PPP模式在我國的應用分析

周培培

摘要：近年來，PPP模式被廣泛應用于公共服務、民生保障、生態(tài)環(huán)保等方面，進入全面推廣的普及階段。本文采用文獻和案例分析的方法，分析PPP模式在我國不同領域的應用，梳理我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題，并提出對策建議。

關鍵詞：PPP模式；應用分析；問題及對策

一、引言

自上個世紀80年代首次引入以來，PPP模式在我國的發(fā)展大致經(jīng)歷了五個階段，即探索階段、試點階段、推廣階段、反復階段以及普及階段。我國自1994年正式應用PPP模式，城市化得到了快速地發(fā)展。在取得顯著成就的同時，我國也面臨很多棘手的問題，如房價、地方債務、環(huán)境等問題。如何更好地運用PPP模式解決這些問題，成為大家關注的熱點。十八屆三中全會明確提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎設施投資和運營”，為PPP在我國的運用及推廣提供了廣闊的發(fā)展前景。而對PPP模式給予的厚望也不再局限于為基礎設施和公共服務提供市場化、社會化的融資支持，更重要的是擔當中國發(fā)展方式和政府治理模式轉型的抓手。本文主要通過對PPP模式在我國不同領域的應用分析，結合廣大學者的已有文獻及各省市的成功案例，梳理我國PPP模式的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題及解決對策。

二、我國PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

（一）基本情況。經(jīng)過30多年的發(fā)展，PPP模式取得了一定的成效。2014年國家設立了PPP工作領導小組以及中國PPP中心等專屬機構，統(tǒng)籌部署PPP模式的推廣。繼第二批總投資達6589億元的206個PPP項目后，財政部又推出了1800億的PPP基金。目前，財政部等正加快遴選第三批示范項目?；仡欉@些項目，其成功率相對比較低，有數(shù)據(jù)顯示70%的項目在執(zhí)行過程中比較困難[7]（王力，程鴻，2015）。這種情況跟PPP模式存在的問題是密切相關的。

（二）應用領域。自1994年開始應用PPP模式以來，其涉及的項目主要集中為基礎設施等公共服務領域。我國正處于城鎮(zhèn)化建設的關鍵時期，充分發(fā)揮PPP模式在該領域的應用無疑對我國城鎮(zhèn)化建設起到很好的推動作用。公共服務領域主要包括城市交通、公路鐵路、橋梁、醫(yī)院、體育場館等等。

我國在這些方面的成功案例不勝枚舉。08年奧運會場館的建設采用了項目法人招標融資方式（劉志，2005），就是PPP模式的運用。北京地鐵四號線是國內(nèi)第一條引入外資并采用PPP模式建設的地鐵線路[6]，武樹禮（2014）以北京地鐵四號線為例分析了PPP模式在軌道交通建設的應用。施穎，劉佳（2015）結合城市地鐵交通建設項目的實例，采用蒙特卡洛技術和內(nèi)部收益率法對城市基礎設施PPP模式的特許經(jīng)營期進行了探討，從而為PPP項目的投資決策提供了有益的思路和方法。PPP模式在公共服務領域主要集中于基礎設施建設，對于其他方面的應用相對較少。在目前老齡化嚴重的中國，積極發(fā)揮PPP模式在醫(yī)療領域的應用可能是未來養(yǎng)老保險的一大趨勢。江陰新型農(nóng)村合作醫(yī)療是PPP模式的成功應用[4]。雷玉瓊、賈麗平（2010）以江陰新農(nóng)合為例，分析了PPP模式在新農(nóng)合醫(yī)療有著顯著的優(yōu)勢。

PPP模式還應用于民生保障領域。為了更好地保障低收入人群的基本生活，很多省市將PPP模式應用于保障性住房的提供。深圳市通過采用BOT等方式吸引社會投資來解決保障性住房的融資難問題。孔揚（2015）分析了PPP模式在深圳保障性住房中的運用，為保障房事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展尋找了新的路徑。

經(jīng)濟快速發(fā)展帶來的環(huán)境污染問題，也是我國目前亟待解決的問題。而全國各地紛紛在環(huán)保領域開展PPP項目，在財政部推出的首批30個示范項目中，環(huán)保項目共15個。地方政府推出的PPP項目中，根據(jù)對國家發(fā)改委PPP項目庫所公布的29個省市的1043個項目的統(tǒng)計，環(huán)保項目投資總額1616億元，占比約8.2%。①韓帥奇，李銘珍，楊田田（2015）將PPP模式應用到城市生活垃圾處理這個問題，分析了此研究的可行性，構建城市生活垃圾處理的新模型。

三、PPP模式存在問題

前面提到我國PPP模式成功率不高，主要原因在于我國PPP模式主要應用于基礎設施等公共服務建設，基礎設施建設歷時時間長，在執(zhí)行過程中難免會出現(xiàn)問題。下面總結了PPP模式應用中的主要問題：

（一）法律層面未形成完善的PPP制度框架與法規(guī)體系。目前我國對PPP模式的規(guī)定還只是一系列的相關性的政策文件，缺乏國家層面的立法，法律效力不高，有些法規(guī)還存在著操作性不強、難以實施等問題[1]。缺少針對PPP的專門的規(guī)定，更沒有形成完整的政策體系。

（二）未形成嚴格的項目審批流程。未形成嚴格的項目審批流程標準，沒有統(tǒng)一的審評標準。這樣就容易使得一些政府鉆空子，容易出現(xiàn)一些粗制濫造的項目，可能帶來巨大的社會損失。

（三）社會信用基礎薄弱。由于政府和企業(yè)都存在信用缺失的傾向，所以PPP模式在我國的發(fā)展受到了一定阻礙。政府行為失信會產(chǎn)生各級政府對PPP熱情高漲、社會資本相對冷靜的現(xiàn)象。企業(yè)信用缺失導致地方政府主要依靠國有企業(yè)實施PPP項目。

（四）難以協(xié)調(diào)三方利益。公用事業(yè)全面實現(xiàn)民營化，其公共服務和非營利性質(zhì)，不可避免地與民營資本的營利性發(fā)生沖突，公眾、政府和社會資本的利益關系難以協(xié)調(diào)。

四、總結及政策建議

考慮中國特有的政治經(jīng)濟環(huán)境，針對我國PPP模式的作用及其存在的問題，從以下幾個方面提出相關的政策建議。

（一）加快國家層面的立法，制定并完善相關的政策體系。應將PPP的相關信息引入正在起草的《特許經(jīng)營法》[9]中，明確PPP的應用范圍，規(guī)定政府審批權限、流程和管理程序，努力構建一套完整的PPP模式政策體系，加強各個部門之間的相互協(xié)調(diào)和配合。

（二）強化政府監(jiān)督職責，加快政府職能轉變。在政企合作的過程中，政府需要盡快完成職能的轉變，加強自己制定規(guī)劃、進行指導、監(jiān)督等職能，提高民眾的參與度，建立有效的外部監(jiān)督機制，這樣才能更好地發(fā)揮企業(yè)的資本效用，實現(xiàn)基礎設施建設的高效高質(zhì)的完成。

（三）加大政府信息的公開透明，搭建項目推介平臺。對于政企雙方都可能存在的失信問題，政府需要加大信息的公開透明，加大引導整合，搭建信息公開、公正的推介平臺，盡可能地吸引更多有實力且愿意參與PPP項目的企業(yè)。（作者單位：浙江財經(jīng)大學）

注解：

① 數(shù)據(jù)引自政府和社會資本合作網(wǎng)-中國PPP門戶網(wǎng)

參考文獻：

[1]管清友，劉潔.PPP發(fā)展中的障礙[J].中國金融，2015，15：25-27.

[2]韓帥奇，李銘珍，楊田田.PPP模式在城市生活垃圾處理中的應用探討[J].環(huán)境科學與管理，2015，04：1-4.

[3]孔揚.ppp模式在保障性住房體系中的運用研究——以深圳保障性住房為例[J].時代金融，2015，14：56-57.

[4]雷玉瓊，賀麗平.論PPP模式在新型農(nóng)村合作醫(yī)療中的應用——以江陰為例[J].求索，2010，09：66-68.

[5]劉長宏，沈健蓉.PPP模式在醫(yī)療保障領域的運用及建議[J].中國財政，2014，09：36-38.

[6]劉志.PPP模式在公共服務領域中的應用和分析[J].建筑經(jīng)濟，2005，07：13-18.

[7]王力，程鴻.中國PPP模式現(xiàn)狀及問題研究[J].現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟和信息化，2015，13：5-7.

[8]武樹禮.城市軌道交通建設引入PPP模式研究——以北京地鐵四號線為例[J].新視野，2014，06：47-51.

[9]施穎，劉佳.基于PPP模式的城市基礎設施特許經(jīng)營期決策研究[J].當代經(jīng)濟管理，2015，06：18-23.