鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中村干部腐敗的成因及防治對(duì)策

劉振濱，林麗梅，曾起郁,鄭逸芳

(1.福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院； 2.福建農(nóng)林大學(xué)農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心，福建 福州 350002)

*為通訊作者。

鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中村干部腐敗的成因及防治對(duì)策

劉振濱1,2，林麗梅1,2，曾起郁1*,鄭逸芳1,2

(1.福建農(nóng)林大學(xué)公共管理學(xué)院； 2.福建農(nóng)林大學(xué)農(nóng)村廉潔建設(shè)研究中心，福建 福州 350002)

[摘要]村干部在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要角色，對(duì)促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵作用，然而隨著其權(quán)力資源的增加，部分村干部的腐敗問題逐漸凸顯。結(jié)合村干部腐敗的主要特征，從職責(zé)發(fā)揮沖突、相關(guān)法律缺位、職位權(quán)力與監(jiān)管機(jī)制匹配程度低、村民民主監(jiān)督流于形式、村干部自身內(nèi)部短板等方面對(duì)村干部腐敗的成因進(jìn)行了分析。提出應(yīng)從完善村干部激勵(lì)機(jī)制、加強(qiáng)村干部教育引導(dǎo)工作、健全相應(yīng)的法律規(guī)范、完善上級(jí)監(jiān)管機(jī)制、積極發(fā)揮村集體內(nèi)部監(jiān)督力量的作用等方面防治村干部腐敗。

[關(guān)鍵詞]村干部腐??；鄉(xiāng)村治理

[DOI]10.13322/j.cnki.fjsk.2016.03.005

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“全面推進(jìn)依法治國，基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層。推進(jìn)基層治理法治化，要增強(qiáng)基層干部法治觀念、法治為民的意識(shí)，提高依法辦事能力；要加強(qiáng)基層法治機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化基層法治隊(duì)伍，推進(jìn)法治干部下基層?！被鶎又卫矸ㄖ位奶岢鰹橐?guī)范村干部職務(wù)行為指明了方向。村干部在鄉(xiāng)村治理中扮演著重要角色，是農(nóng)村社會(huì)事務(wù)的管理者，其具有明顯的治理“執(zhí)行官”色彩?，F(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理框架下，村干部并不屬于國家科層制行政體系中的一級(jí)，但其職能定位多具有履行鄉(xiāng)村行政事務(wù)管理的性質(zhì)，受其管理的農(nóng)村居民在傳統(tǒng)觀念的影響下也大都將村干部視為政府行政人員的組成部分[1]。保證村干部隊(duì)伍的穩(wěn)定和健康發(fā)展對(duì)于提高鄉(xiāng)村治理效率，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展意義重大。隨著鄉(xiāng)村治理進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村工作的內(nèi)容和方式隨之發(fā)生了較大改變。村干部的職能發(fā)揮過程中，往往伴隨著其資本處置權(quán)力、管理權(quán)限的變大，這也為村干部腐敗提供了可乘之機(jī)。

近年來，村干部腐敗時(shí)有發(fā)生，“小官巨貪”的案例也頻頻見諸報(bào)端。鄉(xiāng)村治理法治化的背景下，防治村干部腐敗已成為政界和學(xué)界研究的熱點(diǎn)話題，其關(guān)系到農(nóng)村能否真正實(shí)現(xiàn)政治民主、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。本文從村干部自身、現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制及政策環(huán)境等多個(gè)角度對(duì)鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中村干部腐敗的成因進(jìn)行分析，在此基礎(chǔ)上從機(jī)制建設(shè)、法律規(guī)范、監(jiān)督力量培育等方面提出防治對(duì)策，以期為解決村干部腐敗問題提供參考。

一、鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中村干部腐敗的主要特征

鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中，村干部腐敗行為正深入到鄉(xiāng)村社會(huì)的各個(gè)層面[2]，從而引發(fā)的腐敗現(xiàn)象亦是多種多樣的。有的是村干部個(gè)體的腐敗，有的是村干部集體的腐?。患扔薪?jīng)濟(jì)層面的腐敗，又有政治層面的腐敗。因而,治理村干部腐敗有必要全面掌握村干部腐敗的類別、特點(diǎn)，對(duì)不同類型的村干部腐敗進(jìn)行梳理、概括和分析[2]。

(一)經(jīng)濟(jì)腐敗為主，涉案金額增加

隨著“三農(nóng)”工作的持續(xù)開展，國家對(duì)涉農(nóng)領(lǐng)域的投入逐年增加，鄉(xiāng)村治理中的村干部腐敗成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)總結(jié)發(fā)現(xiàn)，村干部腐敗主要以經(jīng)濟(jì)腐敗為主，具體體現(xiàn)為：利用村集體土地征用、新農(nóng)村建設(shè)之機(jī)以權(quán)謀私；截留、克扣、挪用、貪污各項(xiàng)農(nóng)村補(bǔ)償款；虛報(bào)冒領(lǐng)、貪污侵占、截留克扣惠農(nóng)資金。根據(jù)全國檢察機(jī)關(guān)反貪部門的統(tǒng)計(jì)，資金管理使用和土地、征地拆遷為村干部腐敗的主要領(lǐng)域，案發(fā)數(shù)量占總量的65%[1]。近年來，村干部腐敗的案發(fā)數(shù)量有所增加，媒體披露的涉案金額也遠(yuǎn)高于公眾的想象。根據(jù)媒體報(bào)道的一項(xiàng)數(shù)據(jù)，2013年以來，全國各地有超過200起村干部違紀(jì)違法案件被公開，其中有12起涉案金額超過1000萬元，總金額更是高達(dá)22億元[3]?！靶」倬薷眴栴}逐漸凸顯，謹(jǐn)防村干部腐敗受到社會(huì)的廣泛關(guān)注。而通過梳理分析，不難發(fā)現(xiàn)，千萬級(jí)巨貪村干部大多來自于廣東、北京、江蘇、浙江等東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，土地承包與拆遷建設(shè)領(lǐng)域成為村干部貪腐的重災(zāi)區(qū)。中國逾80萬的村級(jí)組織里有數(shù)百萬農(nóng)村基層干部，由于缺乏有效監(jiān)管，“小村官、大腐敗”成為中國鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象。

(二)政治腐敗中賄選案件多

由于村干部在政治上沒有相應(yīng)的晉升機(jī)制，所以針對(duì)村干部的政治腐敗多以賄選為主。在百度搜索引擎中輸入村干部賄選關(guān)鍵字，出現(xiàn)相關(guān)報(bào)道竟有75萬余篇。近年來，全國各地均有對(duì)村干部賄選案件的公開報(bào)道。如2011年山西太原市小寺村原村委會(huì)主任郝某在競(jìng)選村委會(huì)主任時(shí)，支出768萬元拉票賄選，其數(shù)額之大令人震驚[4]。2014年河南鞏義市西村鎮(zhèn)圣水村3名黨員在村黨支部委員選舉中賄選，人均賄選支出數(shù)萬元[5]。2015年福建龍巖連城縣紀(jì)委通報(bào)兩起村級(jí)換屆選舉賄選案件，且涉案村干部在職期間均出現(xiàn)侵占村集體財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象[6]。

通過對(duì)過往賄選案件的分析，可以總結(jié)出賄選案件的特點(diǎn)：(1)賄選金額因地域、村財(cái)情況的不同呈現(xiàn)明顯差異，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、村財(cái)收入較多的村莊，其內(nèi)部賄選支出也就越多。(2)賄選之后，村干部在職期間普遍以侵占村集體財(cái)產(chǎn)，截留補(bǔ)償款、補(bǔ)貼資金等方式貪污腐敗，賄選背后隱藏的是一種“錢買權(quán)，權(quán)生錢”的權(quán)錢生態(tài)。

(三)村兩委“一把手”犯案比重大

根據(jù)最高人民檢察院在2009年公布的一組數(shù)據(jù)顯示，2008年全國立案?jìng)刹榈纳孓r(nóng)職務(wù)犯罪案件犯罪嫌疑人中，農(nóng)村基層組織人員高達(dá)4968人，其中，村黨支部書記和村委會(huì)主任犯罪人數(shù)所占比重接近60%[7]。根據(jù)各省、市地方監(jiān)察部門公開的村干部腐敗案件統(tǒng)計(jì)發(fā)現(xiàn)，村黨支部書記與村主任腐敗發(fā)生率遠(yuǎn)高于其它村干部。最高人民檢察院的另一組統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，由村干部腐敗引發(fā)的群眾信訪數(shù)量占農(nóng)村信訪總量的50%以上，而群眾上訪案件中反映村兩委“一把手”貪腐問題的數(shù)量居多[1]。媒體曝光的千萬級(jí)村干部貪腐案件均離不開村兩委“一把手”的直接參與。長(zhǎng)期以來，村級(jí)自治組織一直處于政府監(jiān)管的邊緣地帶。村兩委“一把手”往往掌握著村莊管理的絕對(duì)話語權(quán)，權(quán)力與監(jiān)督的失衡狀態(tài)導(dǎo)致了“一把手”在腐敗過程中更加膽大妄為，其腐敗形式也愈加簡(jiǎn)單、粗暴。同時(shí)，村兩委“一把手”腐敗行為普遍發(fā)生在群眾身邊，其日益成為群眾反映最突出、產(chǎn)生矛盾最集中的焦點(diǎn)問題之一[8]。

(四)村干部集體腐敗現(xiàn)象突出

隨著村干部在鄉(xiāng)村治理中權(quán)力資源的增加，小部分村干部集體犯案，抱團(tuán)腐敗現(xiàn)象逐漸增多。根據(jù)各省市檢察機(jī)關(guān)的統(tǒng)計(jì)，近年來查處的涉農(nóng)惠民領(lǐng)域貪腐犯罪案件中，窩案、串案均呈現(xiàn)增長(zhǎng)趨勢(shì)。實(shí)踐中，典型個(gè)案居多， 2003-2009年武夷山市興田鎮(zhèn)楓坡村原村黨支部書記張某伙同6名村干部利用職務(wù)便利貪污征地補(bǔ)償款和糧油直補(bǔ)款、收受他人賄賂等35萬元[9]。2012年湖北咸寧市咸安區(qū)浮山村6名村干部借城中村開發(fā)之機(jī)，貪污、挪用村集體資金，引發(fā)輿論關(guān)注，成為村集體兩任班子集體腐敗的典型[10]。2010年福建漳州平和縣多名村干部合謀，利用高速公路建設(shè)征地之機(jī)，將村集體所有的田埂、水渠、道路等掛靠在個(gè)人名下套取征地補(bǔ)償款，查實(shí)該縣3個(gè)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))8個(gè)行政村村干部涉案，58人被查處，24人被移送司法機(jī)關(guān)，犯案人數(shù)之多令人咋舌[11]。2014年廣東廣州市白云區(qū)明星村原黨支部書記梁某等5人、東華村原村委會(huì)主任周某等23人在村土地開發(fā)過程中收受賄賂，其互相袒護(hù)的“碉堡式腐敗”最終難逃法律的制裁[12]。村干部集體腐敗案件往往涉案金額多，腐敗方式隱蔽，危害性更大，因此必須加強(qiáng)預(yù)防，從嚴(yán)打擊。

二、鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中村干部腐敗的成因分析

鄉(xiāng)村治理明確了村干部的重要作用，使其在一定范圍內(nèi)代替鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府行使基層管理權(quán)，但一定程度上也為部分村干部腐敗提供了犯罪土壤?，F(xiàn)實(shí)中村干部腐敗現(xiàn)象多發(fā)易發(fā)，既有法規(guī)、制度的缺陷，又有村干部自身角色迷失的成分；既是村民自治能力不足的真實(shí)反映，又是基層政府監(jiān)督管理偏松偏軟的必然結(jié)果[13]。

(一)職責(zé)發(fā)揮沖突

根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，現(xiàn)行村干部的管理模式是非職業(yè)化的，村干部并非“干部”，其不屬于國家機(jī)關(guān)工作人員，不享受相應(yīng)的福利待遇和晉升權(quán)利。現(xiàn)實(shí)中，由于村干部?jī)H有補(bǔ)貼式工資，且工資收入低，村干部只把村務(wù)管理當(dāng)作副業(yè)來做，主業(yè)還是家庭經(jīng)營(yíng)，發(fā)家致富是其主要追求。從村干部的職責(zé)發(fā)揮角度來看，現(xiàn)行體制下，我國村干部在鄉(xiāng)村治理中扮演著雙重角色，既是政府在農(nóng)村推行政策執(zhí)行的“代理人”，又是農(nóng)民自主管理農(nóng)村事務(wù)的“帶頭人”。在鄉(xiāng)村治理的框架下，雖然村干部是村民選舉出的民主自治的管理者，但在農(nóng)村民主自治中已幾乎看不到他們的身影，其身份過多地轉(zhuǎn)移為政府的農(nóng)村工作落實(shí)者。村干部非職業(yè)化管理與其職責(zé)發(fā)揮公職化的沖突一方面降低了村干部在鄉(xiāng)村社會(huì)治理過程中的工作積極性，另一方面則激發(fā)了其彌補(bǔ)其他收入差距，尋求不法收入的熱情。同時(shí)，由于沒有實(shí)行職業(yè)化管理，在法律層面上村干部與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也并非必然的上下級(jí)關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)其一般采取拉攏的手段，靠打“感情牌”開展工作，缺乏必要的行為約束，這在一定程度上助長(zhǎng)了村干部在鄉(xiāng)村治理中的腐敗行為[14]。

(二)規(guī)范村干部職務(wù)行為的相關(guān)法律缺位

現(xiàn)行的反腐法律制度對(duì)村干部的規(guī)范存在模糊之處，村干部主體身份在法律上界定不明，加大了對(duì)其查處的難度?，F(xiàn)行法律體系中，村干部并非國家政權(quán)機(jī)構(gòu)的一級(jí)形式，沒有相應(yīng)的法定行政管理職權(quán)，有的只是村民自治方面的職權(quán)定位。我國《刑法》規(guī)定，構(gòu)成職務(wù)犯罪的主體必須具備國家工作人員的身份或具有協(xié)助人民政府從事行政管理工作的行為[15]。然而鄉(xiāng)村治理中村干部的政務(wù)行為和村務(wù)行為并非截然分開的，如何區(qū)分村干部的犯罪行為，村干部的職務(wù)犯罪由檢察院還是公安機(jī)關(guān)查處，一直是查辦村干部職務(wù)犯罪的疑難問題。同時(shí)，由于村干部并非嚴(yán)格意義上的干部，故我國《公務(wù)員法》及相應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)其并不適用，當(dāng)前我國明確針對(duì)村干部職務(wù)犯罪的懲處法律尚不健全，村干部在鄉(xiāng)村治理中的失范行為無法可依，一定程度上放縱了部分村干部在治理中的權(quán)力犯罪。

(三)職務(wù)權(quán)力與監(jiān)管機(jī)制的匹配程度低

阿克頓勛爵指出，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”[16]。我國鄉(xiāng)村治理強(qiáng)調(diào)村民自治的關(guān)鍵作用，作為治理力量“領(lǐng)頭羊”的村干部往往職務(wù)權(quán)力過于集中，而配套的監(jiān)管機(jī)制相對(duì)缺乏。職務(wù)權(quán)力與監(jiān)管機(jī)制的匹配程度低是當(dāng)前村干部職務(wù)犯罪的又一誘因。監(jiān)管機(jī)制缺失主要體現(xiàn)在：(1)自上而下監(jiān)管寬松?？h級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)監(jiān)管部門無法及時(shí)了解農(nóng)村干部的思想動(dòng)態(tài)，無法完全掌握和監(jiān)督村里的經(jīng)濟(jì)收支情況，部分農(nóng)村成為監(jiān)督盲區(qū)，助長(zhǎng)了村干部貪污腐敗的僥幸心理[15]。(2)約束力不足。在鄉(xiāng)村治理的框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府與村兩委不存在直接的隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與村干部并非法律意義上的上下級(jí)關(guān)系，農(nóng)村的行政事務(wù)管理需要村干部的大力協(xié)助和配合。從某種程度上講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對(duì)村干部職能發(fā)揮過于依賴，弱化了對(duì)村干部在治理過程中職務(wù)行為的約束。(3)監(jiān)管動(dòng)力弱化。當(dāng)前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府將村干部完成其指派的行政管理事務(wù)工作視為硬指標(biāo)、硬任務(wù)，而對(duì)村干部的監(jiān)管、腐敗預(yù)防工作往往讓步于前者，工作重心的偏移導(dǎo)致了對(duì)村干部監(jiān)管的弱化。

(四)自下而上監(jiān)督流于形式

自下而上的監(jiān)督主要是村民在鄉(xiāng)村治理中對(duì)村干部職務(wù)行為的民主監(jiān)督。當(dāng)前，農(nóng)民群眾想監(jiān)督但存在缺乏知情權(quán)的困境，村集體內(nèi)部的“公告欄”“告示墻”往往是為了應(yīng)付上級(jí)檢查虛設(shè)的，真正的村務(wù)信息仍然處于一種“半公開、假公開”的狀態(tài)[17]。同時(shí)，村民個(gè)體行為力量不足，出于害怕村干部打擊報(bào)復(fù)的心理，監(jiān)督往往不能落實(shí)。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力大量外流，留守老人、兒童由于缺乏監(jiān)督意識(shí)，加之監(jiān)督能力有限，嚴(yán)重削弱了村干部職務(wù)犯罪的監(jiān)督力量[18]。我國農(nóng)村特殊的地域特點(diǎn)造就了村莊熟人社會(huì)的形成，在宗親關(guān)系的影響下，對(duì)村干部違法行為瞞而不報(bào)的現(xiàn)象多有發(fā)生，加大了對(duì)村干部監(jiān)督的難度。而村民監(jiān)督作為最直接的監(jiān)督方式，一旦流于形式，村干部以身試法、持續(xù)犯罪的行為也就屢禁不止。

(五)村干部自身內(nèi)部短板

在村民自治的背景下，村干部自身素質(zhì)不高是導(dǎo)致其腐敗的重要原因。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，大量農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口進(jìn)入城市，村集體內(nèi)部“精英”外流已經(jīng)成為一種常態(tài)。農(nóng)村留守人口以老年人居多，其自身素質(zhì)普遍偏低，受教育程度基本上為高中及以下學(xué)歷。按照法律規(guī)定，村兩委干部的任用必須分別通過黨員和村民選舉，與政府工作人員錄用考核機(jī)制不同，當(dāng)前我國并沒有形成科學(xué)、系統(tǒng)的村干部選拔機(jī)制。由此產(chǎn)生的村干部大多缺乏相應(yīng)的管理、法律等方面知識(shí)，對(duì)其工作職責(zé)定位不清，為村民服務(wù)的意識(shí)較為淡薄，加之缺乏相應(yīng)的思想道德、法律常識(shí)等方面的培訓(xùn)與教育，使得村干部在鄉(xiāng)村治理中職務(wù)行為失范現(xiàn)象較為常見。

三、鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中防治村干部腐敗的對(duì)策

村干部處在農(nóng)村第一線，是做好農(nóng)村工作的骨干力量，是鄉(xiāng)村治理的組織者和實(shí)施者，需要通過完善激勵(lì)保障、加強(qiáng)教育培訓(xùn)、健全法律監(jiān)管、培養(yǎng)監(jiān)督力量等措施，防治村干部腐敗行為，以發(fā)揮其在鄉(xiāng)村治理中的作用。

(一)完善村干部激勵(lì)機(jī)制

在鄉(xiāng)村治理從實(shí)體治理向?qū)I(yè)化治理轉(zhuǎn)型的過程中，完善村干部激勵(lì)機(jī)制，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理激勵(lì)體制，是調(diào)動(dòng)村干部開展鄉(xiāng)村治理工作的積極性，打造“不想腐”村干部隊(duì)伍的重要措施。

加強(qiáng)對(duì)村干部的經(jīng)濟(jì)保障力度，應(yīng)該科學(xué)劃分村干部薪資報(bào)酬結(jié)構(gòu)，增加績(jī)效補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼的比重，并建立報(bào)酬遞增機(jī)制，同時(shí)，全面實(shí)行村干部養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、正常離任補(bǔ)貼等福利待遇，提高村干部的收入和社會(huì)保障水平，實(shí)現(xiàn)其在鄉(xiāng)村治理中的職業(yè)化。

建立村干部晉升機(jī)制，拓寬村干部晉升空間。村干部職位的“天花板”是引發(fā)村干部腐敗的重要原因。基于馬斯洛的需求理論，村干部得到社會(huì)尊重和認(rèn)可是其需求滿足的重要組成部分。因此，應(yīng)建立村干部晉升平臺(tái)，暢通晉升渠道，逐步實(shí)現(xiàn)其公職化待遇，提升其在鄉(xiāng)村治理中價(jià)值實(shí)現(xiàn)的滿足感。

(二)加強(qiáng)村干部教育引導(dǎo)工作

打造一支“不想腐”的村干部隊(duì)伍，離不開對(duì)村干部的教育引導(dǎo)。鄉(xiāng)村治理進(jìn)程中，既要避免村干部的無所作為，又要通過思想政治教育引導(dǎo)村干部樹立正確的治理觀念，防止其角色迷失。(1)應(yīng)發(fā)揮思想政治教育的示范性作用。通過加強(qiáng)村干部的權(quán)力觀、價(jià)值觀教育，使村干部了解其權(quán)力來源和職責(zé)所在。(2)加強(qiáng)對(duì)村干部法律法規(guī)、政策制度、經(jīng)營(yíng)管理等教育培訓(xùn)，提高村干部的整體素質(zhì)，培養(yǎng)一批黨性覺悟高、綜合素質(zhì)強(qiáng)的鄉(xiāng)村治理干部隊(duì)伍。(3)充分發(fā)揮教育培訓(xùn)的警示性作用。通過對(duì)違紀(jì)違法案件的及時(shí)查處、通報(bào)，增強(qiáng)對(duì)村干部的震懾作用，同時(shí)，通過開展法制培訓(xùn)班的形式，具體剖析鄉(xiāng)村治理中村干部腐敗的典型案例，提高基層村干部的法治觀念，預(yù)防和減少村干部腐敗案件[19]。

(三)健全相應(yīng)的法律規(guī)范

基層治理法治化背景下，完善的法律法規(guī)是促使村干部“不敢腐”最直接最有效的手段。目前，法律對(duì)村干部的治理主體身份定位相對(duì)模糊，必須健全相應(yīng)的法律規(guī)范，將村干部的治理行為法制化，才能有效遏制村干部腐敗。(1)健全法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)村干部職務(wù)犯罪主體身份的認(rèn)定，完善相關(guān)條款，消除邏輯混亂，同時(shí)應(yīng)進(jìn)一步完善對(duì)村干部職務(wù)犯罪預(yù)防工作的立法體系。(2)應(yīng)加大對(duì)村干部腐敗的懲處力度，充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，增加村干部腐敗成本，構(gòu)筑法律震懾“防火墻”。(3)應(yīng)考慮制定出臺(tái)專門的反村干部腐敗法律，對(duì)村干部腐敗的適用范圍、懲罰措施進(jìn)行明確規(guī)定，為打擊村干部在鄉(xiāng)村治理中的腐敗行為提供法律依據(jù)。

(四)完善上級(jí)監(jiān)管機(jī)制

在“鄉(xiāng)政村治”的鄉(xiāng)村治理架構(gòu)中，村干部處于政府和村莊的社會(huì)交點(diǎn)，有效的監(jiān)管措施是避免村干部腐敗的制度基礎(chǔ)，應(yīng)從3個(gè)方面完善對(duì)村干部的監(jiān)督制約機(jī)制。(1)縣級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等相關(guān)監(jiān)管部門要定期開展對(duì)村干部職務(wù)行為的檢查及村財(cái)務(wù)狀況的審查，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)處理。在對(duì)村干部腐敗案件查處的過程中，必須加強(qiáng)辦案機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)，建立聯(lián)動(dòng)查處機(jī)制，加大打擊村干部職務(wù)犯罪行為的力度。(2)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)對(duì)村干部治理行為的監(jiān)管。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機(jī)關(guān)應(yīng)該擔(dān)負(fù)起指導(dǎo)村干部選舉、監(jiān)督的任務(wù)，將其所轄范圍內(nèi)的村干部廉潔程度作為其年度考核的重要指標(biāo)，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委機(jī)關(guān)監(jiān)管村干部的主動(dòng)性。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委機(jī)關(guān)還應(yīng)從規(guī)范村干部行為，制定村干部職務(wù)行為準(zhǔn)則等方面入手。(3)完善基層紀(jì)檢監(jiān)察派出機(jī)制，建立基層紀(jì)檢監(jiān)察駐點(diǎn)，選聘基層民主監(jiān)督員協(xié)助其開展工作，對(duì)村干部選舉過程進(jìn)行監(jiān)督，規(guī)范選舉運(yùn)行流程，防止賄選現(xiàn)象發(fā)生；通過實(shí)行預(yù)防工作通報(bào)、預(yù)防信息共享等方式及時(shí)掌握村干部腐敗的線索，實(shí)現(xiàn)對(duì)村干部職務(wù)行為的跟蹤監(jiān)督，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行。

(五)積極發(fā)揮村集體內(nèi)部監(jiān)督力量的作用

村民是鄉(xiāng)村治理的主要力量，同時(shí)也是農(nóng)村預(yù)防和懲治腐敗體系建設(shè)的重要一環(huán)。村集體內(nèi)部監(jiān)督力量作用的發(fā)揮是實(shí)現(xiàn)村干部“不能腐”的關(guān)鍵。(1)必須充分調(diào)動(dòng)村民參與監(jiān)督的積極性，使其成為鄉(xiāng)村治理中防治村干部腐敗問題的重要主體，為村干部腐敗案件的查處提供信息來源[20]。在國家鄉(xiāng)村治理法治化的政策背景下，應(yīng)該引導(dǎo)村民增強(qiáng)學(xué)法、尊法、守法、用法的意識(shí)。(2)應(yīng)不斷探索完善群眾參與監(jiān)督機(jī)制，不斷拓展群眾監(jiān)督載體，暢通群眾監(jiān)督的表達(dá)路徑[21]。充分發(fā)揮村民議事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的作用，對(duì)相關(guān)村務(wù)公開信息的真實(shí)性和及時(shí)性進(jìn)行監(jiān)督，設(shè)立群眾舉報(bào)信箱，增加村民與紀(jì)檢檢察機(jī)關(guān)的聯(lián)系。(3)充分發(fā)揮村集體內(nèi)部監(jiān)督力量對(duì)村干部權(quán)力的制衡作用。積極培育農(nóng)村各種志愿組織及農(nóng)業(yè)合作社等各種農(nóng)村社會(huì)組織，形成監(jiān)督合力，對(duì)村干部的壟斷權(quán)力有效制衡，同時(shí)積極發(fā)揮鄉(xiāng)村治理評(píng)議會(huì)的作用，定期對(duì)村干部的村務(wù)工作進(jìn)行問詢，創(chuàng)建一個(gè)公議村干部施政行為的輿論監(jiān)督陣地，以公開監(jiān)督的方式有效遏制村干部的腐敗行為。

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(責(zé)任編輯： 林小芳)

Causes of village cadres corruption and the countermeasures for prevention and punishment in the process of rural governance

LIU Zhen-bin1,2, LIN Li-mei1,2, ZENG Qi-yu1*, ZHENG Yi-fang1,2

(1.CollegeofPublicAdministration,FujianAgricultureandForestryUniversity; 2.ResearchCenterofRuralCleanandHonestGovernance,FujianAgricultureandForestryUniversity,Fuzhou，F(xiàn)ujian350002,China)

Abstract：Village cadres play an important role in rural governance, they have great significance to promote rural economic and social development. However, with their power resource increasing, some village cadres corruption gradually becomes remarkable. Based on the characteristics of the village cadres corruption, the causes of the village cadres corruption are analyzed in terms of the conflicts of responsibility, the absence of relevant laws, low matching degree on the position of power with the regulatory mechanism, formality on democratic supervision of villagers, and the internal shortcomings of village cadres. Accordingly the corresponding countermeasures are proposed such as perfecting incentive mechanism, strengthening education and training, perfecting regulatory mechanisms, improving legal norms and playing the supervisory role of the village collective forces.

Key words：village cadres corruption; rural governance

[收稿日期]2015-12-28

[基金項(xiàng)目]教育部人文社會(huì)科學(xué)專項(xiàng)任務(wù)項(xiàng)目(13JDJYLZ05)。

[作者簡(jiǎn)介]劉振濱(1988-)，男，博士研究生。研究方向：農(nóng)村社會(huì)治理。

[中圖分類號(hào)]D630.9

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-6922(2016)03-00024-05