu)惠，即是指針對民族用品和民族貿(mào)易等行為所提供的貨款優(yōu)惠待遇。民族用品、民族貿(mào)易提供貸款優(yōu)惠體現(xiàn)于《關(guān)于民族貿(mào)易和民族用品生產(chǎn)貸款繼續(xù)實行優(yōu)惠利率的通知》。該通知由中國人民銀行于1997年頒布。依該通知的規(guī)定，民族貿(mào)易貸款實行優(yōu)惠利率的范圍為，縣內(nèi)國有商業(yè)企業(yè)、供銷社、醫(yī)藥公司和新華書店經(jīng)銷少數(shù)民族特需用品、生產(chǎn)生活必需品、藥品、書籍及收購少數(shù)民族農(nóng)牧副產(chǎn)品所需要的流動資金貸款。

2、對民族地區(qū)金融機(jī)構(gòu)提供政策優(yōu)惠。對民族地區(qū)金融機(jī)構(gòu)提供的政策優(yōu)惠主要實施于西藏。2001年6月，中共中央和國務(wù)院召開了第四次西藏會議，本次會議的主要內(nèi)容即是討論和決定對西藏所實施的系列優(yōu)惠政策，據(jù)此維護(hù)西藏的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的平衡發(fā)展。這次會議形成了《中央第四次西藏工作座談會確定對西藏實行的優(yōu)惠政策》，這個文件對西藏在金融方面所獲得的優(yōu)惠進(jìn)行了明確規(guī)定，包括：其一，西藏各商業(yè)銀行資金頭寸不足時，中民銀行拉薩中心支行有權(quán)發(fā)放貸款；其二，保險公司執(zhí)行優(yōu)惠費率政策，其費率低于全國平均水平，因此所造成的損失則由中國人民保險公司報財政部核定后給予補(bǔ)貼。

3、民族地區(qū)金融信貸支持。金融信貸支持也是政府對民族地區(qū)所實現(xiàn)的金融優(yōu)惠政策之一。2001年8月，國務(wù)院發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于實施西部大開發(fā)若干政策措施的通知》，該通知即規(guī)定了諸多金融信貸支持政策。另外，《國家開發(fā)銀行技術(shù)援助貸款管理暫行辦法》也規(guī)定了諸多的金融信貸支持政策。當(dāng)然，這兩個文件所規(guī)定的金融信貸支持主要是針對項目建設(shè)的支持。

二、民族地區(qū)金融優(yōu)惠政策存在的問題

（一）金融優(yōu)惠政策的合法性問題

美國、歐盟和日本等國在促進(jìn)特定經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，由于金融優(yōu)惠政策的實施需要動用到大量的財政資金，因而救市計劃一般是作為一個預(yù)算案由立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的。①從中也反應(yīng)了國外在促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，其金融優(yōu)惠資金的運用需要編制成財政預(yù)算案并經(jīng)立法機(jī)關(guān)批準(zhǔn)——只有這樣政府促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的手段運用也才有足夠的合法性。就我國政府而言，盡管國務(wù)院依憲法之規(guī)定負(fù)有管理經(jīng)濟(jì)事務(wù)的職權(quán)，但促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的金融優(yōu)惠政策的做出并沒有經(jīng)全國人大進(jìn)行批準(zhǔn)，而是由國務(wù)院常務(wù)會議予以決定。從這個角度而言，我國民族地區(qū)金融優(yōu)惠政策的制定和實施實際上存在一定的合法性問題。更為重要的是，在民族地區(qū)政府對金融優(yōu)惠政策的使用也缺乏合法性。具體而言，依人民主權(quán)的一般原理，財政支出應(yīng)經(jīng)人民代表大會予以審批。而民族金融優(yōu)惠政策的實施則使民族地區(qū)的地方政府在財政資金之外獲得資金來源，而此筆資金的來源和使用又沒有經(jīng)人民代表大會審批，這即與人民主體的原則不相符合。當(dāng)然，《國家開發(fā)銀行技術(shù)援助貸款管理暫行辦法》也規(guī)定了相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但這種監(jiān)督并不能彌補(bǔ)因人民代表大會監(jiān)督缺乏所造成的合法性困境。

（二）金融扶持的市場化問題

在我國，促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展中金融優(yōu)惠措施更多是依行政方式進(jìn)行，而非依市場化的方式進(jìn)行。具體而言，在我國，政府金融優(yōu)惠的手段主要包括提供低息貨款和進(jìn)行貨款補(bǔ)貼等手段，其目的在于促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展和興建公共工程。其中，興建公共工程和貨款補(bǔ)貼體現(xiàn)了強(qiáng)烈的行政性。也就是說，就公共工程的興建而言，政府在此方面進(jìn)行救市資金分配時，并不是由市場決定興建何種公共工程，而是由行政系統(tǒng)進(jìn)行決定。這種情況即決定了興建公共工程中的金融政策實施時的資金分配缺乏市場性。就貨款補(bǔ)貼而言，補(bǔ)貼資金的發(fā)放同樣也是由行政命令所決定的，而非運用市場化的方式調(diào)動民族地區(qū)生產(chǎn)的積極性。因而，從這個角度而言，我國在實施金融優(yōu)惠政策的過程中，所運用的手段缺乏市場性，從而導(dǎo)致了資金的分配依行政命令而決定，而非由市場規(guī)律決定。

（三）民族地區(qū)企業(yè)獲得融資的法律扶持問題

應(yīng)該說，當(dāng)前我國立法對中小企業(yè)之發(fā)展還是給予了必要的關(guān)注的，我國當(dāng)前制定有《中小企業(yè)促進(jìn)法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)法》，國務(wù)院的工作部門也制定有《關(guān)于培育中小企業(yè)社會化服務(wù)體系若干問題意見》、《關(guān)于鼓勵和促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的若干政策意見》等規(guī)范性文件，這些規(guī)范性文件在很多方面給予了中小企業(yè)以優(yōu)厚的待遇，幫助中小企業(yè)尋找銷路、獲得市場。然而，遺憾的是，以上立法和相關(guān)規(guī)范性文件中包括的扶助手段并沒有與金融制度進(jìn)行對接，從而使在獲得銀行融資方面并沒有享受到優(yōu)惠政策。這種情況即造成了民族企業(yè)融資難的困境。

三、民族地區(qū)金融優(yōu)惠政策的法治化進(jìn)路

（一）提高金融優(yōu)惠政策的合法性

我國實施金融優(yōu)惠政策需要運用財政資金的，則首先需要明確在預(yù)算法或者其他法律規(guī)范中規(guī)定，國務(wù)院救市資金的運用，需要編制預(yù)算案并經(jīng)全國人大的批準(zhǔn)——只有這樣，才符合財政民主主義之要求。②為解決這個問題，筆者認(rèn)為，我國預(yù)算法即應(yīng)當(dāng)規(guī)定，國務(wù)院進(jìn)行大規(guī)模預(yù)算支出的，應(yīng)當(dāng)先征得全國人大同意。據(jù)此，我國需要對預(yù)算法中的預(yù)備費制度進(jìn)行修改。具體而言，我國預(yù)算法第32條規(guī)定，各級政府預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級政府預(yù)算支出額的1%-3%設(shè)置預(yù)備費。筆者認(rèn)為，隨著社會風(fēng)險的增加，預(yù)算中的1%-3%的預(yù)備費是不足以應(yīng)付各種意外情形的。因而，我國應(yīng)當(dāng)提高預(yù)備費額度，并建立起預(yù)備費積存制度。具體而言，我國預(yù)算法可以將預(yù)備費提高到5%，并規(guī)定本年度沒有使用的預(yù)備費即予以積存。這種制度的建構(gòu)，即可提高政府所能夠支配的預(yù)備費額度，在民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后時，政府即可一方面動用預(yù)備費進(jìn)行應(yīng)對，另一方面啟動救市預(yù)算編制程序，爭取其金融優(yōu)惠方案盡快獲得全國人大的批準(zhǔn)，從而兼顧了效率與正義的要求。

（二）金融優(yōu)惠手段選擇上注重市場化

在當(dāng)前的金融優(yōu)惠政策實施過程中，政府主要通過低息貨款等方式支持民族貿(mào)易的發(fā)展，或者為公共工程建設(shè)提供資金支持。這在這些方式中，政府即直接決定了資金的流向，不符合市場經(jīng)濟(jì)的原則。未來的金融優(yōu)惠政策實施可以采取以下兩種方式以增加金融優(yōu)惠的市場化程度：其一是設(shè)立具有政府背景的專門性投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的作用即在于，在企業(yè)需要獲得融資而無相應(yīng)的財產(chǎn)予以擔(dān)?；蚱渌軌蛱峁?dān)保的財產(chǎn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其所需的融資時，企業(yè)即可以向投資擔(dān)保公司申請擔(dān)保，在企業(yè)與銀行簽訂貸款合同時，投資擔(dān)保公司即可以以保證人的身份為企業(yè)提供擔(dān)保，從而使其獲得銀行的貸款。當(dāng)前市場中是存在各種各樣的投資擔(dān)保公司的，但許多投資擔(dān)保公司由私人設(shè)立，其為減少風(fēng)險，往往不愿意向民族企業(yè)提供擔(dān)保。此種情況下，民族企業(yè)即難以利用市場中的投資擔(dān)保資源來為本企業(yè)進(jìn)行融資。為彌補(bǔ)市場的缺乏，政府即可通過設(shè)立政府性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的方式提供政策優(yōu)惠。其二是設(shè)立專門的政策性金融機(jī)構(gòu)。當(dāng)前我國金融體系即逐步實現(xiàn)了商業(yè)化的運營，商業(yè)銀行具有高度的經(jīng)營自主權(quán)，可以依自己的意愿開展生產(chǎn)經(jīng)營活動。為解決民族企業(yè)融資難的問題，國家可以設(shè)立專門性的開發(fā)銀行，開發(fā)銀行的資金雖由國家提供，但資金的流向則主要遵循市場規(guī)則，因此可以解決金融優(yōu)惠政策市場化不足的問題。

（三）完善民族地區(qū)企業(yè)融資的法律體系

融資制度的完善是解決民族地區(qū)企業(yè)融資難問題最為直接有效的手段。而在我國金融領(lǐng)域，所有制歧視依然存在，民族地區(qū)企業(yè)無法獲得與國有企業(yè)、集體企業(yè)同等的對待。國家盡管制定了諸多法律規(guī)范和政策予以支持民族地區(qū)企業(yè)的發(fā)展，但這些法律政策較少涉及對民族地區(qū)企業(yè)融資的支持。為此，筆者認(rèn)為，我國應(yīng)當(dāng)把《中小企業(yè)促進(jìn)法》落到實處，特別是在金融方面給予中小企業(yè)全方面的支持。為此，我國即應(yīng)當(dāng)在《中小企業(yè)促進(jìn)法》的基礎(chǔ)上制定《中小企業(yè)擔(dān)保法》、《中小企業(yè)融資法》、《產(chǎn)業(yè)投資基金法》等法律規(guī)范，形成完整的企業(yè)融資體系，在融資方面給予中小企業(yè)獲得與大型企業(yè)同等的待遇。在此基礎(chǔ)上，還需要對涉及金融事務(wù)的其他法律規(guī)范和制度進(jìn)行修改。例如，我國應(yīng)當(dāng)取消對民營資本和外國資本進(jìn)入金融市場的限制，鼓勵其進(jìn)入到我國金融市場中，從而加大金融市場中可貸存款的數(shù)量；③另外，我國還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善公司法和商業(yè)銀行法，取消金融機(jī)構(gòu)設(shè)立審批制度，而改為金融機(jī)構(gòu)設(shè)立登記制度，從而放開金融市場準(zhǔn)入，提高金融市場的供方數(shù)量及市場的競爭程度，從而為中小企業(yè)提供充足的貸款來源。

四、結(jié)語

當(dāng)前我國政府為促進(jìn)民族地區(qū)的發(fā)展而制定和實施了一系列的金融優(yōu)惠政策。這些政策被當(dāng)前是政府調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的重要手段。當(dāng)前，作為政府所實施的宏觀調(diào)控手段，金融優(yōu)惠政策的實施應(yīng)納入法治軌道內(nèi)，這即是建設(shè)法治政府的要求，也是以法治力量保障金融優(yōu)惠政策實施的要求。在法治政府建設(shè)和市場體制改革同步推行的背景下，民族地區(qū)金融優(yōu)惠政策的制定和實施既要考慮到政策制定和實施過程的合法性，也要考慮到政策實施與市場運行之間的關(guān)系。是以，我國應(yīng)在民族地區(qū)金融優(yōu)惠政策制定和實施方面強(qiáng)化政策的合法性和市場化程度，完善民族地區(qū)企業(yè)融資的法律體系。（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院）

注解：

① 譚正航，尹珊珊.論民族地區(qū)發(fā)展與民族地區(qū)金融發(fā)展權(quán)的法律保障[J].西北民族大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2014（5）.

② 王欣.當(dāng)前金融危機(jī)中全球救市對我國的啟示[J].中國高新技術(shù)企業(yè)，2009（15）.

③ 吳瓊.淺析民間借貸合法化[J].商品與質(zhì)量·教科與法，2011（10）.