更公平 可持續(xù)
——論謀求職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本定型

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更公平 可持續(xù)
——論謀求職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的基本定型

“十三五”時(shí)期，職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革發(fā)展任務(wù)多達(dá)十余項(xiàng)，必須逐一落實(shí)。但同時(shí)應(yīng)瞄準(zhǔn)一個(gè)戰(zhàn)略性目標(biāo)，即按照更加公平、更可持續(xù)的要求，謀求實(shí)現(xiàn)制度基本定型，以凝聚社會(huì)共識(shí)，同向不懈發(fā)力。否則，即使各單項(xiàng)改革政策再好，也難免顧此失彼、相互摩擦，削弱整體效應(yīng)。

近有觀點(diǎn)主張，將現(xiàn)行占工資8%的養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模成倍擴(kuò)大、甚至實(shí)行全賬戶(hù)，并作為深化改革的核心措施。論者以別國(guó)經(jīng)驗(yàn)為例證，稱(chēng)：養(yǎng)老保險(xiǎn)本質(zhì)是一種保險(xiǎn)制度，必須通過(guò)精算自求財(cái)務(wù)平衡，而由財(cái)政資金介入來(lái)獲得平衡是不可持續(xù)的；擴(kuò)大賬戶(hù)規(guī)模有利于強(qiáng)化個(gè)人責(zé)任，增強(qiáng)內(nèi)在激勵(lì)性。這番議論有一定道理，在老齡化背景下確需加強(qiáng)長(zhǎng)期精算來(lái)預(yù)測(cè)和規(guī)避重大風(fēng)險(xiǎn)，而增強(qiáng)激勵(lì)性始終是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中的一個(gè)重要命題。但此中涉及社會(huì)保險(xiǎn)的一些基本理念、原則問(wèn)題，有必要厘清；尤其關(guān)涉我國(guó)基本制度的發(fā)展方向和定型，更須立足國(guó)情，審慎研判。

公平性是社會(huì)保障的首義，更加公平是人民群眾的期盼，也是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度深化改革的核心目標(biāo)。

現(xiàn)行職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，按標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定條件（繳費(fèi)35年）計(jì)算，替代率為60%左右，其中與社會(huì)平均工資關(guān)聯(lián)密切的基礎(chǔ)養(yǎng)老金約占35%，純粹與個(gè)人繳費(fèi)關(guān)聯(lián)的個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金約占25%，二者大致為6∶4的關(guān)系，既體現(xiàn)了社會(huì)保障作為收入再分配更加注重公平的功效，又注意發(fā)揮對(duì)個(gè)人的激勵(lì)作用。若將賬戶(hù)規(guī)模擴(kuò)大到16%，則個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金的替代水平將達(dá)到近50%，而基礎(chǔ)養(yǎng)老金占比僅為10%，二者關(guān)系倒置為1∶5，制度的再分配調(diào)節(jié)功能?chē)?yán)重受限，其公平性將大大降低。

實(shí)際上，我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中已設(shè)計(jì)有多項(xiàng)激勵(lì)機(jī)制：一是每增加一年繳費(fèi)則基礎(chǔ)養(yǎng)老金多計(jì)發(fā)一個(gè)百分點(diǎn)；二是基礎(chǔ)養(yǎng)老金按參保者全部參保期間的指數(shù)化平均繳費(fèi)工資計(jì)算，而不是按最終工資計(jì)算；三是個(gè)人賬戶(hù)積累資金越多則個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金水平越高；四是個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)標(biāo)準(zhǔn)分年確定，退休越晚除數(shù)越小即計(jì)發(fā)值越高等。當(dāng)下的問(wèn)題是，部分參保者還不能充分理解這些機(jī)制，出現(xiàn)了一些人逃避繳費(fèi)、降低繳費(fèi)工資基數(shù)、繳滿(mǎn)15年就中斷繳費(fèi)等逆向選擇現(xiàn)象，在經(jīng)濟(jì)下行周期中更為明顯。這需要在操作層面認(rèn)真落實(shí)激勵(lì)機(jī)制，并持之以恒地宣傳，以多繳多得的實(shí)例引導(dǎo)群眾。

在20世紀(jì)90年代的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革中，就有人提出要“效率優(yōu)先、兼顧公平”，但被實(shí)踐證明是錯(cuò)誤的。后來(lái)我們用了10年時(shí)間，將賬戶(hù)規(guī)模從2%—16%統(tǒng)一到11%，繼而又調(diào)整為8%，更加強(qiáng)調(diào)公平和統(tǒng)籌，這是對(duì)“效率優(yōu)先”指導(dǎo)思想的糾偏。10年的學(xué)費(fèi)不能白交。中央明確的“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”的原則，應(yīng)在社會(huì)保障制度改革中始終堅(jiān)持。

再分配

在初次分配結(jié)果的基礎(chǔ)上各收入主體之間通過(guò)各種渠道實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金或?qū)嵨镛D(zhuǎn)移的一種收入再次分配過(guò)程，也是政府對(duì)要素收入再次調(diào)節(jié)的過(guò)程。

可持續(xù)性是社會(huì)保障制度長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)行的命脈，謀求更可持續(xù)要有定力，“單方”不管用，要用“復(fù)方”。

養(yǎng)老保險(xiǎn)是以百年為時(shí)間單位來(lái)評(píng)價(jià)的制度體系，因而各國(guó)都把可持續(xù)性作為制度長(zhǎng)期運(yùn)行的重大問(wèn)題。同時(shí)，養(yǎng)老保險(xiǎn)又是敏感度極高的制度，任何一項(xiàng)政策、標(biāo)準(zhǔn)、參數(shù)的變化（如退休年齡、繳費(fèi)比例、替代率等）都深刻影響制度走向，因此改革舉措要特別慎重。綜合這些特點(diǎn)，較好的選擇是，基本制度模式和框架確立后，只要沒(méi)有方向性的重大失誤就不要輕率改變，并針對(duì)實(shí)際問(wèn)題不斷調(diào)整、完善，接受時(shí)間和實(shí)踐的檢驗(yàn)。最不可取的選擇是決策“短視”，每過(guò)若干年就大改一次，結(jié)果必然是方向飄忽不定，公眾缺乏穩(wěn)定預(yù)期，徒費(fèi)反復(fù)轉(zhuǎn)制的巨大社會(huì)成本。

我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革歷經(jīng)20多年，從來(lái)沒(méi)有忽視過(guò)可持續(xù)性問(wèn)題，實(shí)踐結(jié)果也是正面的：

從籌資能力看：1998年全國(guó)基金收入1485億元，其中個(gè)人繳費(fèi)占10.57%，財(cái)政補(bǔ)助占1.35%，單位繳費(fèi)占88%。到2014年，基金收入2.33萬(wàn)億元，其中個(gè)人繳費(fèi)占26.75%，財(cái)政補(bǔ)助占14%，單位繳費(fèi)占比降到60%以下。這一變化說(shuō)明，三方籌資機(jī)制基本形成，且各自占比漸趨均衡。

從贍養(yǎng)能力看：1998年全國(guó)參保職工8476萬(wàn)人，離退休人員2727萬(wàn)人，撫養(yǎng)比3.11∶1。至2014年，離退休人員增加到8592萬(wàn)人；同期，通過(guò)持續(xù)擴(kuò)大覆蓋面，參保職工達(dá)到25523萬(wàn)人。在我國(guó)人口老齡化率大幅提高的背景下，制度撫養(yǎng)比仍維持在近3∶1，沒(méi)有明顯下降，說(shuō)明制度設(shè)計(jì)是合理、有效的。

從支付能力看：1998年全國(guó)基金支出1501億元，退休人員人均基本養(yǎng)老金413元，累計(jì)結(jié)余518億元，僅相當(dāng)于4.14個(gè)月的支出額。2014年基金支出1.87萬(wàn)億元，人均養(yǎng)老金提高到2068元，累計(jì)結(jié)余達(dá)到3.04萬(wàn)億元。17年來(lái)，不但確保了基本養(yǎng)老金支付，而且保障水平年均提高10%左右，使退休人員分享了社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果；累計(jì)結(jié)余增長(zhǎng)近60倍，相當(dāng)于19.5個(gè)月的支出額，表明制度支付能力不斷增強(qiáng)，總體上并未出現(xiàn)不可持續(xù)的問(wèn)題。

所以，擴(kuò)大個(gè)人賬戶(hù)規(guī)模并非首選，更不是“萬(wàn)靈藥方”。最重要的改革之策是：漸進(jìn)式延遲退休年齡、提高最低繳費(fèi)年限、調(diào)整個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金計(jì)發(fā)月數(shù)、開(kāi)展基金投資運(yùn)營(yíng)、提高統(tǒng)籌層次、合理控制待遇水平、加大財(cái)政投入、擴(kuò)大籌資渠道等。這些政策綜合運(yùn)用，不是在基本模式上大動(dòng)干戈，卻有助于提升制度的可持續(xù)性，社會(huì)震蕩小，改革成本低，實(shí)施功效強(qiáng)。

公共財(cái)政在確保制度更可持續(xù)中負(fù)有重要責(zé)任。

中央要求社會(huì)保障制度“堅(jiān)持精算平衡”，切中養(yǎng)老保險(xiǎn)制度長(zhǎng)期性和敏感性的肯綮，但這不應(yīng)被解讀為公共財(cái)政可以從社會(huì)保險(xiǎn)制度中“抽身而退”。恰恰相反，通過(guò)精算研判養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的需求和風(fēng)險(xiǎn)后，要“分清政府、企業(yè)、個(gè)人等的責(zé)任”，進(jìn)一步明確公共財(cái)政投入的功能和比例。

第一，加大社會(huì)保障投入符合公共財(cái)政的基本功能。1998年國(guó)家開(kāi)始對(duì)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助，當(dāng)年只有20億元，2014年增加到3269億元，絕對(duì)額增速很快，顯示了對(duì)社會(huì)保障事業(yè)的強(qiáng)力支持，而財(cái)政投入比值漸趨穩(wěn)定。近5年財(cái)政補(bǔ)助占基金收入比重在13.3%—14.2%之間，占一般預(yù)算支出比重在2%上下，未出現(xiàn)顯著加重趨勢(shì)。在國(guó)際比較中，這一比重是較低的。從未來(lái)發(fā)展需求看，增加公共財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的投入還有較大提升的必要和空間。

第二，在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的復(fù)雜背景下開(kāi)啟和推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，公共財(cái)政需要承擔(dān)特殊的保障責(zé)任。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)公有制企業(yè)職工創(chuàng)造的價(jià)值中本應(yīng)留作養(yǎng)老金的積累部分都作為利潤(rùn)上繳國(guó)家、形成財(cái)政收入。在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和建立養(yǎng)老保險(xiǎn)后，這部分“隱形債務(wù)”理應(yīng)由公共財(cái)政償付。有測(cè)算表明，以1997年全國(guó)統(tǒng)一改革制度時(shí)劃界，“老人”和“中人”的“隱形債務(wù)”共計(jì)30多萬(wàn)億元。這顯然不可能一次性清償，只能分年逐步償還。因此，從一定意義上講，目前的財(cái)政投入具有“補(bǔ)償”性質(zhì)。這一償付過(guò)程還會(huì)持續(xù)幾十年，直至改革后最后一批“中人”自然消亡。

第三，改行大賬戶(hù)，并不必然減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。據(jù)35年長(zhǎng)期精算，在各項(xiàng)外部條件和技術(shù)參數(shù)相同的設(shè)定下，現(xiàn)行賬戶(hù)規(guī)模和擴(kuò)大賬戶(hù)規(guī)模的預(yù)測(cè)結(jié)果并無(wú)重大差異，說(shuō)明兩種方案包含的激勵(lì)約束機(jī)制效應(yīng)大體一致。但改行大賬戶(hù)后，可能會(huì)帶來(lái)新的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：如長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)——擴(kuò)大賬戶(hù)后，長(zhǎng)壽者超出平均余命的資金支付需求也會(huì)增加，因而財(cái)政負(fù)擔(dān)將加重。又如利率風(fēng)險(xiǎn)——精算表明，利率對(duì)個(gè)人賬戶(hù)養(yǎng)老金水平的拉動(dòng)影響為繳費(fèi)本金的2倍。擴(kuò)大賬戶(hù)后，如果為保持工資替代率而確定較高的賬戶(hù)利率，無(wú)疑加重財(cái)政責(zé)任；而確定利率較低，又會(huì)引起公眾對(duì)政府政策的質(zhì)疑。再如過(guò)渡期風(fēng)險(xiǎn)——擴(kuò)大賬戶(hù)規(guī)模后，需對(duì)“中人”過(guò)渡年限的權(quán)益重新追溯確認(rèn)，為“抹平”其間的高低落差，要付出較多財(cái)務(wù)成本，并可能引發(fā)再度攀比的矛盾。對(duì)這些風(fēng)險(xiǎn)，如果預(yù)計(jì)不足、沒(méi)有恰當(dāng)?shù)奶幹棉k法，其結(jié)果不僅不能增強(qiáng)制度的可持續(xù)性，反而會(huì)削弱之。

長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)

個(gè)人或總體人群未來(lái)的平均實(shí)際壽命高于預(yù)期壽命所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，隨著人口老齡化程度的加劇，已成為各國(guó)政府、企業(yè)和個(gè)人所面臨的一類(lèi)新型的、日益嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度更加公平更可持續(xù)的目標(biāo)，既要保持創(chuàng)新求變的改革銳氣，又要保持冷靜恒久的戰(zhàn)略定力，既要借鑒國(guó)際，尤要立足國(guó)情，確非易事。唯其不易，更當(dāng)勉力。基本的策略可否是：穩(wěn)中漸進(jìn)，定中謀變，固中求新？

正所謂：

革舊布新萬(wàn)緒中，

邯鄲學(xué)步古來(lái)空。

寧心始得安民策，

謀定期成百代功。