關于財政支出績效評價體系設置和量化的探討

■馬國彩 楊櫟楨

績效評價是運用數(shù)理統(tǒng)計、運籌學原理和特定指標體系，通過定量定性對比分析，對項目一定經(jīng)營期間的經(jīng)營效益和經(jīng)營者業(yè)績做出客觀、公正的綜合評判。實務操作中難以把握的問題主要包括兩個方面，一是績效評價體系如何設置，二是采用何種方法量化考核財政支出的“多維”績效。本文就績效評價指標體系的設置和量化考核方法進行研討，歡迎同行探討，以助推評估行業(yè)和資產(chǎn)評估師順應市場，抓住機遇，謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展。

圖1 財政資金績效影響因素

一、績效評價指標體系的設置

績效評價指標體系是評價內(nèi)容的具體體現(xiàn)，也是衡量績效目標實現(xiàn)程度的考核工具，設置科學合理、易于量化的評價指標對財政支出績效評價工作至關重要。其績效評價指標體系應當充分體現(xiàn)財政支出的經(jīng)濟性、效率性和有效性。經(jīng)濟性是指以最低費用取得一定質(zhì)量的資源，即支出是否節(jié)約；效率性是指投入和產(chǎn)出關系，即支出是否講究效率；有效性是指多大程度上達到政策目標、經(jīng)營目標和其他預期結(jié)果，即是否達到目標。

目前，財政支出績效評價的指標設置中存在的問題及困惑主要包括以下四個方面：

（1）財政專項資金的項目涉及不同地區(qū)、不同規(guī)模、功能相同的單位，而不同地區(qū)、不同規(guī)模的單位用同一指標來衡量實際并不公平；

（2）財政支出很多都投向公共管理項目，其價值取向的多元性和多維性，造成績效評價的目標設置往往比較模糊，因為大多數(shù)公共服務的品質(zhì)好壞很難用具體的數(shù)據(jù)加以量化，在項目計分中的權(quán)重往往也很難確定；

（3）設置績效考核指標的部門，往往非常關注項目的短期目標和經(jīng)濟指標，而忽視長期發(fā)展目標或社會安定、環(huán)境保護等方面的非經(jīng)濟指標；對于長期發(fā)展目標和社會因素、環(huán)境保護方面的階段實施如何計量考核一直以來都是問題；

（4）績效評價結(jié)果的合理性取決于信息的可靠性，但現(xiàn)實中由主管部門和被評價部門提供的數(shù)據(jù)，很容易使人質(zhì)疑主管部門和被評價部門提供信息的真實性。

從2012年我們接受南京市鼓樓區(qū)財政支出績效評價項目到近幾年我們先后參與的對江蘇省教育廳、交通廳、水利廳、海事局的財政支出績效評價項目，績效評價指標設置中的困惑也同樣困擾著我們，即如何評價公共管理價值取向的多元性和多維性，如何量化考核評價財政支出項目的效益性、效率性和效果性。

通過項目實踐，我們認為，財政資金使用的績效首先要考慮多因素影響，既包括宏觀經(jīng)濟形勢、政策背景、政治環(huán)境、公眾態(tài)度等外部因素，又包括投入、活動、產(chǎn)出等各個環(huán)節(jié)，見圖1。

其次，財政支出績效評價指標體系的設置應覆蓋投入、產(chǎn)出、效益、效率和目標實現(xiàn)程度等各個方面，見圖2。

總之，財政支出績效評價指標體系應能體現(xiàn)項目的經(jīng)濟效率、社會效果和可持續(xù)影響等。其指標設置需反映的關鍵問題見表1。

圖2 財政支出績效評價指標關系圖

表1 指標設置反映的關鍵問題表

用圖示（見圖3）可以表示為：

圖3

二、績效評價的常用方法及EVA評價法

（一）績效評價的常用方法

1.成本效益分析法。是指將一定時期內(nèi)的支出與效益進行對比分析以評價績效目標實現(xiàn)程度。即：針對財政支出確定的目標，在目標效益額相同的情況下，對支出項目中發(fā)生的各種正常開支、額外開支和特殊費用等進行比較，以最小成本取得最大效益的為優(yōu)。

“成本—效益分析”是將一定時期內(nèi)項目的總成本與總效益進行對比分析，通過多個預選方案進行成本效益分析，選擇最優(yōu)的支出方案。該方法適用于成本和收益都能準確計量的財政支出評價。

2.比較法（目標比較法）。是指通過對績效目標與實施效果、歷史與當期情況、不同部門和地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績效目標實現(xiàn)程度。在西方國家，此方法主要用于對部門和單位的評價以及周期性較長項目的評價。通過財政支出所產(chǎn)生的實際結(jié)果與預定目標的比較，分析實現(xiàn)（或未實現(xiàn)）財政支出績效目標的因素。

3.因素分析法。是通過列舉分析所有影響收益及成本的內(nèi)外因素，綜合分析評價的方法。即：通過綜合分析影響績效目標實現(xiàn)、實施效果的內(nèi)外因素，評價績效目標實現(xiàn)程度。

4.最低成本法。在某項公共支出不易觀測或計算其效益大小的情況下，可采取比較多個功能和目的相近的方案，評價和選擇成本最低的方案。此方法一般適用于公共管理與服務、社會保障、文化、教育等領域支出的績效評價。

5.問卷調(diào)查法（公眾評判法）。指通過設計不同形式的調(diào)查問卷在一定范圍內(nèi)進行定量發(fā)放，通過回收分析調(diào)查問卷，進行評價和判斷的方法。該方法具有民主、公開的特點，但應用范圍有限且有一定的模糊性。在一些公共服務、公共投資項目上可設置目標群體滿意度或公眾滿意度指標來評價績效。

6.專家評價法。是通過邀請相關領域的專家對財政支出績效進行分析評議，得出評價結(jié)果的方法。對于無法直接用指標計量其效益的支出項目，可以選擇有關專家進行評價；專家們在通過實地勘察、查看項目資料，充分了解掌握項目情況后，根據(jù)自己的專業(yè)判斷，給出相應的指標評分。

7.縱橫向比較法

縱向（歷史）比較法：將歷史上各時期的公共支出按一定原則和類別分類排列，分析比較，確定公共支出效率變化，分析判斷績效評價的方法。實際上是將某一類支出或項目的歷史數(shù)據(jù)進行對比分析，了解其歷史上的變化及效益波動情況，既可以看出其發(fā)展趨勢，也可以了解各種因素在不同時期的影響及作用機理，進而分析其效益差異的成因及改進方向。

橫向比較法：指通過對相同或類似的財政支出在不同地區(qū)或不同部門、單位間的支出效果進行比較，分析判斷績效的評價方法。

《菊花》孔德鑫

（二）借助EVA企業(yè)價值評估模型進行績效評價

EVA（Economic Value Added的縮寫，經(jīng)濟增加值）價值評估模型是一種企業(yè)價值的評估方法。

自1991年Stewart提出EVA的概念，經(jīng)過20多年的發(fā)展，美國已經(jīng)有很多知名企業(yè)開始將EVA作為衡量企業(yè)經(jīng)營績效的一個指標，Stem Stewart公司還引入EVA作為企業(yè)經(jīng)營績效指標考核其能否促進企業(yè)經(jīng)營效率的提高并進行了實證研究。研究結(jié)果表明引入EVA作為業(yè)績評價指標的企業(yè)會提高資金的使用效率。對于EVA與傳統(tǒng)績效考評指標相比是否具有更高的價值相關性，大部分學者是持肯定態(tài)度的。國內(nèi)學者李洪等（2006）選擇454家滬市A股上市企業(yè)作為樣本，通過建立計量經(jīng)濟模型用以評價EVA指標在經(jīng)營業(yè)績評價方面的有效性，研究結(jié)論指出采用EVA指標考核企業(yè)績效與采用傳統(tǒng)績效指標進行考評，兩者的結(jié)果具有一致性。

EVA評估模型是指項目資金投入后，企業(yè)未來的新增獲利能力，即未來的EVA折現(xiàn)值。這里的經(jīng)濟附加值EVA與企業(yè)價值評估中的EVA略有不同，是站在第三方的角度，將投入成本按投資進度分攤在整個收益周期內(nèi)調(diào)整計算得到經(jīng)濟附加值EVA，扣除投入資本的社會平均回報后的差額，它可以更加全面地反映資金投入是否真正創(chuàng)造了價值。若EVA＞0，則說明資金投入創(chuàng)造了價值；若EVA＜0，則表示資金投入并未創(chuàng)造價值而是產(chǎn)生了價值毀損。企業(yè)價值的經(jīng)濟增加值EVA的基本計算公式可表示如下：

EVA＝NOPAT－TC×WACC上式中，NOPAT是資金投入后的企業(yè)稅后營業(yè)凈利潤；TC是企業(yè)所占用的全部資本，包括來源于項目投資資金和來源于企業(yè)原股東投入的股本兩部分；WACC表示的是加權(quán)平均資本成本。

財政支出績效評價中所指的經(jīng)濟增加值EVA與《中央企業(yè)負責人經(jīng)營業(yè)績考核暫行辦法》中提到的EVA公式基本一致，內(nèi)涵的區(qū)別在于采用了調(diào)整后的稅后凈營業(yè)利潤，減去按進度投入的財政資金的社會平均回報后的差額。其計算公式為：

經(jīng)濟增加值（EVA）＝調(diào)整后稅后凈營業(yè)利潤－增加財政投入額×社會或行業(yè)的資本平均回報率

上述公式中的稅后營業(yè)凈利潤并非賬面顯示的稅后凈利潤，而是將非經(jīng)常性損益和投入資本合理分攤調(diào)整加回后的數(shù)額，其被減數(shù)也不是按基準貸款利率計算的資本成本，而是所占用財政資金和社會或行業(yè)資本平均回報率的乘積。其主要特點是克服了傳統(tǒng)財務指標將項目投入資金視為免費資本或低息資本的錯覺，可以使委托方真正了解財政資金的實際使用效率。

這與企業(yè)價值的EVA估值內(nèi)涵基本一致，因此評估機構(gòu)和資產(chǎn)評估師使用這種方法有其獨特的專業(yè)優(yōu)勢，可謂是駕輕就熟，運用自如。但這種方法并不適合于所有的財政支出項目，需要針對項目的具體情況選擇使用。