農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新
——基于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的視角

陳　然， 陳曉楓

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108)

*為通訊作者。

農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新

——基于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的視角

陳然， 陳曉楓*

(福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，福建 福州 350108)

[摘要]分析農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響，提出當(dāng)前我國農(nóng)村地區(qū)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在著立法滯后、產(chǎn)權(quán)制度不完善、無公開流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、宅基地隱性流轉(zhuǎn)多等困境，應(yīng)從立法層面實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，放開宅基地使用權(quán)主體限制，建立較為完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及調(diào)節(jié)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制等方面積極探索增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新。

[關(guān)鍵詞]宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)；財(cái)產(chǎn)性收入；制度創(chuàng)新

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.03.006

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。可見，土地作為農(nóng)民主要的財(cái)產(chǎn)，蘊(yùn)含巨大的增收潛力，農(nóng)民對(duì)土地所享有的權(quán)利是農(nóng)民權(quán)利結(jié)構(gòu)中最基本的權(quán)利。在眾多農(nóng)村土地制度改革中，深化宅基地制度改革是解放農(nóng)村勞動(dòng)力，整合農(nóng)村土地資源，促進(jìn)土地集約化發(fā)展，提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的突破口。深化宅基地制度改革，核心是探索新形勢(shì)下宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)問題[1]。長(zhǎng)期以來，宅基地始終以單一的生存保障功能存在，隨著農(nóng)民非農(nóng)收入的提高，農(nóng)村土地的保障功能弱化。近幾年，各地積極開展農(nóng)村宅基地整治工作，并取得了一定的成效，但是大部分省市在宅基地整治過程中，沒有將農(nóng)民作為主要的受益群體，忽視了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的保護(hù)。農(nóng)民不僅失去了宅基地的生存保障功能，也難以分享到宅基地資產(chǎn)所產(chǎn)生的高額增值收益。

一、研究現(xiàn)狀

學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給予了充分的關(guān)注，形成了大量的研究成果。國內(nèi)學(xué)者的研究主要圍繞以下4個(gè)方面。

1.宅基地使用權(quán)的相關(guān)概念界定。王衛(wèi)國認(rèn)為，宅基地使用權(quán)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織分配給本組織成員用于建造房屋的集體土地使用權(quán)[2]。王建偉將宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)定義為使農(nóng)村宅基地使用權(quán)進(jìn)入流通領(lǐng)域以實(shí)現(xiàn)土地收益的行為[3]?？傮w而言，農(nóng)村宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依法享有的，在集體所有的土地上建筑房屋及其附屬設(shè)施的權(quán)利，其本質(zhì)上應(yīng)為一種用益物權(quán)，然而由于土地資源的稀缺性，宅基地在權(quán)利屬性的界定上存在一定困境，其完整權(quán)能難以實(shí)現(xiàn)。

2.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)議。理論界對(duì)于是否允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的看法不一致，存在有禁止流轉(zhuǎn)說、內(nèi)部流轉(zhuǎn)說、自由流轉(zhuǎn)說等幾種主要觀點(diǎn)。孟勤國從保護(hù)土地資源有效利用和農(nóng)民生存發(fā)展權(quán)的角度，提出對(duì)于現(xiàn)實(shí)中大量存在的宅基地隱形流轉(zhuǎn)的事實(shí)，《物權(quán)法》應(yīng)該進(jìn)一步明確農(nóng)村宅基地禁止交易的內(nèi)容，完善農(nóng)村宅基地分配制度[4]。韓俊則指出嚴(yán)格禁止宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓是不合理的，應(yīng)當(dāng)允許宅基地使用權(quán)有限制的流轉(zhuǎn)，即在集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員之間或在一定范圍內(nèi)自由轉(zhuǎn)讓[5]。大部分學(xué)者支持農(nóng)村宅基地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)。厲以寧認(rèn)為要打破城鄉(xiāng)二元體制，實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)在公開市場(chǎng)上合法流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民能夠借助其宅基地和承包地使用權(quán)抵押獲取貸款，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的目的[6]。葉奕浩提出允許宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，并指出在政府監(jiān)管的前提下，市場(chǎng)參與是解決農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的主要途徑[7]。

3.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問題及解決措施。喻文莉認(rèn)為，目前的宅基地使用權(quán)制度與社會(huì)現(xiàn)實(shí)產(chǎn)生了激烈的沖突，引發(fā)了宅基地的生存保障功能與生存要素功能，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)與土地資源保護(hù)等一系列矛盾[8]。屠世超指出宅基地限制流轉(zhuǎn)制度導(dǎo)致產(chǎn)生了大量的“空心村”，限制了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活的改善，主張建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)[9]。李勇堅(jiān)提出要從宅基地的本質(zhì)功能和立法屬性出發(fā)，在保護(hù)耕地的前提下，以“權(quán)利取代實(shí)物”，對(duì)宅基地制度進(jìn)行全面創(chuàng)新[10]。

4.宅基地流轉(zhuǎn)的影響因素。趙國玲等通過對(duì)湖北兩縣市農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意愿的問卷調(diào)查，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿較強(qiáng)[11]。王延強(qiáng)通過比較不同的流轉(zhuǎn)模式對(duì)宅基地收益分配的影響，指出應(yīng)采取保權(quán)分利的模式，保證農(nóng)民作為最大收益者的權(quán)利[12]。黃英對(duì)農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)化互動(dòng)關(guān)系進(jìn)行實(shí)證分析，結(jié)果表明二者關(guān)系存在轉(zhuǎn)折點(diǎn)，建議弱化后期農(nóng)村宅基地退出的貨幣補(bǔ)償機(jī)制[13]。

現(xiàn)有研究在討論宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題時(shí)，往往局限在流轉(zhuǎn)問題本身，缺少宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)之間的整合研究，對(duì)二者之間的作用關(guān)系缺乏深入的探討。因此，本文運(yùn)用國家及地區(qū)相關(guān)統(tǒng)計(jì)年鑒，基于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的視角，探索農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的制度重構(gòu)具有一定的創(chuàng)新性。通過對(duì)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)影響農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的機(jī)制進(jìn)行研究，提出既有利于提高宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)效率，又有利于農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的途徑，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平具有重要意義。

二、農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

(一)拓寬農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來源

農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入是指農(nóng)民所擁有的動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)，包括資金、土地、房屋等所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)所獲得的收入。近年來我國農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入穩(wěn)定增長(zhǎng)，從2000年的45.04元提高到2013年的293元。但占可支配收入的比重始終維持在1.5%～3.5%的較低水平[14]?？梢姡?cái)產(chǎn)性收入對(duì)農(nóng)民可支配收入的貢獻(xiàn)值較低，存在很大的增長(zhǎng)空間。財(cái)產(chǎn)性收入與財(cái)產(chǎn)的多寡、管理水平的差異密切相關(guān)。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，近年農(nóng)民財(cái)產(chǎn)快速增加，2014年農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)總值為52143.28元，比2013年增長(zhǎng)了10.2%，是1985年人均財(cái)產(chǎn)總值的76倍。從總財(cái)產(chǎn)的構(gòu)成比例來看，2014年農(nóng)村居民人均儲(chǔ)蓄額占總財(cái)產(chǎn)比例為28.66%，住房占總財(cái)產(chǎn)的60.59%[14]，農(nóng)民人均儲(chǔ)蓄額與住房?jī)r(jià)值是增長(zhǎng)最快且比重最大的分項(xiàng)。住房?jī)r(jià)值長(zhǎng)期以來在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)總值中都占據(jù)著重要地位，激活農(nóng)村土地與住房的財(cái)產(chǎn)效應(yīng)，對(duì)增加農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入具有重要意義。

在過去相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間，我國農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入單純依靠?jī)?chǔ)蓄利息和租金收入，但隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的規(guī)范化與農(nóng)村金融體系的完善，我國農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入來源逐漸擴(kuò)大，呈現(xiàn)出多元化的趨勢(shì)。以福建省為例，2014年的農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入201.28元，其中紅利收入90.07元，占44.75%，轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)租金凈收入34.27元，占17.03%，出租房屋凈收入79.31元，占39.4%，出租其他資產(chǎn)凈收入5.88元，占2.92%，其他收入5.00元，占2.48%，而利息收入出現(xiàn)了負(fù)項(xiàng)，減少13.25元，占6.58%[15]。說明隨著農(nóng)村土地制度改革的開展，農(nóng)民通過土地使用權(quán)及房屋所有權(quán)獲得的財(cái)產(chǎn)性收入比重有所增加，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入由單純依靠?jī)?chǔ)蓄利息和租金收入向利息收入、租金收入、轉(zhuǎn)讓承包土地經(jīng)營權(quán)收入等多元化發(fā)展。

(二)有助于縮小財(cái)產(chǎn)性收入差距

1.我國城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入差距過大，并且這一差距還有繼續(xù)擴(kuò)大的趨勢(shì)(圖1)。2000年、2013年城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入始終保持在2倍以上的差距，且城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入的增長(zhǎng)速度相對(duì)高于農(nóng)村居民。比較城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的財(cái)產(chǎn)分布數(shù)據(jù)，城鄉(xiāng)居民總財(cái)產(chǎn)差距一直維持在較高水平，而人均住房?jī)r(jià)值差距是人均財(cái)產(chǎn)總值差距的主要貢獻(xiàn)源，說明農(nóng)村的土地和住房市場(chǎng)未得到有效發(fā)展，城鄉(xiāng)要素價(jià)格存在較大差異，住房?jī)r(jià)值的實(shí)現(xiàn)是農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入增長(zhǎng)的重要來源之一[16]。隨著城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)的發(fā)展，住房?jī)r(jià)值成為城鎮(zhèn)居民財(cái)產(chǎn)性收入的主要增長(zhǎng)點(diǎn)，農(nóng)村居民受限于房屋的保障功能，難以自由行使宅基地使用權(quán)，通過住房?jī)r(jià)值增值所獲得的收益已遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城鎮(zhèn)居民。

2.農(nóng)村居民家庭間財(cái)產(chǎn)性收入差距較大。對(duì)不同收入水平的農(nóng)村家庭財(cái)產(chǎn)性收入變化趨勢(shì)進(jìn)行比較，不同組群的財(cái)產(chǎn)性收入差距明顯，財(cái)富顯著流向高收入組群，農(nóng)村地區(qū)絕對(duì)貧困問題凸顯，絕大多數(shù)農(nóng)民難以獲取財(cái)產(chǎn)性收入(圖2)。農(nóng)村居民家庭間財(cái)產(chǎn)性收入差距較大的原因主要有2點(diǎn)：(1)城市化進(jìn)程使毗鄰城市的農(nóng)村地區(qū)優(yōu)先共享了城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，在土地征收補(bǔ)償、房屋租金等方面獲取了較高的財(cái)產(chǎn)性收入。(2)農(nóng)村金融體系不完善，絕大部分農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在網(wǎng)點(diǎn)布局、產(chǎn)品服務(wù)上難以滿足農(nóng)民需求，特別是對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)缺乏普惠性金融體系的構(gòu)建。金融市場(chǎng)的財(cái)富門檻阻礙低收入農(nóng)民獲取金融服務(wù)，進(jìn)一步拉大了農(nóng)村居民家庭間財(cái)產(chǎn)性收入的差距。

(三)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的必由之路

農(nóng)民最根本、最持久的財(cái)產(chǎn)就是土地，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具體來說包括農(nóng)民使用土地、處分土地以及獲取土地收益的權(quán)利，即土地的使用權(quán)、有限處分權(quán)、收益權(quán)等3個(gè)方面[17]。一方面，長(zhǎng)期以來，農(nóng)民宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)帶有社會(huì)福利性質(zhì)的權(quán)利，其財(cái)產(chǎn)性功能一直得不到重視和保護(hù)。部分地方政府為了獲取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，甚至采取“整村推進(jìn)”的整治模式，侵犯了農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。另一方面，農(nóng)民無權(quán)享有宅基地置換后所產(chǎn)生的高額增值收益。作為農(nóng)民土地處分權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，在土地整治過程中置換為城鎮(zhèn)建設(shè)用地的集體土地發(fā)展權(quán)，絕多數(shù)由地方政府壟斷支配。在現(xiàn)有的農(nóng)村制度下，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利受到制約，推進(jìn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的必由之路。

宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)涉及對(duì)農(nóng)民宅基地使用權(quán)的確權(quán)登記，厘清產(chǎn)權(quán)主體各自的權(quán)利內(nèi)容，農(nóng)民才能真正擁有持久性財(cái)產(chǎn)。宅基地使用權(quán)通過市場(chǎng)機(jī)制按照市場(chǎng)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律來實(shí)現(xiàn)其資產(chǎn)價(jià)值，能夠最大程度保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。完善的宅基地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)能夠提供多樣化的流轉(zhuǎn)形式，如抵押貸款，進(jìn)一步拓展農(nóng)戶財(cái)產(chǎn)性收入的實(shí)現(xiàn)方式。

三、當(dāng)前我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困境

(一)立法滯后，無法可依

我國在農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的立法方面存在矛盾。我國《土地管理法》規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！薄稗r(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”[18]?？梢娏⒎ú]有限制農(nóng)戶房屋的出賣或出租，然而又嚴(yán)禁宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，這與我國《物權(quán)法》中的“房隨地走，地隨房走”的原則相悖，說明立法存在明顯的矛盾。當(dāng)前我國雖然有宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的試點(diǎn)推進(jìn)以及地方政府相關(guān)政策的出臺(tái)，但缺乏國家法律上的支持，農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)勢(shì)必難以大范圍推行。

我國的宅基地使用權(quán)制度的出發(fā)點(diǎn)是保護(hù)稀缺的土地資源，保障農(nóng)戶的基本居住條件，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下尚且適用。但隨著我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)逐漸解體，城市化進(jìn)程加快，普遍存在的“小產(chǎn)權(quán)房”以及眾多的“隱形市場(chǎng)”使現(xiàn)行宅基地使用權(quán)制度的制定面臨挑戰(zhàn)。

(二)產(chǎn)權(quán)制度不完善，缺少實(shí)際管理

公權(quán)介入阻礙完整權(quán)能實(shí)現(xiàn)。宅基地使用權(quán)從其物權(quán)屬性上屬于用益物權(quán)，原則上賦予了所有人對(duì)不動(dòng)產(chǎn)的使用和收益，從其產(chǎn)權(quán)本質(zhì)上屬于私權(quán)[19]。然而由于國家出于公共利益的考慮，對(duì)宅基地使用權(quán)實(shí)行公權(quán)介入，阻礙了宅基地用益物權(quán)完整權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村宅基地使用權(quán)長(zhǎng)期被作為一種特殊的產(chǎn)權(quán)加以保護(hù)，只有通過國家征收的方式才能合法進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主體也被嚴(yán)格限定在本集體內(nèi)部，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值也因此受到影響。

集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊，缺少實(shí)質(zhì)的管理單位。農(nóng)村集體建設(shè)用地的所有權(quán)人是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，然而在現(xiàn)實(shí)的管理中，無法讓全體成員共同參與，只能委托村民委員會(huì)代為管理。村干部對(duì)宅基地流轉(zhuǎn)事實(shí)難以快速知曉，也缺乏事后干預(yù)機(jī)制。面對(duì)城市化進(jìn)程中農(nóng)村建設(shè)用地所創(chuàng)造的巨額財(cái)富，產(chǎn)權(quán)主體的模糊往往為村干部的“尋租”行為創(chuàng)造了條件。

(三)無公開流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，利益分配失衡

在各地開展的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)過程中，均存在權(quán)益結(jié)構(gòu)的失衡。征地中給予農(nóng)民的補(bǔ)償只考慮到生存性補(bǔ)償，并沒有充分體現(xiàn)其發(fā)展權(quán)益。即使是廣受好評(píng)的“地票”模式，給予農(nóng)民的利益分配往往停留在前期的補(bǔ)償階段。加之政府和農(nóng)戶的信息不對(duì)稱，農(nóng)戶實(shí)際上難以充分享受到土地增值收益。發(fā)展權(quán)益的實(shí)現(xiàn)與市場(chǎng)機(jī)制的完善密切有關(guān)。目前，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)尚未建立，宅基地流轉(zhuǎn)無公開的市場(chǎng)平臺(tái)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)無章可循，缺少統(tǒng)一的價(jià)值衡量標(biāo)準(zhǔn)。而對(duì)于宅基地和房屋的價(jià)值核算是相當(dāng)復(fù)雜且需要一定專業(yè)性的，農(nóng)民不具備這樣的專業(yè)水平。且分散的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)增加了農(nóng)戶獲取信息的成本，致使交易費(fèi)用過高，不利于土地資源的優(yōu)化配置。

(四)宅基地隱性流轉(zhuǎn)多，操作不規(guī)范

近年來,京郊大部分城鎮(zhèn)的宅基地流轉(zhuǎn)案例占宅基地總數(shù)的10%左右，有的高達(dá)40%以上[20]。據(jù)工商部門統(tǒng)計(jì)，從1995年到2010年，全國小產(chǎn)權(quán)房建筑面積累計(jì)超過7.6億m2，相當(dāng)于同期城鎮(zhèn)住宅竣工面積的8%[21]。宅基地的隱形流轉(zhuǎn)存在一系列的弊端：(1)對(duì)于城市近郊的農(nóng)村土地而言，土地級(jí)差地租存在所帶來的巨大經(jīng)濟(jì)收益，促使理性權(quán)利人追求自身利益最大化，往往無視國家對(duì)土地資源的管制，大肆圈占宅基地，造成集體土地資源的大量流失。(2)由于隱形流轉(zhuǎn)是游離于正式制度之外的交易形態(tài)，無法依靠國家法律保障其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。對(duì)交易雙方而言，宅基地隱性流轉(zhuǎn)的交易成本較高，交易安全無法保證，風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高。

四、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的宅基地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新

(一)從立法層面實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的合法流轉(zhuǎn)

當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)最大的阻礙是立法的滯后，缺乏法律保障的流轉(zhuǎn)難以形成有效的激勵(lì)機(jī)制，更無法保障農(nóng)民的合法權(quán)益。因此，制度構(gòu)想的出發(fā)點(diǎn)是加快修改相關(guān)的法律法規(guī)，從立法層面實(shí)現(xiàn)宅基地的合法流轉(zhuǎn)。(1)穩(wěn)妥有序地修改相關(guān)法律法規(guī)，從法律層面賦予農(nóng)村宅基地合法流轉(zhuǎn)權(quán)，并建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)管理制度，進(jìn)一步規(guī)范宅基地的流轉(zhuǎn)程序。(2)清晰界定宅基地使用權(quán)人所享有的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，特別需要加強(qiáng)對(duì)使用權(quán)人的宅基地有限處分權(quán)、收益權(quán)的立法保障。從立法層面完善宅基地使用權(quán)的權(quán)能體系，肯定宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法性，從而成為宅基地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的有力支撐。

(二)逐步放開宅基地使用權(quán)主體限制

目前我國農(nóng)村宅基地所有權(quán)歸屬農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，流轉(zhuǎn)也被限定在本集體內(nèi)部。這樣的制度設(shè)計(jì)阻礙了價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的形成，難以實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)的真實(shí)價(jià)值[22]。因此，應(yīng)打破宅基地流轉(zhuǎn)的主體限制，并循序漸進(jìn)地推行。在現(xiàn)階段，農(nóng)村社會(huì)保障制度尚不完善，宅基地的福利功能明顯，可把使用權(quán)主體限制在具有農(nóng)村戶口的農(nóng)民，打破村與村之間的界限，允許宅基地在不同地區(qū)的農(nóng)村間流轉(zhuǎn),從而激活進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的宅基地資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民工市民化進(jìn)程。同時(shí)幫助偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村聚集，推動(dòng)土地集約化利用。經(jīng)過一段時(shí)間試點(diǎn)，待各方面條件成熟，如農(nóng)村社會(huì)保障制度完善，城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)用地市場(chǎng)建立后，徹底打破城鄉(xiāng)分割的二元土地利用機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)宅基地在農(nóng)村村民之間的自由流轉(zhuǎn)。

(三)建立較為完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

與放開宅基地使用權(quán)主體限制相輔相成的是建立較為完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)?，F(xiàn)階段，可單獨(dú)建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，此后再逐步并入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。可參考重慶的做法，建立農(nóng)村土地交易所作為農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的平臺(tái)[23]。加強(qiáng)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，編制科學(xué)的村莊土地利用規(guī)劃。對(duì)同一主體購買宅基地使用權(quán)數(shù)量予以限制，對(duì)宅基地轉(zhuǎn)讓后的使用目的加以監(jiān)督。若是允許城鎮(zhèn)居民購買農(nóng)村宅基地，應(yīng)加快推進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)登記，并開征房產(chǎn)稅，防止土地集中到少數(shù)人手里。同時(shí)，應(yīng)在做好確權(quán)工作的基礎(chǔ)上，探索完善宅基地租賃、宅基地抵押貸款、宅基地作價(jià)入股、宅基地?fù)Q房等多種方式，多渠道增加宅基地財(cái)產(chǎn)性收入。

(四)合理調(diào)節(jié)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制

合理分享宅基地增值收益是保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)益的關(guān)鍵。完善農(nóng)村宅基地制度，保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例是宅基地制度改革的方針指向。在實(shí)踐中，應(yīng)確立農(nóng)民在土地增值收益分配中的主體地位，將農(nóng)村土地升值部分全部返還給農(nóng)民及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。政府通過征收土地增值稅取得一部分的土地收益，以轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行收入再分配。針對(duì)騰退出來的農(nóng)村宅基地轉(zhuǎn)為國有并在二級(jí)市場(chǎng)上交易，所產(chǎn)生的二級(jí)市場(chǎng)溢價(jià)，政府應(yīng)在一級(jí)補(bǔ)償之外建立溢價(jià)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)宅基地流轉(zhuǎn)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)等不同用途設(shè)計(jì)對(duì)價(jià)補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地收益的可持續(xù)發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1]曹泮天.宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究[M].北京：法律出版社，2012:1-4.

[2]王衛(wèi)國.中國農(nóng)村土地制度改革之展望[J].中國法律，2009(1)：4-7.

[3]王建偉.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題研究[J].法制與經(jīng)濟(jì)，2009(1)：65-68.

[4]孟勤國.物權(quán)法開禁農(nóng)村宅基地交易之辯[J].法學(xué)評(píng)論，2005(4)：25-30.

[5]韓俊.制約農(nóng)民收入增長(zhǎng)的制度性因素[J].求是，2009(5)：35-36.

[6]厲以寧.論城鄉(xiāng)二元體制改革[J].北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2008(2)：5-11.

[7]葉奕浩.關(guān)于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的思考[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2010(16)：384-386.

[8]喻文莉.轉(zhuǎn)型期宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)之法理分析[J].中國土地科學(xué)，2013(2)：22-27.

[9]屠世超.農(nóng)村宅基地限制流轉(zhuǎn)制度的困境與改革策略[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013(4)：386-390.

[10]李勇堅(jiān).我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度創(chuàng)新研究[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2014(43)：3-19.

[11]趙國玲.農(nóng)戶宅基地流轉(zhuǎn)意愿的影響因素分析——基于湖北二縣市的農(nóng)戶調(diào)查研究[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2009(12)：1121-1124.

[12]王延強(qiáng).基于農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的宅基地權(quán)益分析——從不同流轉(zhuǎn)模式對(duì)農(nóng)戶集中居住影響的角度[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2008(3)：7-10.

[13]黃英,周智，黃娟.農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)化互動(dòng)發(fā)展的實(shí)證研究[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014(8)：448-451.

[14]郭斌.財(cái)產(chǎn)性收入及其不平等研究[M].北京：經(jīng)濟(jì)管理出版社，2014：101.

[15]福建省統(tǒng)計(jì)局.福建省統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計(jì)出版社，2015.

[16]金麗馥,王沁.農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入差距產(chǎn)生的原因及縮小差距的對(duì)策[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技,2015(2):77-79.

[17]張勇，包婷婷.我國農(nóng)村土地整治中農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)探討[J].經(jīng)濟(jì)問題探索，2013(3)：136-141.

[18]王煥軍,劉燕銦.農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革探析[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015(2):115-118.

[19]章合運(yùn)，張松.農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易視野下的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度構(gòu)建[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì),2009(10):13-16.

[20]姚麗.北京市郊區(qū)宅基地流轉(zhuǎn)問題研究[J].中國土地，2007(2)：36-39.

[21]盧麗濤，林偉江.網(wǎng)絡(luò)383方案刺激深圳興起小產(chǎn)權(quán)房賭局[N].第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2013-11-06(A02).

[22]晁健宇.我國農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)困境與制度創(chuàng)新[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì),2013(6):90-91.

[23]楊繼瑞，汪銳，馬永坤.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)實(shí)踐的重慶“地票”交易創(chuàng)新探索[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2011(11)：4-9.

(責(zé)任編輯： 林小芳)

System innovation of usufruct transfer of rural homestead— From the perspective of increasing farmers′ property income

CHEN Ran, CHEN Xiao-feng*

(CollegeofEconomics,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350108,China)

Abstract：Effect of usufruct transfer of rural homestead on farmers′ property income is analyzed. In the current usufruct transfer of rural homestead, there are difficulties such as legislation lag, imperfect property rights system, recessive circulation, operation without specifications. Accordingly the system innovation of usufruct transfer of rural homestead should be explored to increase farmers property income from the aspects of realizing legal usufruct transfer of rural homestead by legislation, releasing the main restrictions on the right to use the homestead, developing a perfect market for usufruct transfer of rural homestead and adjusting the distribution mechanism of income from usufruct transfer of rural homestead.

Key words：usufruct transfer of rural homestead; property income； system innovation

[收稿日期]2015-11-30

[基金項(xiàng)目]國家社科基金項(xiàng)目(15BJL016)；中國博士后基金項(xiàng)目(2014M551834)。

[作者簡(jiǎn)介]陳然(1992-)，女，碩士研究生。研究方向：社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

[中圖分類號(hào)]D922.3

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-6922(2016)03-0029-05