法定評估的有關(guān)情況

■ 田 林

資產(chǎn)評估法草案三審稿第三條第二款規(guī)定：“涉及國有資產(chǎn)和公共利益，法律、行政法規(guī)規(guī)定需要評估的，應(yīng)當(dāng)依法委托評估機(jī)構(gòu)評估?！睒I(yè)界一般將這一類評估稱為“法定評估”?，F(xiàn)將法定評估的有關(guān)情況簡報如下：

一、法定評估的總體情況

最早對法定評估作出規(guī)定的法律，可以追溯到1993年的公司法，其第二十四條規(guī)定：“股東可以用貨幣出資，也可以用實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資。對作為出資的實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)或者土地使用權(quán)，必須進(jìn)行評估作價，核實財產(chǎn)，不得高估或者低估作價?！爆F(xiàn)行法律中，規(guī)定法定評估的共有7部，分別為：公司法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、城市房地產(chǎn)管理法、公路法、證券法、拍賣法、政府采購法。

最早對法定評估作出規(guī)定的行政法規(guī)，可以追溯到1991年的國有資產(chǎn)評估管理辦法?，F(xiàn)行行政法規(guī)中，規(guī)定需要進(jìn)行資產(chǎn)價值評估的行政法規(guī)共有16部，分別為：國有資產(chǎn)評估管理辦法、社會救助暫行辦法、國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例、全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例、土地增值稅暫行條例、森林防火條例、證券公司監(jiān)督管理條例、民辦教育促進(jìn)法實施條例、金融機(jī)構(gòu)撤銷條例、礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法、礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法、探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法、國務(wù)院關(guān)于股份有限公司境內(nèi)上市外資股的規(guī)定、中外合作經(jīng)營企業(yè)法實施細(xì)則、股票發(fā)行與交易管理暫行條例、全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例。

二、法定評估的主要情形

（一）涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動

企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)定，企業(yè)改制涉及以企業(yè)的實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等非貨幣性財產(chǎn)折算為國有資本出資或者股份的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對折價財產(chǎn)進(jìn)行評估，以評估確認(rèn)價格作為確定國有資本出資額或者股份數(shù)額的依據(jù)。國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司和國有資本控股公司合并、分立、改制，轉(zhuǎn)讓重大財產(chǎn)，以非貨幣財產(chǎn)對外投資，清算或者有法律、行政法規(guī)以及企業(yè)章程規(guī)定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估的其他情形的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定對有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行評估。

此外，國有資產(chǎn)評估管理辦法又進(jìn)一步作出細(xì)化規(guī)定：國有資產(chǎn)占有單位（以下簡稱占有單位）有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行資產(chǎn)評估：（1）資產(chǎn)拍賣、轉(zhuǎn)讓；（2）企業(yè)兼并、出售、聯(lián)營、股份經(jīng)營；（3）與外國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟(jì)組織或者個人開辦中外合資經(jīng)營企業(yè)或者中外合作經(jīng)營企業(yè)；（4）企業(yè)清算；（5）依照國家有關(guān)規(guī)定需要進(jìn)行資產(chǎn)評估的其他情形。

依照全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制條例，全民所有制工業(yè)企業(yè)處置固定資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依照國家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評估。依照中外合作經(jīng)營企業(yè)法實施細(xì)則、民辦教育促進(jìn)法實施條例，涉及到國有資產(chǎn)出資的，應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)評估。依照礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法、礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法、探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法等，國家出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)價款，由具有礦業(yè)權(quán)評估資質(zhì)的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估。

（二）涉及公共利益

涉及公共利益的法定評估范圍較為寬泛，包括股東出資、股票和債券發(fā)行、政府采購、國有土地上房屋征收補(bǔ)償、金融機(jī)構(gòu)撤銷等多個方面。

公司法規(guī)定，股東可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等可以用貨幣估價并可以依法轉(zhuǎn)讓的非貨幣財產(chǎn)作價出資。對作為出資的非貨幣財產(chǎn)應(yīng)當(dāng)評估作價，核實財產(chǎn)，不得高估或者低估作價。證券公司監(jiān)督管理條例規(guī)定，證券公司股東出資中的非貨幣財產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)具有證券相關(guān)業(yè)務(wù)資格的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估。

證券法規(guī)定，公司申請公開發(fā)行公司債券，應(yīng)當(dāng)向國務(wù)院授權(quán)的部門或者國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)報送資產(chǎn)評估報告。股票發(fā)行與交易管理暫行條例規(guī)定，申請公開發(fā)行股票應(yīng)當(dāng)聘請資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)，對其資信、資產(chǎn)、財務(wù)狀況進(jìn)行評估。此外，依照國務(wù)院關(guān)于股份有限公司境內(nèi)上市外資股的規(guī)定，以募集方式設(shè)立公司，申請發(fā)行境內(nèi)上市外資股的，應(yīng)當(dāng)向中國證監(jiān)會報送的文件中包括資產(chǎn)評估報告。

政府采購法規(guī)定，采購文件包括評估報告及其他有關(guān)文件、資料。國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例規(guī)定，被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。金融機(jī)構(gòu)撤銷條例規(guī)定，清算組清理被撤銷的金融機(jī)構(gòu)財產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)依法評估其財產(chǎn)的實際價值；財產(chǎn)有損失的，應(yīng)當(dāng)核實損失數(shù)額。

需要注意的是，無論是涉及“國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動”，還是涉及“公共利益”的認(rèn)定，由于其范圍非常廣泛，最終是否應(yīng)當(dāng)作為強(qiáng)制評估業(yè)務(wù)委托評估機(jī)構(gòu)評估，還應(yīng)當(dāng)以法律、行政法規(guī)的具體規(guī)定為準(zhǔn)。

三、法定評估的程序

（一）要求委托符合條件的評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行評估

大多數(shù)法律、行政法規(guī)僅僅規(guī)定了某些情形下需要進(jìn)行資產(chǎn)評估，但是對于評估程序，例如委托什么樣的評估機(jī)構(gòu)或評估師，沒有細(xì)化要求。也有少數(shù)法律、行政法規(guī)對評估程序作出規(guī)定，一般是要求委托符合一定條件的評估機(jī)構(gòu)評估。例如拍賣法、企業(yè)國有資產(chǎn)法、證券公司監(jiān)督管理條例、民辦教育促進(jìn)法實施條例、探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法等。國務(wù)院關(guān)于股份有限公司境內(nèi)上市外資股的規(guī)定，還要求以募集方式設(shè)立公司，申請發(fā)行境內(nèi)上市外資股的，應(yīng)當(dāng)向中國證監(jiān)會報送經(jīng)2名以上專業(yè)評估人員及其所在機(jī)構(gòu)簽字、蓋章的資產(chǎn)評估報告。

（二）國有資產(chǎn)評估的特別程序

國有資產(chǎn)評估管理辦法專章規(guī)定了“評估程序”，要求國有資產(chǎn)評估按照申請立項、資產(chǎn)清查和評定估算、審查確認(rèn)、復(fù)核裁定等程序進(jìn)行。（1）申請立項。依法需要進(jìn)行資產(chǎn)評估的國有資產(chǎn)占有單位，經(jīng)其主管部門審查同意后，應(yīng)當(dāng)向同級國有資產(chǎn)管理行政主管部門提交資產(chǎn)評估立項申請書。國有資產(chǎn)管理行政主管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審核，作出是否準(zhǔn)予資產(chǎn)評估立項的決定。申請單位收到準(zhǔn)予資產(chǎn)評估立項通知書后，可以委托資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估資產(chǎn)。（2）資產(chǎn)清查和評定估算。受占有單位委托的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在對委托單位的資產(chǎn)、債權(quán)、債務(wù)進(jìn)行全面清查、核實的基礎(chǔ)上，對委托單位被評估資產(chǎn)的價值進(jìn)行評定和估算，并向委托單位提出資產(chǎn)評估結(jié)果報告書。（3）審查確認(rèn)。委托單位收到資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)評估結(jié)果報告書后，應(yīng)當(dāng)報其主管部門審查；主管部門審查同意后，報同級國有資產(chǎn)管理行政主管部門確認(rèn)資產(chǎn)評估結(jié)果。經(jīng)國有資產(chǎn)管理行政主管部門授權(quán)或者委托，占有單位的主管部門可以確認(rèn)資產(chǎn)評估結(jié)果。國有資產(chǎn)管理行政主管部門應(yīng)當(dāng)自收到占有單位報送的資產(chǎn)評估結(jié)果報告書之日起四十五日內(nèi)組織審核、驗證、協(xié)商，確認(rèn)資產(chǎn)評估結(jié)果，并下達(dá)確認(rèn)通知書。（4）復(fù)核裁定。占有單位對確認(rèn)通知書有異議的，可以自收到通知書之日起十五日內(nèi)向上一級國有資產(chǎn)管理行政主管部門申請復(fù)核。上一級國有資產(chǎn)管理行政主管部門應(yīng)當(dāng)自收到復(fù)核申請之日起三十日內(nèi)作出裁定，并下達(dá)裁定通知書。占有單位收到確認(rèn)通知書或者裁定通知書后，應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)財務(wù)、會計制度進(jìn)行賬務(wù)處理。

目前實踐中，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善以及我國加入世界貿(mào)易組織，為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，減少不必要的行政性審批，促進(jìn)中介機(jī)構(gòu)和從業(yè)人員真正做到獨(dú)立、客觀、公正地執(zhí)業(yè)，《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部關(guān)于改革國有資產(chǎn)評估行政管理方式加強(qiáng)資產(chǎn)評估監(jiān)督管理工作意見的通知》（國辦發(fā)[2001]102號）決定，取消政府部門對國有資產(chǎn)評估項目的立項確認(rèn)審批制度，實行核準(zhǔn)制和備案制。各級財政或國有資產(chǎn)管理部門對國有資產(chǎn)評估項目不再進(jìn)行立項批復(fù)和對評估報告的確認(rèn)批復(fù)（合規(guī)性審核）。有關(guān)經(jīng)濟(jì)行為的資產(chǎn)評估活動由國有資產(chǎn)占有單位按照現(xiàn)行法律、法規(guī)的規(guī)定，聘請具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)獨(dú)立進(jìn)行，評估報告的法律責(zé)任由簽字的注冊資產(chǎn)評估師及所在評估機(jī)構(gòu)共同承擔(dān)。經(jīng)各級政府批準(zhǔn)的涉及國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動、對外投資等經(jīng)濟(jì)行為的重大經(jīng)濟(jì)項目，其國有資產(chǎn)評估實行核準(zhǔn)制。凡由國務(wù)院批準(zhǔn)實施的重大經(jīng)濟(jì)項目，其評估報告由財政部進(jìn)行核準(zhǔn)；凡由省級人民政府批準(zhǔn)實施的重大經(jīng)濟(jì)項目，其評估報告由省級財政部門進(jìn)行核準(zhǔn)。對其他國有資產(chǎn)評估項目實行備案制。除核準(zhǔn)項目以外，中央管理的國有資產(chǎn)，其資產(chǎn)評估項目報財政部或中央管理的企業(yè)集團(tuán)公司、國務(wù)院有關(guān)部門備案。地方管理的國有資產(chǎn)評估項目的備案工作，比照上述原則執(zhí)行。

四、法定評估的效力

（一）直接作為最終價格

國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例規(guī)定：對被征收房屋價值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場價格。被征收房屋的價值，由具有相應(yīng)資質(zhì)的房地產(chǎn)價格評估機(jī)構(gòu)按照房屋征收評估辦法評估確定。

依照土地增值稅暫行條例規(guī)定，計算增值額的扣除項目包括新建房及配套設(shè)施的成本、費(fèi)用，或者舊房及建筑物的評估價格。納稅人有隱瞞、虛報房地產(chǎn)成交價格，提供扣除項目金額不實，或者轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的成交價格低于房地產(chǎn)評估價格，又無正當(dāng)理由的情形之一的，按照房地產(chǎn)評估價格計算征收。

（二）作為確定最低價格的依據(jù)

較為常見的一種情形，就是規(guī)定在國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等過程中，將資產(chǎn)評估價格作為底價或最低成交價格。企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)定，國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓應(yīng)當(dāng)以依法評估的、經(jīng)履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)認(rèn)可或者由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)報經(jīng)本級人民政府核準(zhǔn)的價格為依據(jù)，合理確定最低轉(zhuǎn)讓價格。拍賣法規(guī)定，拍賣國有資產(chǎn)，依照法律或者按照國務(wù)院規(guī)定需要評估的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)依法設(shè)立的評估機(jī)構(gòu)評估，并根據(jù)評估結(jié)果確定拍賣標(biāo)的的保留價。全民所有制小型工業(yè)企業(yè)租賃經(jīng)營暫行條例規(guī)定，出租方在（全民所有制小型工業(yè)）企業(yè)出租前必須會同有關(guān)部門對企業(yè)進(jìn)行清產(chǎn)核資、清理債權(quán)債務(wù)、評估資產(chǎn)（包括有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)），根據(jù)行業(yè)和本企業(yè)資金利潤率確定標(biāo)底。公路法規(guī)定，國道等公路收費(fèi)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，必須進(jìn)行資產(chǎn)評估，國道等公路收費(fèi)權(quán)出讓的最低成交價，以國有資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)評估的價值為依據(jù)確定。

五、法定評估的監(jiān)督

為了保障法定評估有效發(fā)揮作用，企業(yè)國有資產(chǎn)法規(guī)定國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司、國有資本控股公司及其董事、監(jiān)事、高級管理人員應(yīng)當(dāng)向資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)如實提供有關(guān)情況和資料，不得與資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)串通評估作價。資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)及其工作人員受托評估有關(guān)資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)以及評估執(zhí)業(yè)準(zhǔn)則，獨(dú)立、客觀、公正地對受托評估的資產(chǎn)進(jìn)行評估。資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對其出具的評估報告負(fù)責(zé)。并在法律責(zé)任中規(guī)定了相關(guān)人員的法律責(zé)任，并且明確在涉及關(guān)聯(lián)方交易、國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓等交易活動中，當(dāng)事人惡意串通，損害國有資產(chǎn)權(quán)益的，該交易行為無效。

考慮到法定評估畢竟是一種對市場的干預(yù)，在目前簡政放權(quán)的背景下，為了充分發(fā)揮市場的決定性作用，國家應(yīng)當(dāng)對已有的法定評估的實施情況進(jìn)行評估，并在此基礎(chǔ)上開展系統(tǒng)的法律法規(guī)清理工作。仍有需要保留的法定評估，應(yīng)當(dāng)有統(tǒng)一的評估程序、適用情形和規(guī)范的法律效力，為各個部門監(jiān)管法定評估的實施效果提供統(tǒng)一的法律標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)其發(fā)揮獨(dú)立、客觀、公正的價格參考作用。國務(wù)院有關(guān)資產(chǎn)評估行政管理部門定期對法定評估的實施效果進(jìn)行監(jiān)督檢查和再次確認(rèn)，如果認(rèn)為繼續(xù)實施法定評估已無必要的，應(yīng)當(dāng)及時提請修訂有關(guān)法律或行政法規(guī)。

最近已經(jīng)有過這樣的例子：在促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法修改過程中，一些地方和部門提出，目前科技成果轉(zhuǎn)化中存在評估難、評估流于形式而又容易延誤時機(jī)、增加交易成本的問題。但也有意見基于國有資產(chǎn)評估管理辦法的規(guī)定，從防止國有資產(chǎn)流失的角度認(rèn)為仍有必要保留評估制度。因此，2015年修訂后的促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法對科技成果價值的評估問題未作規(guī)定，其第十八條明確規(guī)定：“國家設(shè)立的研究開發(fā)機(jī)構(gòu)、高等院校對其持有的科技成果，可以自主決定轉(zhuǎn)讓、許可或者作價投資，但應(yīng)當(dāng)通過協(xié)議定價、在技術(shù)交易市場掛牌交易、拍賣等方式確定價格?！辈]有排除科技成果轉(zhuǎn)化過程中依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行評估的環(huán)節(jié)，但相比于1996年促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法第十六條的規(guī)定，無疑體現(xiàn)出靈活運(yùn)用多種手段、激發(fā)市場活力的立法技術(shù)進(jìn)步。