水運(yùn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的再思考

【摘 要】 為使水運(yùn)業(yè)供給模式適應(yīng)當(dāng)前的市場需求，回顧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的理論背景和現(xiàn)實(shí)意義，分析水運(yùn)業(yè)供給側(cè)改革的現(xiàn)狀和水運(yùn)業(yè)供給側(cè)改革面臨的問題，提出水運(yùn)業(yè)供給側(cè)改革的基本思路：頂層設(shè)計(jì)制度供給原則；政府松手，減稅并放松價(jià)格管制，讓市場充滿活力；構(gòu)建公平公正的市場環(huán)境；主動作為，推動智慧交通的發(fā)展，培育行業(yè)協(xié)會、航運(yùn)交易所、科研機(jī)構(gòu)和新型智庫等第三方力量。

【關(guān)鍵詞】 水運(yùn)業(yè)；供給側(cè)改革；第三方力量；智庫

1 理論背景和現(xiàn)實(shí)意義

“供給側(cè)”經(jīng)濟(jì)學(xué)派的開端，可追溯至19世紀(jì)初古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的鼻祖薩伊所提出的“薩伊定律”，即“供給自動創(chuàng)造自己的需求”，該定律給出了完全競爭的市場環(huán)境下供給與需求的對應(yīng)關(guān)系。20世紀(jì)30年代爆發(fā)凱恩斯革命，在經(jīng)濟(jì)蕭條的背景下，“凱恩斯理論”幾近全盤否定“薩伊定律”，得出邊際消費(fèi)傾向遞減、資本邊際效率遞減和流動性偏好的基本認(rèn)識，并從需求側(cè)提出用擴(kuò)張性財(cái)政政策和貨幣政策來克服階段性需求不足的主張。20世紀(jì)70年代誕生的“供給學(xué)派”將看待經(jīng)濟(jì)的視角放到了供給側(cè)，并在一定程度上解決了美國和英國的滯漲問題?！肮┙o學(xué)派”的主要主張是：經(jīng)濟(jì)增長的唯一源泉是供給側(cè)，增加供給的途徑是經(jīng)濟(jì)刺激和投資，而增加刺激的主要手段是減稅、促進(jìn)競爭和放松管制。其后的十多年則是凱恩斯主義復(fù)辟時期，主要通過反周期操作試圖“熨平”經(jīng)濟(jì)周期。2008年美國“次貸危機(jī)”引發(fā)全球金融海嘯，“供給學(xué)派”才又以“供給管理”的主張重新回歸至舉足輕重的地位。美國的供給管理為處理經(jīng)濟(jì)中的現(xiàn)實(shí)問題提供了很好的借鑒，如美國政府對“雷曼兄弟”的倒閉置若罔聞，卻對“兩房”、花旗銀行和通用汽車公司予以果斷的政府注資和救助，顯現(xiàn)出了“結(jié)構(gòu)性”供給管理的具體實(shí)踐。[1] 總體來看，需求側(cè)管理更多解決的是短期問題，在經(jīng)濟(jì)處于短期波動的環(huán)境下，經(jīng)濟(jì)過冷就刺激需求，過熱就抑制需求。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，就是要通過改革來矯正供需結(jié)構(gòu)錯配和要素配置扭曲，解決有效供給不適應(yīng)市場需求變化的問題，使供需在更高水平實(shí)現(xiàn)新的平衡；就是要擴(kuò)大有效供給，提高供給結(jié)構(gòu)適應(yīng)性和靈活性，改善供給品質(zhì)，創(chuàng)造新供給、培育新需求；就是要發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，盤活過剩產(chǎn)能沉淀的勞動力、資本、土地等生產(chǎn)要素，使生產(chǎn)要素從低效率領(lǐng)域轉(zhuǎn)移到高效率領(lǐng)域，從已經(jīng)過剩的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到有市場需求的產(chǎn)業(yè)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化再配置，提高全要素生產(chǎn)率。

2 水運(yùn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的現(xiàn)狀

在我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”以及世界各國經(jīng)濟(jì)面臨深度調(diào)整的時期，需求不足以及供給過剩雙重壓力沖擊著水運(yùn)業(yè)。傳統(tǒng)的觀點(diǎn)認(rèn)為運(yùn)價(jià)的持續(xù)走低是由于供需失衡導(dǎo)致的，而換一個視角則可以認(rèn)為是供給老化引起的，即水運(yùn)業(yè)長期以來延續(xù)的供給模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前的市場需求，主要體現(xiàn)在水運(yùn)業(yè)所提供服務(wù)的時效性、價(jià)格、靈活性、整體性等方面的供給老化以及供給的碎片化。更深層次的原因，則來源于制度供給尚存在不足，尤其是舊制度對水運(yùn)業(yè)服務(wù)創(chuàng)新的供給抑制和供給約束。[2]黨的十八大以來，水運(yùn)業(yè)的制度供給也隨著政府簡政放權(quán)的推進(jìn)而不斷完善，并取得了一定的成效?！敖Y(jié)構(gòu)性”改革的含義，指的是制度供給的結(jié)構(gòu)性，即在部分領(lǐng)域政府需要松手，在另外一些領(lǐng)域政府需要放手，同時也要強(qiáng)調(diào)政府在公共服務(wù)和創(chuàng)新等領(lǐng)域的主動作為和推手作用。在水運(yùn)業(yè)領(lǐng)域，政府松手主要體現(xiàn)在促進(jìn)水運(yùn)業(yè)的市場競爭和改進(jìn)服務(wù)價(jià)格方面；政府放手主要體現(xiàn)在減少或下放行政審批；而政府推手主要體現(xiàn)在拆船造船補(bǔ)貼和水運(yùn)節(jié)能減排等領(lǐng)域，并在市場開放和水上安全監(jiān)管領(lǐng)域的制度供給方面初見成效。

3 水運(yùn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革面臨的問題

3.1 強(qiáng)化市場監(jiān)管面臨人員和機(jī)制的約束

當(dāng)前，針對事中事后監(jiān)管的法律規(guī)定還比較單薄，政府監(jiān)管的職責(zé)和邊界沒有法律依據(jù)，既沒有清晰地劃定行政主管部門的責(zé)任，也缺乏對執(zhí)法部門盡職免責(zé)的保護(hù)，不能有效支撐和適應(yīng)事中事后監(jiān)管。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)正在探索綜合性的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)行使事中事后監(jiān)管的職責(zé)，而目前亟待厘清行業(yè)主管部門的專業(yè)能力如何在這樣的組織架構(gòu)中發(fā)揮作用。未來事中事后監(jiān)管到底是借鑒美國聯(lián)邦海事委員會成立專業(yè)化的監(jiān)管力量，還是納入當(dāng)前綜合性的監(jiān)管體系，仍需探索。

3.2 港口壟斷問題待解

港口下放地方管理極大地促進(jìn)了港口在發(fā)展瓶頸階段的投資及快速發(fā)展，但伴隨而來的則是港口的過度競爭、地方保護(hù)以及港口壟斷等問題。水運(yùn)領(lǐng)域的反壟斷已經(jīng)在海運(yùn)業(yè)取得了一定的成效，而港口領(lǐng)域長期以來的不正當(dāng)競爭和壟斷雖時有發(fā)生，卻一直沒有相應(yīng)的舉措。港口領(lǐng)域的反不正當(dāng)競爭和反壟斷只有在發(fā)生了真實(shí)的案例且進(jìn)行了足夠強(qiáng)力的罰款后，才能在業(yè)界起到真正的震懾作用。

3.3 政府主動作為面臨制度慣性的制約

水運(yùn)服務(wù)的價(jià)格包括競爭性服務(wù)價(jià)格和政府規(guī)費(fèi)。政府規(guī)費(fèi)的形成有其歷史原因，而要使政府規(guī)費(fèi)逐步退出歷史舞臺，將面臨巨大的制度慣性。水運(yùn)領(lǐng)域的行政事業(yè)性收費(fèi)與相應(yīng)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)乃至行業(yè)監(jiān)管體制密切相關(guān)，一旦取消相應(yīng)的收費(fèi)，如何保障行業(yè)監(jiān)管人員的經(jīng)費(fèi)和監(jiān)管能力將成為大問題，同時，也會面臨巨大的改革阻力。

政府主動作為面臨人員流失的風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展使得人們對水上安全的要求越來越高，水上安全監(jiān)管能力依賴于高素質(zhì)的監(jiān)管隊(duì)伍以及運(yùn)行良好的體制機(jī)制。在交通運(yùn)輸部直屬海事系統(tǒng)成為政府部門之后，從業(yè)人員作為公務(wù)員的收入大大減少，而承擔(dān)的職責(zé)卻因?yàn)榘踩氊?zé)的強(qiáng)化而增加，致使海事系統(tǒng)面臨人員流失的風(fēng)險(xiǎn)。對海事工作人員的高素質(zhì)要求與其公務(wù)員身份收入的不匹配，將成為困擾海事系統(tǒng)的重大問題。

4 水運(yùn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思路

4.1 制度供給原則

4.1.1 適度有為

制度供給的強(qiáng)度，既不能自由放任，也不能用力過猛。制度供給的判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是：讓市場中遵紀(jì)守法的主體感覺不到政府的存在，而一旦違法，政府之手就會發(fā)揮作用。同時，政府的職能是組織公共產(chǎn)品的供給，而不應(yīng)是由政府自己來生產(chǎn)并供給產(chǎn)品。[3] 在此意義上，水運(yùn)主管部門應(yīng)在水運(yùn)節(jié)能減排和安全應(yīng)急等方面組織好公共產(chǎn)品的供給。

4.1.2 摸著石頭過河

“摸著石頭過河”是改革開放以來我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)，到現(xiàn)在依然有效。這是因?yàn)?，制度演進(jìn)是一個漸進(jìn)的過程，沒有人知道方向，所以需要通過底層探索和各方博弈，待行之有效后再確認(rèn)。行業(yè)法律法規(guī)的修改和完善不應(yīng)期待少數(shù)能人的智慧精明，而是應(yīng)通過各方探索、博弈和妥協(xié)，逐步得到大家的認(rèn)可。制度演進(jìn)的邏輯其實(shí)就是“摸著石頭過河”，就是通過政府、企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)的充分磨合，形成“良法善治”的基本架構(gòu)。

4.1.3 由使用者支付所有費(fèi)用向僅付競爭性服務(wù)費(fèi)用轉(zhuǎn)變

在行業(yè)發(fā)展的瓶頸期，水運(yùn)服務(wù)的使用者幾乎支付了整個水運(yùn)體系運(yùn)行中的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共管理、公共服務(wù)和企業(yè)服務(wù)的所有費(fèi)用，同時還在價(jià)格中承擔(dān)相應(yīng)的稅費(fèi)。從長遠(yuǎn)來看，使用者僅應(yīng)支付競爭性服務(wù)費(fèi)用（其中包含了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費(fèi)用），而公共管理、公共服務(wù)的相關(guān)費(fèi)用應(yīng)當(dāng)由價(jià)格中隱含的稅收來承擔(dān)。

4.2 減稅和放松價(jià)格管制讓市場充滿活力

4.2.1 航運(yùn)業(yè)減稅

航運(yùn)業(yè)稅制與國際接軌的相關(guān)工作經(jīng)過行業(yè)主管部門以及相關(guān)企業(yè)多年來的努力，仍然收效甚微，主要原因在于：我國作為一個經(jīng)濟(jì)大國，其航運(yùn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重相對較小，很難為航運(yùn)業(yè)制定有別于其他行業(yè)的特殊稅收政策。但是，由于航運(yùn)業(yè)的開放屬性，相對較高的稅負(fù)不僅很難吸引外國航運(yùn)機(jī)構(gòu)入駐，而且使得運(yùn)營國際海運(yùn)的中資企業(yè)將大量船舶登記在開放登記國，將企業(yè)總部設(shè)在新加坡和我國香港等稅費(fèi)相對較低的國家和地區(qū)。航運(yùn)業(yè)與國內(nèi)各行業(yè)無差別的稅制使得航運(yùn)稅基大幅減少，從而使稅收流失國外。在當(dāng)前條件下雖然很難在全國范圍內(nèi)推行航運(yùn)減稅，但可以探索在4個自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)推進(jìn)，進(jìn)而通過試點(diǎn)試驗(yàn)觀察實(shí)施效果。如此一來，不僅有利于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的發(fā)展，同時還能夠支撐航運(yùn)中心的建設(shè)。與國際接軌的噸稅制和船員所得稅政策應(yīng)優(yōu)先推進(jìn)。

4.2.2 放松價(jià)格管制

雖然航運(yùn)業(yè)是國家戰(zhàn)略基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，但隨著航運(yùn)業(yè)的對外開放和對內(nèi)逐步放開的推進(jìn)，其市場屬性越來越強(qiáng)，價(jià)格體系也應(yīng)適應(yīng)形勢，逐步減少政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)，形成透明的市場價(jià)格體系。航運(yùn)市場的價(jià)格形成應(yīng)當(dāng)由市場決定，政府能做的就是鼓勵更多的主體參與，打擊不正當(dāng)競爭和壟斷行為，從而形成能夠真實(shí)反映市場供需關(guān)系的市場價(jià)格。新出臺的《港口收費(fèi)計(jì)費(fèi)辦法》雖有積極意義，但其規(guī)定過于細(xì)化。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期不斷輪回，市場的供需關(guān)系經(jīng)常發(fā)生變化，國家之間的競爭會引起匯率的變動，宏觀調(diào)控也會引起通貨膨脹或者通貨緊縮，相應(yīng)的市場價(jià)格具有不確定性和不可捉摸性。同時，技術(shù)進(jìn)步也會引起不同服務(wù)的勞動生產(chǎn)率的變化，如果航運(yùn)業(yè)某個新商業(yè)模式通過主業(yè)免費(fèi)而增值服務(wù)收費(fèi)的方式來實(shí)現(xiàn)盈利的話，就會對過往的價(jià)格體系產(chǎn)生沖突。因此，政府定價(jià)和政府指導(dǎo)價(jià)越多，出現(xiàn)的問題也就越多。

4.3 放手構(gòu)建公平公正的市場環(huán)境

4.3.1 強(qiáng)化市場監(jiān)管

在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)探索航運(yùn)市場監(jiān)管的體制機(jī)制。上海曾試圖成立專門的航運(yùn)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)以完善監(jiān)管，但因與機(jī)構(gòu)精簡的大方向不符而被否決。雖不能成立獨(dú)立的航運(yùn)市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)，但應(yīng)積極探索與綜合性的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)形成常態(tài)的工作機(jī)制，使行業(yè)主管部門的調(diào)查權(quán)與反壟斷部門、反不正當(dāng)競爭部門的執(zhí)法權(quán)對接。同時，通過培育行業(yè)協(xié)會、航交所、科研機(jī)構(gòu)以及新型智庫等第三方力量，形成新型航運(yùn)市場監(jiān)管機(jī)制。

4.3.2 促進(jìn)市場競爭

強(qiáng)化港口反壟斷的相關(guān)工作。當(dāng)前港口領(lǐng)域的壟斷行為主要表現(xiàn)在進(jìn)入壁壘和強(qiáng)制服務(wù)。[4]當(dāng)前港口資源整合有利于緩解供給側(cè)的過度供給，但也應(yīng)有個度，港口資源整合的反壟斷調(diào)查應(yīng)積極推進(jìn)，給市場帶來一個良好的預(yù)期。

4.4 以主動作為作推手

4.4.1 推動智慧交通的發(fā)展

著力推動“互聯(lián)網(wǎng)+”水運(yùn)企業(yè)的成長，進(jìn)而推進(jìn)行業(yè)監(jiān)管變革。目前，我國已誕生了200多家航運(yùn)電商，這些企業(yè)通過各自的商業(yè)模式創(chuàng)新為客戶提供服務(wù)，通過競爭最終會有幾家航運(yùn)電商從市場中脫穎而出。這些企業(yè)可以通過對客戶服務(wù)來沉淀大數(shù)據(jù)，其自身的商業(yè)邏輯能夠消除市場的信息不對稱，同時其擁有的大數(shù)據(jù)也能夠?yàn)檎男袠I(yè)監(jiān)管服務(wù)，從而形成新形勢下行業(yè)監(jiān)管的新邏輯。在此過程中，以開放的心態(tài)對待行業(yè)中的新興企業(yè)和新興模式，通過利益相關(guān)方的參與及博弈及時完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系，通過構(gòu)建公平公正的市場環(huán)境，使有活力的新興企業(yè)不至于被落后的傳統(tǒng)勢力壓制。“智慧水運(yùn)”不但能夠成為水運(yùn)行業(yè)供給側(cè)改革的發(fā)力點(diǎn)，而且還可以推進(jìn)水運(yùn)行業(yè)制度供給的變革。

4.4.2 培育第三方力量

在簡政放權(quán)背景下，政府手段缺失、經(jīng)費(fèi)減少。只有構(gòu)建新型的政府與市場關(guān)系，才能夠在不增加人員和經(jīng)費(fèi)的前提下形成二者的良性互動，其中培育第三方力量尤為關(guān)鍵。當(dāng)前正在開展的行業(yè)協(xié)會與政府脫鉤的工作正是促進(jìn)行業(yè)協(xié)會發(fā)揮第三方作用的重要舉措。行業(yè)協(xié)會是行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制訂者，航運(yùn)交易所是信息服務(wù)提供者，科研機(jī)構(gòu)和新型智庫是行業(yè)規(guī)則制訂的研究方和建議者，政府應(yīng)召集行業(yè)內(nèi)的所有利益相關(guān)方對行業(yè)規(guī)則變化的方向、邊界、內(nèi)容進(jìn)行充分討論，并在科研機(jī)構(gòu)和新型智庫的參謀下形成新的規(guī)則。科研機(jī)構(gòu)為行業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和政府決策服務(wù)，企業(yè)購買技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)，政府購買決策服務(wù)；智庫則應(yīng)是社會公器，為決策者提供咨詢，但未必與決策者想要的結(jié)果一致。咨詢機(jī)構(gòu)為企業(yè)代言和發(fā)聲，新型智庫為政府當(dāng)決策參謀，在博弈和妥協(xié)中形成制度演進(jìn)的路徑。新時代呼喚“百家爭鳴”，禁錮水運(yùn)從業(yè)人員的思想也將禁錮住行業(yè)發(fā)展的原動力。

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