對(duì)國(guó)有企業(yè)改革若干問題的看法

張思平

十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)務(wù)院及有關(guān)部門相繼出臺(tái)了《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于國(guó)有企業(yè)功能界定與分類的指導(dǎo)意見》等1+N個(gè)文件。如果說三中全會(huì)的《決定》是國(guó)企改革的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)的話，那么從某種意義上講，有關(guān)方面頒發(fā)的1+N個(gè)文件是國(guó)企改革的建設(shè)規(guī)劃和施工圖設(shè)計(jì)。

然而1+N文件發(fā)布后，國(guó)企改革呈現(xiàn)了上熱下冷、里熱外冷、官熱民冷、部門熱企業(yè)冷的局面。國(guó)企改革之所以形成目前這種被動(dòng)局面，有多方面原因。其中一個(gè)重要因素，就是對(duì)改革開放以來國(guó)企改革的實(shí)踐沒有很好地總結(jié)，在一系列重大問題上存在模糊認(rèn)識(shí)。為此，必須厘清認(rèn)識(shí)，才能夠?yàn)榍袑?shí)推進(jìn)國(guó)企改革掃清障礙。

國(guó)企改革的方向和目標(biāo)

國(guó)企改革的目標(biāo)是做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)，還是提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、影響力和控制力？

2013年中共十八屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》）中，明確規(guī)定了國(guó)企改革的方向和目標(biāo)，即“發(fā)揮國(guó)有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用，不斷增強(qiáng)國(guó)有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力”。為此提出國(guó)有資本要更多地服務(wù)于國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)，更多投向關(guān)系到國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，重點(diǎn)提供公共服務(wù)，發(fā)展重要的前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，支持科技進(jìn)步，保障國(guó)家安全等等。顯然，這與中共十五屆四中全會(huì)對(duì)《關(guān)于國(guó)有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》是一致的。然而在國(guó)企改革1+N文件中，實(shí)際上對(duì)頂層設(shè)計(jì)中確定的方向和目標(biāo)做了重大調(diào)整，提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，繼續(xù)推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，切實(shí)破除體制機(jī)制障礙，堅(jiān)定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)”，從而把國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)和方向，從立足于宏觀的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，優(yōu)化布局，調(diào)整結(jié)構(gòu)，增加國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、控制力、影響力，調(diào)整到立足于微觀的國(guó)有企業(yè)，把國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大。

兩種不同的闡述和不同的側(cè)重，是有重要差別的。做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)強(qiáng)調(diào)的是著眼于國(guó)有企業(yè)的個(gè)體，而提高國(guó)有經(jīng)濟(jì)的活力、影響力、控制力是著眼于整個(gè)國(guó)有經(jīng)濟(jì)；做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)強(qiáng)調(diào)的是把每個(gè)國(guó)有企業(yè)都要搞好，而提高活力、影響力、控制力，強(qiáng)調(diào)的是結(jié)構(gòu)調(diào)整、布局優(yōu)化，有進(jìn)有退，把國(guó)有經(jīng)濟(jì)搞好；做強(qiáng)做優(yōu)做大強(qiáng)調(diào)的是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而提高活力、影響力、控制力強(qiáng)調(diào)的是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用、引導(dǎo)作用。

從國(guó)有企業(yè)幾十年改革和發(fā)展的實(shí)踐來看，試圖立足于單個(gè)國(guó)有企業(yè)，把國(guó)有企業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做大的主張過于理想化，在理論上不符合國(guó)有企業(yè)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，在實(shí)踐上也是做不到的。

從理論上講，首先國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)決定了國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理需要層層委托代理，層層監(jiān)管。這種所有制性質(zhì)決定了國(guó)有企業(yè)在作出重大決策時(shí)，不可能像民營(yíng)企業(yè)或其他所有制企業(yè)那樣決策快、效率高，能適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域市場(chǎng)變化迅速的要求。國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)要經(jīng)過各種審批程序，要受到各項(xiàng)規(guī)章制度的約束規(guī)范，大大降低了國(guó)有企業(yè)的效率，喪失了很多良好商機(jī)，在與民營(yíng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)地位。

其次，由于國(guó)有企業(yè)的性質(zhì)決定，在企業(yè)內(nèi)部動(dòng)力機(jī)制方面不可能和其他所有制的企業(yè)相比。民營(yíng)企業(yè)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確，企業(yè)家具有追求和創(chuàng)造財(cái)產(chǎn)和資本增值的巨大動(dòng)力源泉。而國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人雖然也探索建立動(dòng)力機(jī)制，但實(shí)踐中根本無法與民營(yíng)企業(yè)家相比。在現(xiàn)有體制下，一家國(guó)有企業(yè)每年賺一百個(gè)億和賺十個(gè)億，對(duì)經(jīng)營(yíng)者來說得到的報(bào)酬基本上都是一樣的，這使經(jīng)營(yíng)者喪失了企業(yè)發(fā)展和資本增值的根本動(dòng)力。

再次，民營(yíng)企業(yè)是在中國(guó)改革開放市場(chǎng)大潮中逐步發(fā)展起來的，天然就有與市場(chǎng)接軌的靈活的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)機(jī)制，員工能進(jìn)能出，管理者能上能下，工資能高能低。而國(guó)有企業(yè)要承擔(dān)很多的政治責(zé)任和社會(huì)責(zé)任。雖然這些年進(jìn)行了勞動(dòng)、用工、分配三項(xiàng)制度的改革，但要全面與市場(chǎng)接軌，恐怕是難以做到的。

國(guó)有企業(yè)的以上基本特征，就決定了在競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的領(lǐng)域和行業(yè)，國(guó)有企業(yè)真正能做強(qiáng)做優(yōu)做大的是極少數(shù)的，絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況下能生存下來就已經(jīng)很不錯(cuò)了。要把做強(qiáng)做優(yōu)做大國(guó)有企業(yè)作為未來國(guó)有企業(yè)改革的方向和目標(biāo)，試圖把國(guó)有企業(yè)都做強(qiáng)做優(yōu)做大，事實(shí)上是做不到的。

從管資產(chǎn)到管資本如何飛躍

國(guó)有資產(chǎn)管理體制從管資產(chǎn)向管資本進(jìn)行轉(zhuǎn)變，是一個(gè)重大的改革，方向正確?，F(xiàn)在的問題是，采取什么方式，進(jìn)行哪些改革，才能實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。

根據(jù)《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革指導(dǎo)意見》，主要采取組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，并通過授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制，實(shí)行兩級(jí)出資人制度，即國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司行使出資人權(quán)力，投資運(yùn)營(yíng)公司對(duì)所投資的企業(yè)行使國(guó)有資本出資人權(quán)利。建立形成國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)——資本投資運(yùn)營(yíng)公司——國(guó)有投資控股企業(yè)三個(gè)層次的新的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，從而在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和投資運(yùn)營(yíng)這兩個(gè)層次實(shí)行從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變。

三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，在深圳曾有過實(shí)踐。上世紀(jì)80年代，深圳在全國(guó)率先成立了投資管理公司，90年代又相繼成立了市國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)（國(guó)資辦）和三家資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司，三家資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司下屬投資和管理了100多家國(guó)有控股的企業(yè)，從而形成了國(guó)資委（國(guó)資辦）——資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。但是總的來講，由于受多種因素的影響，不能算是成功，更沒有實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理從管資產(chǎn)到管資本的轉(zhuǎn)變。

因此，在2004年，深圳對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理體制進(jìn)行了調(diào)整，撤銷了三家資產(chǎn)管理公司，由國(guó)資委對(duì)市屬國(guó)有企業(yè)直接行使出資人權(quán)力。將原有的國(guó)資委（國(guó)資辦）——資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司——國(guó)有企業(yè)三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，調(diào)整為國(guó)資委——獨(dú)資和控股國(guó)有企業(yè)兩個(gè)層次。深圳的實(shí)踐證明，兩個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制優(yōu)于過去三個(gè)層次的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

把國(guó)有資本的出資人分解為國(guó)資委和投資經(jīng)營(yíng)公司兩級(jí)，在理論上有重要缺陷。出資人權(quán)力的實(shí)現(xiàn)過程和形式是可以層層通過委托代理關(guān)系來行使的，但委托代理關(guān)系并不是并列的兩級(jí)出資人關(guān)系，出資人的終極權(quán)力來源只能是一個(gè)。試圖通過 “科學(xué)界定國(guó)有資本所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的邊界”，來劃清國(guó)資委和投資經(jīng)營(yíng)公司兩個(gè)層次之間的出資人權(quán)力，也難以自圓其說。因?yàn)橘Y本經(jīng)營(yíng)權(quán)本身就是資本所有權(quán)的重要內(nèi)容，所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)不是并列的兩種權(quán)力，它是一種授予、委托的關(guān)系，對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)的授權(quán)多大，完全是出資人的權(quán)力，并且出資人可以根據(jù)不同企業(yè)、不同時(shí)期的需要隨時(shí)調(diào)整，很難科學(xué)界定兩者的邊界。

從深圳三個(gè)層次國(guó)有資產(chǎn)管理體制實(shí)踐來看，兩級(jí)出資人在權(quán)力、責(zé)任、管理等劃分方面也存在很多實(shí)際問題，嚴(yán)重影響了國(guó)有企業(yè)改革、調(diào)整、重組和發(fā)展。比如，在國(guó)有資產(chǎn)保值增值，防止國(guó)有資產(chǎn)流失的責(zé)任方面，往往在國(guó)資委和資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司兩層出資人之間難以劃清。在對(duì)國(guó)有獨(dú)資、控股企業(yè)行使管人、管事、管資產(chǎn)這些出資人權(quán)力過程中，國(guó)資委和投資公司之間長(zhǎng)期處于爭(zhēng)執(zhí)、矛盾之中。在國(guó)有資產(chǎn)重組兼并方面，一旦超出資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司的范圍，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司認(rèn)為國(guó)資委干預(yù)了它的出資人權(quán)力，國(guó)資委的工作就很難推動(dòng)。在國(guó)有企業(yè)改制、調(diào)整、退出過程中，資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司往往從本身既得的利益出發(fā)，不愿意推動(dòng)自己經(jīng)營(yíng)范圍內(nèi)的國(guó)有企業(yè)的退出，從而成為國(guó)有資本兼并重組的障礙。兩個(gè)層次的出資人體制下，對(duì)國(guó)有獨(dú)資控股企業(yè)來講，往往形成“婆婆加老板”的格局，增加了管理層次，降低了效率。

因此，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)管理從管資產(chǎn)向管資本轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，不在于組建多少個(gè)資本投資經(jīng)營(yíng)公司，也不在于改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制本身，而取決于能夠在以下三個(gè)方面進(jìn)行根本性的改革：

一是把國(guó)有企業(yè)真正推向市場(chǎng)。管資本涉及資本運(yùn)作、資本布局、資本增值、資本安全等，不涉及管理具體的企業(yè)的人、財(cái)、物，哪個(gè)企業(yè)賺錢投資哪個(gè)企業(yè)，因此實(shí)現(xiàn)管資本的前提是把企業(yè)推向市場(chǎng)，所投資企業(yè)的人、財(cái)、物、資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理都要按市場(chǎng)規(guī)律辦事，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。在沒有把企業(yè)完全推向市場(chǎng)的情況下，無論出臺(tái)多少管理體制，成立多少投資經(jīng)營(yíng)公司，都不可能實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的跨越轉(zhuǎn)變。

二是實(shí)行徹底的政資分開、政企分開。政資分開、政企分開是多年來中央關(guān)于國(guó)有企業(yè)和國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革的重要指導(dǎo)思想，多年來雖然在這方面取得了重要進(jìn)展，但并沒有達(dá)到預(yù)想的目標(biāo)。目前一些政府部門，比如財(cái)政部門對(duì)金融企業(yè)還直接行使出資人權(quán)力，宣傳部門對(duì)文化類企業(yè)還直接行使出資人權(quán)力，即使納入國(guó)有資產(chǎn)管理體系的國(guó)有企業(yè)，政資、政企關(guān)系仍藕斷絲連，政府與國(guó)企的關(guān)系既有政府庇護(hù)國(guó)企、照顧國(guó)企的一面，也有干預(yù)、越權(quán)的一面，個(gè)別黨政官員還存在親信安排、以權(quán)謀利的一面。一些企業(yè)的價(jià)格仍由政府各級(jí)發(fā)改委制定，企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)班子各級(jí)組織部門管理，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人甚至員工薪酬都按勞動(dòng)人事部門制定的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，企業(yè)的發(fā)展規(guī)劃、重大項(xiàng)目還要由政府發(fā)改委及其他部門批準(zhǔn)，一些“僵尸企業(yè)”在政府的庇護(hù)下長(zhǎng)期“僵而不死”等等。在這種情況下，成立幾個(gè)資本投資經(jīng)營(yíng)公司，并不能保證國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門就能實(shí)現(xiàn)從管資產(chǎn)向管資本的轉(zhuǎn)變。

三是在前述兩項(xiàng)改革取得大體成功后，借鑒新加坡淡馬錫的模式，把現(xiàn)有的各級(jí)國(guó)資委調(diào)整功能，改變現(xiàn)有國(guó)資委作為政府的特設(shè)機(jī)構(gòu)性質(zhì)，國(guó)資委人員改變公務(wù)員身份，將國(guó)資委直接轉(zhuǎn)為資本投資經(jīng)營(yíng)公司，即中國(guó)的“淡馬錫”，不必再重組一批新的國(guó)有資本投資經(jīng)營(yíng)公司。

公益類國(guó)有企業(yè)的服務(wù)品質(zhì)

這次國(guó)有企業(yè)改革一個(gè)重要的措施，就是將國(guó)有企業(yè)劃分為商業(yè)類和公益類，進(jìn)行分類管理、分類考核。對(duì)公益類國(guó)有企業(yè)重點(diǎn)考核其提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品、產(chǎn)品質(zhì)量和效率等，而不強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益、投資回報(bào)。

這種分類改革的出發(fā)點(diǎn)是好的，它強(qiáng)調(diào)了國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)效益，目的是維護(hù)社會(huì)公眾利益，為社會(huì)提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。但在實(shí)踐中，很難劃分出純公益類的國(guó)有企業(yè)，最終結(jié)果可能適得其反，事與愿違，既不利于提高國(guó)有企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益，也不利于提高國(guó)有企業(yè)的社會(huì)效益，也難以持久地為國(guó)家、社會(huì)提供更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。

即使是“公益性”企業(yè)也首先是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下獨(dú)立的企業(yè)，每個(gè)企業(yè)都應(yīng)該有合理的利潤(rùn)和投資回報(bào)，追求合理的利潤(rùn)和投資回報(bào)也是企業(yè)加強(qiáng)管理、降低成本、搞好服務(wù)，可持續(xù)發(fā)展的必需手段和內(nèi)在動(dòng)力。我認(rèn)為，對(duì)一些從事城市基礎(chǔ)設(shè)施、提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)，為了促進(jìn)它們講究社會(huì)效益、提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不宜采取簡(jiǎn)單地劃分公益類，更不宜不考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)和利潤(rùn)水平的方式。而可以采取以下三方面措施：

一是對(duì)個(gè)別確實(shí)涉及到國(guó)家戰(zhàn)略和安全的中央國(guó)有企業(yè)，如軍工、航天等，這些企業(yè)不用考慮國(guó)內(nèi)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和合理的投資回報(bào)，可將這些企業(yè)改造成既不同于政府部門又不同于企業(yè)的法定機(jī)構(gòu)，由政府有關(guān)部門大體上參照現(xiàn)有政府對(duì)事業(yè)單位的管理體制機(jī)制的辦法進(jìn)行直接管理。

二是對(duì)于提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)，可以通過產(chǎn)權(quán)多元化的手段，實(shí)行混合所有制改革。過去我們總認(rèn)為，只有國(guó)有獨(dú)資或控股，用股權(quán)的手段才能保護(hù)好消費(fèi)者的利益。實(shí)際上，能否有利于國(guó)家和消費(fèi)者的利益，關(guān)鍵在于政府的監(jiān)管是否到位，而不在于企業(yè)產(chǎn)權(quán)的比例和企業(yè)所有制性質(zhì)。實(shí)際上混合所有制企業(yè)在很多情況下提供的公共服務(wù)水平比國(guó)有獨(dú)資企業(yè)還要好。因此，對(duì)于提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的企業(yè)一般不采取國(guó)有獨(dú)資企業(yè)的方式，對(duì)少數(shù)企業(yè)甚至國(guó)有資本不一定控股。

三是對(duì)于提供公共服務(wù)、公共產(chǎn)品的國(guó)有企業(yè)，要給予合理的回報(bào)，使它們有改善服務(wù)水平，提高服務(wù)質(zhì)量的條件和能力，也有追求可持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力。一些提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的國(guó)有企業(yè)，由于涉及到市民的基本生活水平，價(jià)格不能夠定得太高，企業(yè)光靠政府確定的價(jià)格不能彌補(bǔ)成本，達(dá)不到合理的利潤(rùn)水平。在這種情況下政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)合理的利潤(rùn)水平，通過財(cái)政、土地、稅收等多種方式給予補(bǔ)償并建立一套穩(wěn)定可靠、補(bǔ)償合理、公開透明的補(bǔ)償機(jī)制，使企業(yè)經(jīng)營(yíng)能夠有合理的回報(bào)。

四是政府有關(guān)部門按照法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)這些領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督和監(jiān)管。為了保障這些企業(yè)為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，最重要的不是由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督部門對(duì)成本控制、產(chǎn)品服務(wù)質(zhì)量營(yíng)運(yùn)效率和保障能力等指標(biāo)的考核，而是通過各級(jí)政府部門按照法律法規(guī)，加強(qiáng)對(duì)這些國(guó)有企業(yè)的行業(yè)監(jiān)管。國(guó)有企業(yè)要嚴(yán)格按照政府行業(yè)部門的要求，模范地執(zhí)行政府的各項(xiàng)法律法規(guī)，接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，履行好社會(huì)責(zé)任。

健全國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的核心

建立健全國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，是國(guó)有企業(yè)建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代企業(yè)制度最重要、也是最難的一個(gè)問題。《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》把健全公司法人治理結(jié)構(gòu)作為深化國(guó)有企業(yè)改革的重要內(nèi)容，并提出包括充分發(fā)揮董事會(huì)的決策作用、經(jīng)理層的經(jīng)營(yíng)管理作用，切實(shí)解決一些企業(yè)董事會(huì)形同虛設(shè)，保障經(jīng)理層自主權(quán)，加強(qiáng)董事會(huì)內(nèi)部制衡約束，建立國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員分層管理制度等等。這些改革措施可能都會(huì)起到一定的積極作用， 但是并沒有抓住解決當(dāng)前國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)中的核心問題和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。從國(guó)企改革的實(shí)踐來看，這些措施的實(shí)踐作用的發(fā)揮也是有限的。

現(xiàn)實(shí)是，完善法人治理結(jié)構(gòu)的改革中，容易改的都改了，下一步關(guān)鍵是大膽進(jìn)行企業(yè)干部管理體制改革，核心是企業(yè)經(jīng)理人的市場(chǎng)化問題?，F(xiàn)在國(guó)有企業(yè)的生產(chǎn)要素，大都已經(jīng)市場(chǎng)化，基本上與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌了，唯獨(dú)最重要的生產(chǎn)要素企業(yè)的經(jīng)理人沒有市場(chǎng)化。企業(yè)經(jīng)理人的選擇權(quán)并沒有交給董事會(huì)，由董事會(huì)根據(jù)企業(yè)的發(fā)展需要，從市場(chǎng)中按照市場(chǎng)機(jī)制選擇和聘任，而是由有關(guān)組織部門用行政的手段、行政的辦法，按照黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的標(biāo)準(zhǔn)和選拔程序在內(nèi)部選任、委任，這是造成法人治理結(jié)構(gòu)中存在一系列問題的根本原因。

企業(yè)經(jīng)理人員市場(chǎng)化的改革要解放思想，正確理解和大膽探索國(guó)有企業(yè)黨管干部原則在企業(yè)的具體實(shí)現(xiàn)形式，真正把黨管干部原則與產(chǎn)權(quán)單位、董事會(huì)依法選擇經(jīng)理人結(jié)合起來。我認(rèn)為，按照黨對(duì)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的標(biāo)準(zhǔn)和要求，由董事會(huì)自主地在經(jīng)理人才市場(chǎng)選擇、聘任合格的經(jīng)理人才，保證國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展不違背黨的路線與政策，以及國(guó)家、政府的法律法規(guī)，把國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)發(fā)展好，這就是黨管干部在企業(yè)最好的實(shí)現(xiàn)形式。實(shí)際上由黨的組織部門，按照選擇黨政干部的程序去選拔經(jīng)理人，所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)比交由董事會(huì)按市場(chǎng)的方法從市場(chǎng)上選擇經(jīng)理人要大得多。

當(dāng)然，董事會(huì)也有可能選錯(cuò)人。為此，上級(jí)黨組織和產(chǎn)權(quán)單位要加強(qiáng)董事會(huì)的建設(shè)，要選好董事長(zhǎng)，確定經(jīng)理人選拔的標(biāo)準(zhǔn)和選聘程序，并加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)用人選人過程中的監(jiān)督。退一步講，實(shí)踐中如果發(fā)現(xiàn)董事會(huì)在選拔和聘任經(jīng)理人員過程中，嚴(yán)重違背了黨組織確定的用人標(biāo)準(zhǔn)和聘任程序，上級(jí)黨的組織部門或產(chǎn)權(quán)單位完全可以通過調(diào)整董事會(huì)和改組董事會(huì)的方式來糾正。

國(guó)有企業(yè)薪酬激勵(lì)機(jī)制

《關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革的意見》規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者的年薪由三部分構(gòu)成，其中基本年薪不超過本企業(yè)員工平均工資的兩倍，績(jī)效年薪不超過基本年薪的兩倍，獎(jiǎng)勵(lì)年薪不超過總年薪的30%，按照這個(gè)方案，央企領(lǐng)導(dǎo)人的年薪總水平最高在60萬元左右。這個(gè)規(guī)定雖然對(duì)遏制少數(shù)企業(yè)尤其是金融企業(yè)年薪過高是必要的，但是沒有得到絕大多數(shù)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的認(rèn)同，也沒有完全得到社會(huì)的認(rèn)同。

我認(rèn)為，國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人薪酬制度改革存在以下三個(gè)嚴(yán)重的缺陷：

第一，確定薪酬的基本依據(jù)不科學(xué)，不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，企業(yè)員工的工資水平主要受勞動(dòng)力市場(chǎng)決定、影響和調(diào)節(jié)，與社會(huì)平均工資掛鉤。企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬水平應(yīng)當(dāng)受經(jīng)理人才市場(chǎng)的影響和調(diào)節(jié)，與經(jīng)理人市場(chǎng)薪酬水平掛鉤。同時(shí)，考慮到經(jīng)理人才在企業(yè)的特殊作用，企業(yè)經(jīng)理人的薪酬往往也要同企業(yè)的績(jī)效業(yè)績(jī)掛鉤。 而這次下發(fā)的《關(guān)于深化中央管理企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革的意見》中，規(guī)定國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人的薪酬水平不是和經(jīng)理人市場(chǎng)掛鉤，也不是和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤，而是和本企業(yè)員工的平均工資水平掛鉤。這樣掛鉤帶來的結(jié)果，要么是國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人薪酬水平過低，要么就是誘導(dǎo)國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)人通過提高本企業(yè)員工平均工資水平的方式，來達(dá)到提高經(jīng)營(yíng)者自己薪酬水平的目的。

第二，按照規(guī)定計(jì)算的國(guó)企負(fù)責(zé)人的薪酬水平大大低于經(jīng)理人市場(chǎng)的實(shí)際水平，企業(yè)經(jīng)理人的合法權(quán)益和合理報(bào)酬受到了嚴(yán)重?fù)p害，不利于調(diào)動(dòng)企業(yè)負(fù)責(zé)人的積極性。同時(shí)，國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬與企業(yè)的業(yè)績(jī)基本上不掛鉤，一個(gè)國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)年利潤(rùn)1億元和實(shí)現(xiàn)10億元、100億元，年薪報(bào)酬都基本一樣，企業(yè)負(fù)責(zé)人能有動(dòng)力為企業(yè)帶來更多的效益嗎？建立企業(yè)激勵(lì)和約束機(jī)制是相輔相成的，沒有合理的激勵(lì)機(jī)制，約束機(jī)制也不能真正建立，光靠強(qiáng)力行政手段建立的約束機(jī)制也是不可能持久的。

第三，《意見》提出國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人實(shí)行與選任方式相匹配的差異化薪酬分配辦法，即市場(chǎng)化選聘的干部實(shí)行市場(chǎng)的薪酬，組織任命的干部實(shí)行內(nèi)部薪酬，這種所謂選任方式掛鉤的差異化分配制度，也許在當(dāng)前有一定的道理，但不能作為長(zhǎng)期的企業(yè)薪酬制度和機(jī)制實(shí)施。首先，企業(yè)負(fù)責(zé)人的薪酬制度從根本上講應(yīng)當(dāng)同他的崗位、能力、業(yè)績(jī)及經(jīng)理人才市場(chǎng)水平相聯(lián)系，與選任的方式和程序無太大關(guān)系；其次，一個(gè)企業(yè)高層管理團(tuán)隊(duì)，采取多種的任用方式和薪酬制度，造成高低差別很大的薪酬水平，勢(shì)必產(chǎn)生很多不公平不合理的現(xiàn)象。

地方國(guó)企改革不能照

央企改革“依葫蘆畫瓢”

改革開放以來，中央國(guó)有企業(yè)的改革和地方國(guó)有企業(yè)改革歷來都是在中央的大政方針指導(dǎo)下，根據(jù)企業(yè)的投資關(guān)系和產(chǎn)權(quán)關(guān)系，由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府兩個(gè)層次，在兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立的運(yùn)作體系中進(jìn)行的，改革的主體分別由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府來承擔(dān)，并相應(yīng)承擔(dān)各自的改革責(zé)任。

實(shí)踐證明，分兩個(gè)層次推進(jìn)國(guó)有企業(yè)改革，既適應(yīng)了中國(guó)國(guó)有企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模大、情況復(fù)雜的特點(diǎn)，承認(rèn)地方政府投資辦企業(yè)的實(shí)際利益，又有利于調(diào)動(dòng)地方推動(dòng)國(guó)企改革的積極性，鼓勵(lì)地方大膽探索和積極創(chuàng)新，為央企改革提供經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)也強(qiáng)化了地方政府對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的責(zé)任，“誰家的孩子誰家抱”，有利于處理改革過程中的穩(wěn)定問題。

但是這種分層次主導(dǎo)國(guó)企改革的格局，在近些年悄悄地發(fā)生變化。自從國(guó)家和有關(guān)部門出臺(tái)關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的1+N個(gè)文件后，國(guó)家在出臺(tái)每個(gè)具體的改革方案和改革意見的同時(shí)，都要求地方按照中央有關(guān)部門的要求也相應(yīng)出臺(tái)有關(guān)方案和文件。比如要求地方也要對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行分類，要求地方也要組建投資經(jīng)營(yíng)公司，要求地方也要出臺(tái)國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人薪酬制度改革方案等等，并且在方案的出臺(tái)和實(shí)施方面往往還有時(shí)間要求。這種做法不利于調(diào)動(dòng)地方國(guó)有企業(yè)改革的創(chuàng)造性，不符合因地制宜分層次推動(dòng)國(guó)企改革的原則要求。

我認(rèn)為，在貫徹中共十八屆三中全會(huì)有關(guān)國(guó)企改革大政方針的前提下，應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地的情況出發(fā)，地方政府應(yīng)當(dāng)有國(guó)有企業(yè)改革的自主權(quán)和相對(duì)獨(dú)立性，不能完全按照央企的改革方案和方法來推進(jìn)地方國(guó)有企業(yè)的改革。主要有以下幾個(gè)理由：

第一，根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)和政資分開的原則，我國(guó)的國(guó)有資產(chǎn)按投資關(guān)系，由國(guó)務(wù)院和地方政府分別行使出資人權(quán)力，地方政府作為地方國(guó)有企業(yè)的出資人，對(duì)地方國(guó)有企業(yè)的改革應(yīng)當(dāng)有主導(dǎo)權(quán)，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方政府在國(guó)有資產(chǎn)管理上只是指導(dǎo)關(guān)系，不能將指導(dǎo)關(guān)系變成上下級(jí)的行政領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，否則又可能要回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下國(guó)家和企業(yè)的關(guān)系了。

第二，央企和地方國(guó)有企業(yè)在規(guī)模、結(jié)構(gòu)上存在重大差別，地方國(guó)有企業(yè)大多數(shù)已經(jīng)退出了競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，剩下的國(guó)企大多數(shù)分布在公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，并且數(shù)量不多，規(guī)模也不大。因此，地方的國(guó)企改革應(yīng)當(dāng)由地方自主進(jìn)行，允許特殊性，不能完全照搬央企的改革。

第三，地方國(guó)有企業(yè)的改革和發(fā)展目標(biāo)與央企也不一樣。經(jīng)過多年的結(jié)構(gòu)和布局調(diào)整，地方國(guó)有企業(yè)多數(shù)處于城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，因此地方國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)更不應(yīng)是做強(qiáng)做優(yōu)做大，甚至也可以不提對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的控制力、影響力，地方國(guó)有企業(yè)改革的目標(biāo)可以只提 “活力”和“保障力”。

在強(qiáng)調(diào)中央給地方放權(quán)的同時(shí)，各級(jí)地方政府也應(yīng)該克服不作為的消極狀態(tài)。在國(guó)有企業(yè)改革上，地方政府也不能完全按照央企的改革依葫蘆畫瓢，而是要按照中央對(duì)國(guó)有企業(yè)改革的總體要求，根據(jù)實(shí)際情況大膽探索、勇于創(chuàng)新。地方國(guó)有企業(yè)規(guī)模小，機(jī)制靈活，在國(guó)有企業(yè)改革完全有可能有所作為，為央企的改革提供經(jīng)驗(yàn)。