提升我國海上搜救公共服務能力之對策

馬曉雪+石樹凱+張成瑤+郭怡

【摘 要】 為進一步提升我國海上搜救公共服務能力，闡述海上搜救公共服務以及海上搜救公共服務能力的涵義，分析我國海上搜救公共服務能力的現(xiàn)狀，指出當前我國海上搜救公共服務能力在救助體系、立法、救助裝備、教育培訓等方面存在的問題。結合英美等發(fā)達國家海上搜救的先進經(jīng)驗，提出提升我國海上搜救公共服務能力的對策：著力健全海上搜救組織結構和權責體系；積極推進國家層面的海上搜救立法進程；繼續(xù)增加和優(yōu)化海上救助裝備的數(shù)量和性能；盡快建立專門的海上搜救教育培訓體系；積極鼓勵海上搜救志愿服務隊伍發(fā)展。

【關鍵詞】 海上搜救；公共服務；公共服務能力；海上安全

海上搜救公共服務能力的高低，受海上搜救體系、搜救力量、救助裝備和搜救通信等諸多因素的影響。在近年多次海上搜救行動中，我國專業(yè)海上搜救力量與社會志愿搜救力量密切配合，極大地保障了我國海上人命和財產(chǎn)安全。據(jù)統(tǒng)計，2014年我國共開展搜救行動次，協(xié)調飛機297架次，協(xié)調各類船艇艘次，成功救助船舶艘，成功救助遇險人員名，人命救助成功率達96.6%。[1] 但是，目前我國海上搜救公共服務能力與發(fā)達國家相比，仍存在較大差距。因此，立足我國海上搜救公共服務能力的發(fā)展現(xiàn)狀，結合發(fā)達國家海上搜救的先進經(jīng)驗，找出現(xiàn)存的問題和差距并提出相應的對策建議，具有很大的現(xiàn)實意義。

1 核心概念界定

1.1 海上搜救公共服務的涵義

海上搜救公共服務是在出現(xiàn)威脅海上人命和財產(chǎn)安全的險情時，由國家海上搜救機構統(tǒng)一組織、協(xié)調和指導一切可能的搜救力量（公共力量或私人力量），為遇險船舶和遇險人員提供義務救助，以減少海上人命和財產(chǎn)損失，最大限度地維護社會公共利益的一種行為。

1.2 海上搜救公共服務能力的涵義

目前，學者們尚未對海上搜救公共服務能力的涵義作出明確規(guī)定，僅有少數(shù)學者對海上搜救公共服務能力的影響因素進行分析。海上搜救公共服務能力通常受組織管理、裝備數(shù)量、裝備性能和通信設施等方面因素的影響。海上搜救公共服務能力體現(xiàn)在海上搜救行動的各個階段，如海上搜救機構能否及時接收預警信息、制訂救助計劃、派遣救助力量到達遇險現(xiàn)場、有效地開展救助等。此外，海上搜救志愿服務隊伍發(fā)展是否充分、能否有效參與救助，也是影響海上搜救公共服務能力的重要因素。本文認為，海上搜救公共服務能力是國家海上搜救機構為遇險船舶和遇險人員提供有效救助而應具備的本領和能力。

2 我國海上搜救公共服務能力現(xiàn)狀

2.1 建立了國家海上搜救應急組織指揮體系

在國家海上搜救應急組織指揮體系中，國家海上搜救部際聯(lián)席會議為應急領導機構；中國海上搜救中心為運行管理機構，在交通運輸部領導下負責海上搜救的運行管理；各級海上搜救中心為應急指揮機構，分為國家、省和市三級，上級可對下級進行業(yè)務指導；搜救力量包括專業(yè)搜救力量和非專業(yè)搜救力量，前者主要指我國各救助局和各救助飛行隊，后者主要指其他相關政府部門、軍隊武警、過往船舶和海上救助志愿隊伍等。

2.2 海上遇險通信系統(tǒng)不斷完善

目前，我國基本建成海上遇險信息接收和傳遞的網(wǎng)絡系統(tǒng)，為海上搜救行動的開展提供了便利的通信條件。交通運輸部建立了海事衛(wèi)星系統(tǒng)、搜救衛(wèi)星系統(tǒng)、數(shù)字選擇性呼叫系統(tǒng)和海上安全信息播發(fā)系統(tǒng)等，基本實現(xiàn)對我國沿海區(qū)域的有效覆蓋。同時，在全國沿海主要港口和長江沿線構建了船舶交通管理系統(tǒng)、中國船舶報告系統(tǒng)和海事電視監(jiān)控系統(tǒng)，在瓊州海峽、珠江口、長江口、渤海等海域及沿海重要港口建立了船舶自動識別系統(tǒng)，可以有效監(jiān)控重點水域和重點船舶。此外，各沿海主要城市已經(jīng)開通了“12395”公眾海上險情報警電話。

2.3 專業(yè)海上搜救力量明顯增強

目前，我國共有專業(yè)救助船舶74艘，其中：北海救助局16艘，東海救助局25艘，南海救助局33艘。救助船舶的平均航速為20 kn，最大航速可達32 kn；平均船齡約為11 a。在接到搜救任務指令后，大型救助船在30 min內出動，快速救生船和高速救助艇在20 min內出動，華英系列救助艇在15 min內出動。以救助船舶類型為劃分標準，各救助局救助船舶配備情況見表1。

隨著我國?？樟Ⅲw救助體系的初步建立，救助飛機日益成為海上搜救的中堅力量。我國現(xiàn)有救助飛機20架，其中：救助直升機17架，固定翼飛機3架?，F(xiàn)有救助飛機分布在我國 km的海岸線上，在晝間氣象條件允許的情況下，負責以起降機場為基點、110 范圍內的救助值班任務。待接到搜救任務指令后，處于值班待命狀態(tài)的救助飛機45 min內起飛，備用機組60 min內做好出動準備，聽令起飛。

2.4 海上搜救志愿服務隊伍逐步壯大

海上救助并非救助局的“專利”，海上搜救志愿服務隊伍可以憑借自身優(yōu)勢，對專業(yè)救助力量進行有效補充。近年來，我國始終堅持“社會參與，專群結合”的工作原則，積極推進海上搜救志愿者隊伍建設。2008年9月，浙江溫州蒼南縣成立了全國第一支海上搜救志愿者隊伍，登記注冊志愿者150名，志愿船舶30艘；2011年5月，我國首支內河搜救志愿者隊伍在湖北荊州市成立，總隊下設3個支隊，4個救助站，首批志愿者共48人；2012年，遼寧、天津、山東及福建等省市陸續(xù)建立省市級海（水）上搜救志愿者隊伍，蘭州、日照、鎮(zhèn)江及溫州等地建立了民間志愿者救助站；2014年，全國各地新建海上救助志愿服務隊伍15支，新增救助志愿者400多名，志愿船艇8艘，參與救助任務的志愿者達到493人次，船艇4艘次，在多次海上救助行動中發(fā)揮了較好的作用。[2]

2.5 海上搜救效果不斷改善

一直以來，我國專業(yè)海上救助力量嚴格執(zhí)行動態(tài)待命救助值班制度，認真履行救助職責，海上搜救成效顯著。2010―2014年，我國共開展海上搜救行動次，出動救助船艇艘次，出動救助飛機架次，獲救船舶艘，獲救人員人，直接獲救財產(chǎn)價值480.6億元。這期間，我國海上人命救助成功率穩(wěn)中有升，歷年人命救助成功率均保持在96%以上。

3 我國海上搜救公共服務能力存在的問題

3.1 海上搜救體系的協(xié)調性有待提升

我國海上搜救指揮體系復雜而不統(tǒng)一。專業(yè)救助力量、海事執(zhí)法力量、軍隊和武警及其他社會力量等多元主體共同參與海上救助，雖然可以有效補充專業(yè)海上救助力量，但在搜救相關制度不健全的情況下增加了統(tǒng)一協(xié)調的難度，制約了搜救效率的提高。在美國和日本，美國海岸警衛(wèi)隊和日本海上保安廳統(tǒng)一協(xié)調、指揮和領導各類搜救力量，不僅能保障搜救行動的有序性和一致性，還可以實現(xiàn)信息共享共用，極大地提升了行動效率。

3.2 海上搜救方面的立法有待完善

目前，我國海上搜救方面的立法仍不盡完善，主要體現(xiàn)在：（1）完善的海上搜救法律框架尚未形成，《中華人民共和國海上人命搜尋與救助條例》仍處于提交審批狀態(tài)，有關搜救條款散見于我國《海商法》《海上交通安全法》等法律中；（2）現(xiàn)有的海上搜救相關制度大多以地方性法規(guī)為主，立法層次低，權威性差，法律效力有限；（3）部分海上搜救相關的法律法規(guī)滯后，在2000年之前出臺的20多部海上搜救法律規(guī)范中，除《中華人民共和國漁業(yè)法》經(jīng)多次修訂外，其余的均從未更新，與海上搜救實際脫節(jié)。

3.3 海上救助裝備的數(shù)量有待增加、性能有待改善

（1）救助飛機數(shù)量不足。我國海岸線長達 km，共分布著20架救助飛機，飛機平均配置距離約為900 km，而?？站戎淖罴褷顟B(tài)是在海岸線每隔200 km左右配置一架救援直升機。（2）救助直升機飛行半徑僅能達到110 n mile，有效搜救范圍較小，并且只能承擔在白天、簡單氣象條件下的救助任務，無法在夜間或者比較惡劣的氣象條件下開展救助。（3）救助船舶呈現(xiàn)老齡化。73艘救助船中，船齡在20 a以上的有14艘，約占20%。

3.4 海上搜救應急反應速度有待提高

目前，我國海上救助力量仍以救助船舶為主。按照平均航速約20 kn、平均應急準備時間30 min推算，救助船舶從接收搜救指令到抵達離岸50 的遇險現(xiàn)場所用的總時間為180 min（我國全部水上交通險情中沿海占63.3%，而沿海險情中94%均發(fā)生在離岸50 以內的海域），即包括30 min的應急準備時間和150 min的應急到達時間，這遠遠超出了遇險人員120 min的平均生存臨界時間。[3]

3.5 專門的海上搜救教育培訓體系有待建立

目前我國救助船員和飛行員分別按照商船普通船員和民用航空飛行員的標準進行培訓、考試和發(fā)證，缺乏針對救助船員和救助飛行員的特殊培訓標準，從而導致我國專業(yè)救助人員缺乏在緊急情況下開展救助必備的良好身體素質、心理素質和救助技能，無法在復雜和危險的條件下進行人命救助。

3.6 海上搜救志愿服務隊伍有待進一步發(fā)展

（1）我國尚無專門針對海上救助志愿服務方面的立法，志愿者權利保護制度尚不完善，志愿者所處的法律地位、自身權利和義務尚不明晰，極大地抑制了社會力量參與海上救助的積極性和主動性；

（2）海上搜救志愿服務隊伍的資金主要來自社會捐款，缺乏長期穩(wěn)定的資金來源；

（3）海上救助志愿者整體素質有待提升，缺乏專業(yè)的救助知識和技能培訓。

4 我國海上搜救公共服務能力提升對策

4.1 著力健全海上搜救組織結構和權責體系

海上搜救力量日益呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢，在增強海上搜救整體力量的同時，也難以協(xié)調統(tǒng)一和有序開展搜救行動，給搜救工作帶來新的問題和挑戰(zhàn)。因此，可以在國家海上搜救部際聯(lián)席會議的制度框架內，結合我國海上搜救實際情況，構建相應的合作制度，推動統(tǒng)一區(qū)域內海上搜救機構之間、不同區(qū)域海上搜救機構之間、海上搜救機構與社會志愿服務隊伍之間的協(xié)作。專業(yè)海上救助力量與社會志愿救助力量可以簽訂相應的合作協(xié)議，以此來明確雙方的權利、義務和責任，進而發(fā)揮“專群結合”的最大效力。[4]

4.2 積極推進國家層面的海上搜救立法進程

針對目前海上搜救立法不夠完善的現(xiàn)狀，應加快出臺國家層面上的海上搜救立法，尤其要加快出臺《中華人民共和國海上搜尋救助條例》，從而確保全國海上搜救工作有法可依，依法進行。通過法律明晰海上搜救相關機構的職責權限，統(tǒng)一規(guī)范和指導全國海上搜救行動，促進各搜救機構之間的協(xié)調一致，推進區(qū)域聯(lián)合救助的順利開展。

4.3 繼續(xù)增加和優(yōu)化海上救助裝備的數(shù)量和 性能

加強我國海上救助裝備建設，應加大救助裝備資金投入，有計劃地引進或建造一批處于世界一流水平的救助裝備，確保國家財政投入與我國海上救助事業(yè)發(fā)展的客觀需要相一致。有計劃地淘汰老舊船舶，積極改善船齡結構，提升救助船舶整體性能。完善救助裝備的相關配套設備，如通信設備、海上搜尋裝備、救助艇、溢油處置裝備等，努力提升救助裝備的科技含量和整體性能。

4.4 盡快建立專門的海上搜救教育培訓體系

人力資源是救助系統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展的第一資源，人才的數(shù)量、質量和結構，直接決定著救助事業(yè)的興衰成敗。因此，我國應借鑒國外先進經(jīng)驗，建立專門的海上搜救教育和培訓機構，為國家培養(yǎng)新一代一流救助人才。同時，加強對現(xiàn)有救助人才的教育培訓，共同探討典型救助案例，促進救助經(jīng)驗交流和共享，努力提升救助人員的綜合素質和救助技能。此外，積極開展海上搜救演習演練，加強海上搜救區(qū)域間乃至國際合作，在實戰(zhàn)演習中發(fā)現(xiàn)差距和不足。

4.5 積極鼓勵海上搜救志愿服務隊伍發(fā)展

發(fā)達的海上搜救志愿服務體系是國家海上搜救體系成熟高效的重要標志之一。要推進海上搜救志愿服務隊伍的發(fā)展，首先應積極推進海上搜救志愿服務相關的立法工作，對其人員招募、資金來源、裝備配備、獎勵機制等方面作出明確規(guī)定，依法維護海上搜救志愿服務人員的合法權益，促進海上搜救志愿服務隊伍管理的規(guī)范化和法制化。同時，積極開展針對海上搜救志愿者的教育培訓，提高其專業(yè)救助知識和實際操作技能，促進其安全、有效、有序地參與海上搜救。

參考文獻：

[1] 趙晨.2014年中國海上搜救成功率達96.6%[J].中國海事，2015（3）：2.

[2] 馬清波，馬中和.試論發(fā)達國家海上救助水平的幾個要素及對策[J].中國海事，2009（5）：46-48.

[3]交通運輸部救撈局.全力打造“三位一體”海上救撈隊伍――交通運輸部救撈隊伍建設成效顯著[J].中國應急管理，2014（6）：7-10.

[4] 黃志球.治理理論視域下的我國海上搜救管理體制創(chuàng)新[J].中國航海，2014（3）：72-75.