超越公共政策的共識追求*

向玉瓊

超越公共政策的共識追求*

向玉瓊

內(nèi)容提要現(xiàn)代社會中的政策是基于共識而形成，也是以共識的形式體現(xiàn)出來的。在近代以來的中心—邊緣治理結(jié)構(gòu)中，無論是通過代議制的運行而聚合出共識，還是通過科學(xué)化的因果推理而得出共識，共識的達(dá)成都是受到精英的主導(dǎo)和操控。這樣，共識往往體現(xiàn)的是精英的意志，基于共識而生成的政策因而遠(yuǎn)離了公共利益，成為精英管理社會的工具。當(dāng)社會發(fā)展到具有高度差異化與個性化的歷史階段，所謂的“共識”愈來愈無法包容社會的普遍利益了，個體差異凸顯并要求在政策中體現(xiàn)出來，精英無法繼續(xù)主導(dǎo)共識的達(dá)成以及政策過程，政策也不再是精英意志實現(xiàn)的工具了。對差異的尊重被放在了首位，共識就是在差異的在場中達(dá)成。在多元行動中生成的政策擺脫了狹隘的工具理性的解釋，被賦予了道德的內(nèi)涵，政策的實施也促成了社會中德治的發(fā)生。

關(guān)鍵詞共識差異承認(rèn)政策工具

工業(yè)社會中政策是通過代議制的路徑而生成的，代議制將普遍性的利益聚合成共識，并將共識轉(zhuǎn)化為政策?；诠沧R而制定的政策被視為是普遍性利益的代表，因而具有了合法性。但是在中心—邊緣的社會結(jié)構(gòu)中，共識的達(dá)成實際上是受到精英的主導(dǎo)的，所謂的共識往往只是精英的意志而已。為了使得共識的達(dá)成更具合理性，精英利用科學(xué)技術(shù)來推動共識的達(dá)成，并在科學(xué)化的標(biāo)簽下隱蔽地排斥異己的觀點，使得政策完全成為體現(xiàn)精英意志的工具，服務(wù)于精英管理社會的目的。在社會逐步進(jìn)入高度差異化的條件下，差異凸顯出來并要求獲得承認(rèn)，尊重差異被提出來，精英無法繼續(xù)主導(dǎo)共識的達(dá)成，為了共識而共識的現(xiàn)象將逐步消失。共識追求被超越了，政策過程將進(jìn)入一個新的場景中。如果說在精英主導(dǎo)共識的情況下政策是作為治理的工具而存在，那么在差異得到承認(rèn)的政策場域中，政策必然呈現(xiàn)出一個嶄新的面貌。

在政策過程中追求共識

“共識”一詞本身就意味著差異的存在，只有存在差異才需要達(dá)成共識。因此，在同質(zhì)化的農(nóng)業(yè)社會中是無所謂共識的。城市化、工業(yè)化過程中出現(xiàn)了利益分化，將社會帶入一個具有差異化的歷史階段中，這時出現(xiàn)了對公共利益的追求，并將公共利益以共識的形式表現(xiàn)出來。差異意味著不確定性，唯有消除不確定性才能實現(xiàn)社會秩序，在工業(yè)社會的這種觀念中，共識是與差異相對立的，只有共識才能帶給人們以安全感，也因而共識是工業(yè)社會中的人們所追求的。政策作為工業(yè)社會中社會治理的工具，是承載著公共利益的，也是基于共識而轉(zhuǎn)化而來。具體而言，現(xiàn)代社會中的政策是基于代議制的運轉(zhuǎn)而形成的，代議制提供了一個共識達(dá)成的機(jī)制，在代議制達(dá)成共識的過程中，也完成了政策的形成過程?？梢哉f，代議制框架中的政策過程也就是共識達(dá)成的過程，追求共識必然是政策過程中的目標(biāo)。

代議制是實現(xiàn)民主的現(xiàn)實路徑，其運行結(jié)果最終是以共識的形式表現(xiàn)出來的。在代議制的運作中，個體的具體利益訴求是由選民代表來進(jìn)行綜合與平衡，之后在議會中表達(dá)出來。而議會是一個全體人民進(jìn)行意愿表達(dá)的舞臺，每個民意代表所表達(dá)的聲音又只代表了其局部的利益訴求，因此必須經(jīng)過多次的“中和”與“去零”，最終形成一般意見，這個一般意見就被認(rèn)為是代表了普遍利益的共識。代議制通過聚合的方式來達(dá)成共識，而共識又不是一種簡單的利益聚合，而是通過對具體利益的抽象和提升得出的。在對具體訴求進(jìn)行綜合時，具體訴求被轉(zhuǎn)化為選票或者某一個選項的答案，并在多數(shù)原則的操作中最后得出一個結(jié)果，這個結(jié)果就被認(rèn)為是共識。

在某種程度上，共識可以類比于盧梭所界定的公意，并與代表公眾意愿總和的眾意相區(qū)別?！氨娨馀c公意之間經(jīng)?？偸怯泻艽蟮牟顒e；公意只著眼于公共的利益，而眾意則著眼于私人的利益，眾意只是個別意志的總和。但是，除掉這些個別意志間正負(fù)相抵消的部分而外，則剩下的總和仍然是公意?！雹賯€別意志的總和是眾意，只有從個別意志中抽象出來的才是公意，公意高于眾意。共識代表著普遍性的利益，是應(yīng)該得到維護(hù)的。盧梭激進(jìn)地表達(dá)了這一觀點：“為了使社會公約不至于成為一紙空文，它就默契地包含著這樣一種規(guī)定——唯有這一規(guī)定才能使得其他規(guī)定具有力量——即任何人拒不服從公意的，全體就要迫使他服從公意。”②共識一旦達(dá)成，人們就應(yīng)該附和與服從，這就如同是迫使人們自由一樣。由共識轉(zhuǎn)化而來的政策也因而具有了權(quán)威性，能將社會中的差異和不確定因素都納入規(guī)范范圍之內(nèi)。

代議制提供了個人訴求進(jìn)入政策過程的制度化途徑，但是代議制是嵌入在中心—邊緣的社會結(jié)構(gòu)中的，這是一個不平等的社會結(jié)構(gòu)，精英作為政策主體位于社會治理的中心，而政策對象位于邊緣。選民代表作為政治精英成為了共識達(dá)成的具體操作者，而在中心—邊緣的結(jié)構(gòu)中，選民代表實際上是不會受到選民制約的。這樣，共識實際上是由精英來完成，并受到精英的操控。林德布洛姆基于對美國政治現(xiàn)實的觀察得出結(jié)論認(rèn)為，共識的達(dá)成是在多元主體的互動中完成，表現(xiàn)為一個相互調(diào)適的過程。不過，多元主義社會的背后仍然存在著中心—邊緣的社會結(jié)構(gòu)，而只要存在中心—邊緣的社會結(jié)構(gòu)，就不會出現(xiàn)真正民主的政策過程。“民眾控制不是松散就是兜圈子，這是一種失調(diào)癥，它既折磨著關(guān)于次要議題的政策制定活動，又折磨著關(guān)于主要議題的政策制定活動，不管怎么說，民主控制還是軟弱無力的?！雹垭m然共識的達(dá)成過程中涌現(xiàn)出了多元化的，但是這些主體僅限于強(qiáng)勢群體，多元主體只是表明精英群體內(nèi)部出現(xiàn)了碎片化，而沒有將公眾和邊緣群體包括在內(nèi)。這就意味著共識是由精英內(nèi)部不同集團(tuán)之間討價還價的結(jié)果。

隨著社會的理性化發(fā)展，共識的達(dá)成越來越依靠科學(xué)和技術(shù)的支撐，這增強(qiáng)了精英的影響力。我們知道，杜威的實用哲學(xué)在美國進(jìn)步主義時期受到追捧，到新政時期則被直接付諸于政府改革中。及至20世紀(jì)中期，政策科學(xué)運動興起，政策過程主張用科學(xué)的方法來回應(yīng)實用性的問題，而拋棄所有無法捉摸的思辨或者倫理的因素。這時，公共利益以及共識都被認(rèn)為是客觀存在的，因而是可以通過科學(xué)的方法得以尋求的，且只有通過科學(xué)理性才能發(fā)現(xiàn)真正的公共利益所在，并制定出最優(yōu)的政策。這樣一來，共識達(dá)成的過程開始成為數(shù)據(jù)和模型大肆應(yīng)用的領(lǐng)域，人們看不懂也不會去細(xì)看的數(shù)字和符號被大量用來證明某一觀點的客觀性，公式或模型以及因果推理被用來賦予某一觀點以權(quán)威性，共識成為了科學(xué)生產(chǎn)流水線上的產(chǎn)品。

對科學(xué)的追求推動技術(shù)專家紛紛進(jìn)入政策過程中并發(fā)揮作用，技術(shù)專家在共識達(dá)成過程中的影響加大了。尤其是當(dāng)社會中的利益愈益分化，社會問題日益復(fù)雜，具體訴求之間的可通約性越來越少時，專家的權(quán)威和優(yōu)越性就愈益彰顯。他們致力于通過自己所掌握的科學(xué)方法與理性知識來為觀點做出論證，并推動共識的達(dá)成。他們抱持著這樣一種哲學(xué)論調(diào)：“惟有受到一種距離的保護(hù)，并且身居其外，處在一種‘優(yōu)越的’地位之上，人們才能夠制定出政策，這種說法同時證明了精英集團(tuán)的存在與權(quán)力集中的合理性?！雹芗夹g(shù)專家依靠自己的專業(yè)知識而具有了相對于公眾的優(yōu)越性，他們遠(yuǎn)離公眾來隱蔽地表達(dá)自己的觀點?！皩＜液驼茩?quán)的人，都會藏在電腦后面進(jìn)行干預(yù)或強(qiáng)加他們的解決方案。然而，這種行為卻不是新出現(xiàn)的。在所有的時代，專家都將自己解決問題的方案強(qiáng)加于人，而領(lǐng)導(dǎo)者總是把自己的意志和愿望藏在專家的決定后面?！雹輰＜页蔀槔硇缘拇匀硕哂辛藱?quán)威性，由政治精英與技術(shù)專家所達(dá)成的共識自然就被認(rèn)為是符合社會發(fā)展規(guī)律的，是代表了社會普遍利益的。公共利益從科學(xué)化這里找到了一個新的實現(xiàn)路徑，也使得共識的達(dá)成中主體與客體的劃分在形式上具有了合理性。

在中心—邊緣的社會治理結(jié)構(gòu)中，共識的達(dá)成是由位于公共領(lǐng)域中的政策主體來完成。具體而言，共識是在一層一層的綜合與抽象中達(dá)成。雖然共識是基于個體利益訴求的表達(dá)來達(dá)成，達(dá)成共識的第一步是了解私人領(lǐng)域中的個體訴求，但是，共識的達(dá)成卻是在將具體訴求加以轉(zhuǎn)化或者排斥之后才實現(xiàn)的。共識以抽象表達(dá)的形式體現(xiàn)出來，并被認(rèn)為是高于具體的個別的表達(dá)，這就使得共識在遠(yuǎn)離具體遠(yuǎn)離具體利益的情況下仍然具有合理性。如果人們發(fā)現(xiàn)所謂的共識和自己的想法不一致，一般不是去質(zhì)疑共識，而是改變自己的看法去附和共識，因為共識是以抽象的一般規(guī)律的形式出現(xiàn)的，高于個人的具體感知。

當(dāng)共識是在遠(yuǎn)離了政策客體的精英手中來完成時，共識就完全受到精英的操縱了。在某種意義上可以說，只要存在國家與社會分離的格局，共識的達(dá)成以及政策的制定就是可以從工具主義的立場來加以認(rèn)識的。“公共的和實在的法律成為統(tǒng)治集團(tuán)控制社會關(guān)系的工具，而這種控制又以仔細(xì)挑選的政策為幌子。國家與社會的分離為這樣的控制提供了制度上的工具。”⑥政策過程只關(guān)注如何更好地體現(xiàn)精英意志，并將精英意志轉(zhuǎn)化為共識，而共識是否包含了最為普遍性的利益這一點就不重要了。實際上，在很多情況下，當(dāng)精英要將自己的意志粉飾成共識時，必然是要將大量的不同觀點和訴求都排斥出去，這樣就使得共識與普遍性利益脫離開來。到20世紀(jì)時，當(dāng)普遍性的利益已經(jīng)無處可尋時，技術(shù)專家和政治精英干脆就公然放棄普遍性的概念，而用公共利益的概念取而代之。相對于普遍性而言，公共性是一個更易操作的概念，也是一個更容易被工具化的概念?？茖W(xué)可以用來展現(xiàn)公共性，而無法用來體現(xiàn)普遍性。當(dāng)共識轉(zhuǎn)向公共利益尋求支撐時，就更有利于精英的操控了。不過，即使共識被加諸“公共”的界定，所實現(xiàn)的公共性也是不具有實質(zhì)意義的，只是一種形式上的公共性，只是表明政策是在公共領(lǐng)域中形成、是公共領(lǐng)域?qū)λ饺祟I(lǐng)域進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范以實現(xiàn)社會秩序的工具而已。

為了共識而排斥差異

政策被創(chuàng)制出來為社會提供統(tǒng)一的規(guī)范從而供給社會秩序，這就要求政策具有普適性和普遍性，也就是說，政策必須是不會偏私的?！盀榱藙?chuàng)設(shè)秩序與自由，法律必須是非人格化的。它們必須包含不只某個人或者某個群體的價值?！雹邽榱藢崿F(xiàn)普遍性的規(guī)范，特殊的利益訴求被認(rèn)為是應(yīng)當(dāng)舍棄掉的。而何為普遍性利益與特殊利益，這是由中心建構(gòu)起來的。精英們會將自己的利益塑造成共識的形象，而將被排斥的利益等同于特殊利益，也是少數(shù)人的利益。在共識達(dá)成并轉(zhuǎn)化為政策規(guī)范之后，又可以在共識的名義下利用政策對被排斥的利益進(jìn)行管理。正是通過政策或者法律將具有差異性的行為納入統(tǒng)一的規(guī)范之下，實現(xiàn)了一種創(chuàng)制秩序，創(chuàng)制秩序是通過管理型社會治理來實現(xiàn)的。在管理型的治理思維中，政策首先體現(xiàn)出強(qiáng)制性的一面，是一種規(guī)定性的規(guī)則。就如哈特所說，“凡存在法律的地方，人類的行為在某種意義上已成為非任意性的或必為的?！雹喟焊駹栐谡撌龇蓵r也表達(dá)了類似的觀點，“在自由主義政治思想中，為了一個強(qiáng)有力的力度(如果不是支配性的話)，法律首先是規(guī)定性的規(guī)則。”⑨即使是在自由主義政治思想中，做出統(tǒng)一規(guī)范的法律和政策也是必須的。其中，政策突出地甚至完全地體現(xiàn)出其強(qiáng)制性的一面，展示出了對社會多樣性的管理和控制。

根據(jù)啟蒙運動思想家所確立的人民主權(quán)觀念，每個人在法律上都享有平等的權(quán)利和義務(wù)，這就意味著，每個人都能平等地參與到共識達(dá)成過程中并且人與人之間具有可通約的利益，共識就是基于可通約的利益聚合而成。這是現(xiàn)代社會中人們所獲得的形式上的平等，“形式平等意味著作為國家的公民以及法律人，人們都被法律視為在根本上是平等的，或者將他們當(dāng)做根本上是平等的來對待?！雹庑问狡降仁敲裰骼硐氲靡詫崿F(xiàn)的前提，但是在中心—邊緣治理結(jié)構(gòu)中，平等也僅僅限于形式上了。在形式上，個體都享有平等的投票權(quán)，抽象地享有著某些權(quán)利，而且現(xiàn)實中也確實通過程序的運作將共識的達(dá)成體現(xiàn)為民意調(diào)查和政策研究統(tǒng)計數(shù)字的結(jié)果，只需要根據(jù)程序和規(guī)則進(jìn)行計數(shù)就能得出共識，這看起來就是個人參與了共識的達(dá)成。但實際上，民意調(diào)查的對象、調(diào)查的范圍、調(diào)查的問題角度等等都是精英在調(diào)查開始之前就已經(jīng)規(guī)劃好的，也就是說，程序運作之前的實質(zhì)性的決定仍然是由精英來做出的。

政策成為精英意愿實現(xiàn)的載體，同時也成為精英控制社會的工具。此時，政策中是否包含了社會普遍性利益已經(jīng)不是政策過程所關(guān)注的了，實現(xiàn)精英意志成為了政策形成以及存在的全部目標(biāo)。具體而言，政策過程就是要高效且合理地將精英意志轉(zhuǎn)化為共識，并且通過公式模型等各種招數(shù)制造出共識的合理性，甚至出現(xiàn)“為了共識而共識”的局面。工具理性的追求被當(dāng)成了政策合理性的全部內(nèi)容，理性中價值的一面被舍棄，精英可以對來自社會治理結(jié)構(gòu)中的邊緣群體的訴求加以排斥和壓制，并將其行為說成是為了實現(xiàn)公共利益的目的。巴克拉克與巴拉茲所提出了議程設(shè)置中的“不決定”(non-decision)，描述的就是對差異的隱蔽性排斥。在一個受到精英控制的政策議程設(shè)置中，弱勢群體還沒有來得及發(fā)聲，就已經(jīng)被精英所安排的權(quán)力分配的格局或者程序的設(shè)計而窒息了。民主化程序往往使得這種對差異的排斥具有合理性，但實際上是精英在隱蔽地排斥差異。

超越共識追求

在共識達(dá)成過程中被精英所排斥出去的差異重新在場了，差異成就了個體的特色，也成為了個體行動的名片，每個人都在彰顯著自己的差異同時尊重他人的差異，并基于彼此的差異而開展合作。這將是一個去中心化的場域，存在的是一種流動性的、多變性的、平等的結(jié)構(gòu)。當(dāng)對差異給予了足夠的關(guān)注時，也就放棄了以達(dá)成共識作為首要目標(biāo)，從而也超越了“為了共識而共識”的局面。共識仍然是重要的，但是不會在大量排斥差異的基礎(chǔ)上硬性地達(dá)成共識，也不會是基于精英的意志來實現(xiàn)共識。共識本身不再是穩(wěn)定不變的，也不是不可超越的，而是隨時向差異的個體開放。政策仍然是基于共識來達(dá)成，而共識是在差異化的行動中實現(xiàn)的，達(dá)成共識的過程就是個體行動所帶來的合作的過程，這也就是說，共識是在合作的行動中展現(xiàn)出來。在一個合作行動的政策過程中，共識是在人與人的行動中自然展現(xiàn)出來，沒有人能用特殊意志來代替普遍利益，基于共識所形成的政策也不再是社會控制的工具，而是在行動中生成并服務(wù)于道德行動的開展。基于人與人之間的合作，政策中的價值理性得以回歸，政策轉(zhuǎn)化為道德的載體，并通過政策的實施促進(jìn)社會中道德行為的發(fā)生，促進(jìn)完整的個體和道德的個體的形成。如果說控制導(dǎo)向的政策工具所造就的是一個法治的社會，那么，在差異化行動中所形成和實施的政策導(dǎo)向了德治的發(fā)生。

①②盧梭：《社會契約論》，何兆武譯，商務(wù)印書館，2006年，第35、24頁。

③查爾斯·E.林布?。骸墩咧贫ㄟ^程》，朱國斌譯，華夏出版社，1988年，第155頁。

④⑤米歇爾·克羅齊耶：《法令不能改變社會》，張月譯，上海人民出版社，2008年，第132、153頁。

⑥R.M.昂格爾：《現(xiàn)代社會中的法律》，吳玉章、周漢華譯，譯林出版社，2001年，第125-126頁。

⑧哈特：《法律的概念》，張文顯等譯，中國大百科全書出版社，1996年，第84頁。

〔責(zé)任編輯：王婷〕

*本文系江蘇高校哲學(xué)社會科學(xué)研究重點項目“協(xié)同治理視域下江蘇省農(nóng)民生態(tài)權(quán)利保障研究”(項目號：2015ZDIXM014)、國家社科基金項目“中國特色政務(wù)誠信體系建設(shè)研究”(項目號：13BZZ045)、國家社科基金重點項目(項目號：15AZZ012)以及江蘇服務(wù)型政府建設(shè)研究基地項目(項目號：AE89372&AE15001_21)的階段性成果。

作者簡介：向玉瓊，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，南京大學(xué)政治學(xué)流動站博士后，xyq@njau.edu.cn。南京，210014