農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度問題探析

吳松森

[摘要]土地征收補(bǔ)償是土地被征收后，土地原所有者可獲得的、與土地價值相等的國家補(bǔ)償，需遵循土地征收補(bǔ)償制度。該制度與農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)，必須堅持公平、公開、公正的原則。然而，現(xiàn)實中土地征收補(bǔ)償制度中存在諸多問題，失去土地的農(nóng)民既得不到足額補(bǔ)償金，也不能與城市居民身份接軌，群眾矛盾的增加和社會關(guān)系的不穩(wěn)定均嚴(yán)重阻礙中國夢的實現(xiàn)以及和諧社會的建設(shè)。究其內(nèi)在原因，是由于我國土地征收的制度不足以滿足現(xiàn)行市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律而導(dǎo)致的。基于此，為了使我國土地征收工作得以順利展開以及形成良性循環(huán)，需要改革和創(chuàng)新土地征收制度，來保障社會民生的和諧穩(wěn)定。

[關(guān)鍵詞]土地征收 補(bǔ)償制度 公共利益

[中圖分類號]C913.9 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）10-0052-02

一、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)母攀?/p>

（一）土地征收補(bǔ)償?shù)暮x

作為隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而推出的一種制度，土地征收補(bǔ)償制度的起因源自土地征收現(xiàn)象，其含義如下：

1.土地征收

土地征收，是政府為實現(xiàn)公共利益需求、滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依法強(qiáng)制取得土地所有權(quán)并給予被征收者一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)姆绞健Ｎ鞣窖芯款I(lǐng)域中土地征收不同于土地征用。土地征收，其特點在于國家以強(qiáng)制的方式來獲得土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移，并且結(jié)果是必然的，最終獲得土地所有權(quán)，而原土地所有權(quán)消失。土地征用的實現(xiàn)過程并不轉(zhuǎn)移土地權(quán)屬，最終目的僅僅限制為強(qiáng)制利用而非獲得，當(dāng)特定事業(yè)完成后，必須歸還原給原土地所有人。而在我國，農(nóng)地征用與農(nóng)地征收實質(zhì)化一。

土地征收現(xiàn)象發(fā)生后，必然應(yīng)遵循土地征收補(bǔ)償制度向農(nóng)民進(jìn)行進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

2.土地征收補(bǔ)償

土地征收補(bǔ)償制度是國家為保障公共利益，在私人或集體土地被依法強(qiáng)制收歸國有后，針對轉(zhuǎn)移取得所有權(quán)而給予一定補(bǔ)償?shù)膰抑贫?。目前，土地征收補(bǔ)償制度的主要對象為兩種：一是對土地所有權(quán)強(qiáng)制征收后給予的補(bǔ)償；二是土地被征收后所帶來損失的一些補(bǔ)償。本論文也基于這兩大視角著力探究。

（二）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償方法及標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于征地補(bǔ)償安置，我國2004年發(fā)布了《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，此后，縣級以上地方人民政府作為農(nóng)村土地征收補(bǔ)償安置行政主體，具有制定具體行為辦法、交涉協(xié)作細(xì)節(jié)的職能，以保障被征農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計，可分為安置方式和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)兩方面。

1.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償安置方式

（1）一次性貨幣安置方式。1999年后，主要采取此方式。即為便于對象自主支配，自謀職業(yè)而直接將安置補(bǔ)助費一次性發(fā)給被征者（包括集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民）。

（2）單位招工安置。2003年以后，是計劃經(jīng)濟(jì)體制存延的典型“老辦法”。即以國有和集體所有制為基礎(chǔ)，以單位為主體，以招工為手段。

（3）投資入股安置。2005年的投資入股安置方式，一方面推行“除青苗、地上物”的原則，除了將補(bǔ)償費發(fā)給個人外，還以股份形式化為資助補(bǔ)償款；另一方面是推行“資產(chǎn)股份化”的原則，打造土地使用權(quán)合作方式，鼓勵失地農(nóng)民加入合作，給予其參與獲得收益分配的權(quán)利，以靈活的方式來實現(xiàn)對土地權(quán)益的重塑。

（4）住房安置。2008年起，強(qiáng)調(diào)國有征地的地位，以城鄉(xiāng)結(jié)合部為落腳點，將城市化小區(qū)作為典型，為農(nóng)民建立樓房，解決了失地農(nóng)民的居住問題，也鼓勵農(nóng)民通過出租房屋創(chuàng)造收入以實現(xiàn)“樂業(yè)”。

（5）劃地安置。2009年深圳特區(qū)的劃地安置方式，即在占據(jù)土地的同時提供出另外一定面積的土地，為失地農(nóng)民提供生存發(fā)展空間，但前提也必須保證土地品質(zhì)相當(dāng)方可科學(xué)置換。

（6）社會保險安置。2010年以后，將征地補(bǔ)償款和安置補(bǔ)助費用來購買養(yǎng)老保險的社會安置方式走入百姓生活，并正式被納入體系，這種長遠(yuǎn)眼光解決了失地農(nóng)民的養(yǎng)老憂慮，也更有利于政府人員的談判游說 。

2.農(nóng)村土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

（1）土地管理法相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。2004年8月，在《關(guān)于修改〈中華人民共和國土地管理法〉的決定》中明確表明了在征收土地時補(bǔ)償要按照原有土地的用途來確定賠償金額，并且，征收耕地補(bǔ)償費用要涵蓋安置補(bǔ)助、土地補(bǔ)償和附著物補(bǔ)償?shù)雀鞣矫?。其中耕地補(bǔ)償費要符合不低于該耕地被征前3年平均年產(chǎn)值的六倍；安置補(bǔ)助費應(yīng)符合農(nóng)業(yè)人口數(shù)（耕地數(shù)與平均每單位占地量的比例）來計算，并符合不低于被征收土地前3年四倍的平均產(chǎn)值，且不高于15倍。

（2）物權(quán)法相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。2007年3月在第十屆全國人大第五次會議通過的《中華人民共和國物權(quán)法》中規(guī)定，被征土地要依照法律法規(guī)及程序來確定征收集體或個人的土地或產(chǎn)權(quán)等，征收土地后，其補(bǔ)償費用必須依法全額支付，且征收主體有義務(wù)安排失地農(nóng)民的保障和未來生活。此法也適用于拆遷補(bǔ)償和個人住宅等形式，物權(quán)法細(xì)則也提出違法相關(guān)懲治手段和行政處分。

二、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的問題及分析

構(gòu)建更加合理、科學(xué)、完善的土地征收補(bǔ)償制度的前提，是就目前我國農(nóng)地征收補(bǔ)償制度的現(xiàn)狀、問題及動因的深層挖掘，才能有的放矢，理性周全。

（一）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度存在的問題

現(xiàn)行土地征收制度的不完善和不合理，使得農(nóng)地征收補(bǔ)償機(jī)制也缺乏長效針對性和明確保障力，不利于可持續(xù)發(fā)展和城鎮(zhèn)化推行。具體問題表現(xiàn)為以下方面：

1.計算標(biāo)準(zhǔn)欠缺合理

我國現(xiàn)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是按照征收前土地用途來測算的，以農(nóng)業(yè)收益為基礎(chǔ)，更把地畝作為計算產(chǎn)值的唯一計量因素，失地農(nóng)民難以分享土地增值利益和經(jīng)濟(jì)社會共享成果。行征地補(bǔ)償制度中缺乏對土地承包權(quán)來進(jìn)行補(bǔ)償考量，也沒有體現(xiàn)土地潛在利用價值的補(bǔ)償；同時，土地年產(chǎn)值和倍數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一，使實際工作中存在地方政府不同程度壓低征地補(bǔ)償費用的情況 。

2.征地權(quán)利過度使用

由于征地一般是國家驅(qū)動的政府行為。而土地固有的經(jīng)濟(jì)稀缺重要性也造成了內(nèi)在脆弱敏感性，這使得部分執(zhí)政者會因土地利益而濫用權(quán)力。并且，目前我國法律中，無論是憲法還是基本法方面，公共利益條款均概以條款規(guī)定，立法簡陋，便于地方政府“鉆空子”，滋生許多權(quán)利尋租行為。

3.分配對象不夠明確

在《中華人民共和國土地管理法實施條例》中指出了補(bǔ)償對象分為私人和集體兩部分，其中土地補(bǔ)償費歸于前者，安置補(bǔ)助費和其他補(bǔ)償費歸于后者。然而對于集體土地所有權(quán)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，我國法律法規(guī)卻尚未明確一致，這使得對農(nóng)村集體所有土地的所有權(quán)主體不清，在真正實踐中導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、小組三級利益分享主體的不夠明確，造成競相爭奪資源，挪用款項，揮霍財務(wù)，形成不良社會影響。

（二）農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度缺陷的成因分析

1.補(bǔ)償?shù)貎r與市場地價的偏離

現(xiàn)階段，被征土地年產(chǎn)值倍數(shù)是我國土地補(bǔ)償費用的主流計算方式，這種方式無法全面體現(xiàn)被征土地的價值，導(dǎo)致了農(nóng)民與政府之間的基本矛盾，這種方式背離了現(xiàn)行市場規(guī)律的準(zhǔn)則，同時，也不符合經(jīng)濟(jì)價值的實現(xiàn)。具體表現(xiàn)在：

（1）產(chǎn)值指標(biāo)難以估算?！巴恋啬戤a(chǎn)值”是按照某地區(qū)在一年中所生產(chǎn)作物的產(chǎn)值來計算的方法，這種計算方法的弊端是往往根據(jù)計算參考的不同，會得到不同的結(jié)果，所以其計算結(jié)果是無法代表土地本身價值的。

（2）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不夠全面。由于大多數(shù)被征土地在征收后，變?yōu)榻ㄖ玫鼗蚱渌玫?，土地價值也會水漲船高。但在計算土地征收價值時卻往往忽略了這個問題，并沒有將增值的價值考慮在內(nèi)。

（3）市場影響并未考慮。通常一個地區(qū)的地價往往受當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)條件的影響，因此，土地所在區(qū)位的經(jīng)濟(jì)條件會絕對程度影響該地的交易價格。然而大多數(shù)農(nóng)用征地在計算補(bǔ)償時往往沒有考慮到該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)條件，因此計算出的賠償標(biāo)準(zhǔn)無法真實反映出地價的差異。

2.征地政府尋租行為

政府財政收入中，土地出讓金是主要的收入來源，一旦利益的驅(qū)動促使政府?dāng)U大征地面積、降低征地費用，不僅會損害被征地人或組織的合法權(quán)益，同時增加了政府對此項工作收入來源的依賴性，嚴(yán)重阻礙了市場經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)和發(fā)展。

3.土地產(chǎn)權(quán)主體模糊

《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有土地必須由村組織或村委會介入，實行統(tǒng)一經(jīng)營和管理。而多人以上歸屬的土地權(quán)則由于共有性質(zhì)，應(yīng)由集體組織依公平原則參與經(jīng)營和管理?？梢钥闯鲋黧w確定十分模糊，通常會出現(xiàn)多個主體所有權(quán)，包括農(nóng)民集體、農(nóng)村集體組織、農(nóng)民集體等。正因如此，對于補(bǔ)償上經(jīng)常存在著過多的爭議，同時對于如何分配也一直存在爭議。

三、農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度問題的解決措施

作為我國土地管理的基本制度之一，我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度關(guān)乎到國家在特殊時期下改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。但我國現(xiàn)階段實行的土地征收補(bǔ)償制度并不能完全符合現(xiàn)階段市場經(jīng)濟(jì)的需求，創(chuàng)新和完善制度體系已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。

（一）完善符合市場規(guī)律的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

前文已經(jīng)指出，我國目前參照“產(chǎn)值倍數(shù)”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)則，不但不符合市場規(guī)律，也不能維護(hù)被征地者的基本權(quán)益。完善我國目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，可采取以下兩種方法：一，當(dāng)被征地地區(qū)擁有比較完整的經(jīng)濟(jì)和土地環(huán)境時，可根據(jù)被征土地的類型和區(qū)域，以市場經(jīng)濟(jì)為主導(dǎo)綜合全面評定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二，當(dāng)被征土地所在地區(qū)的經(jīng)濟(jì)或土地環(huán)境并不完整時，采用“收益還原法”作為最終確定補(bǔ)償價值的方法，即被征收土地在完全被用于農(nóng)業(yè)用地時可以產(chǎn)生的純收益來作為年金，根據(jù)征收年限來敲定價值總和。

（二）健全遵循時代特色的監(jiān)督體系

一個有效的監(jiān)督體系不僅可以令征收工作高效有序進(jìn)行，更是被征收人群可以得到權(quán)益保障的重要條件，因此，監(jiān)督制度體系是建立完善土地征收補(bǔ)償制度不可忽略的必備環(huán)節(jié)。

1.加強(qiáng)工作人員及部門管理

在土地征收的過程中，不僅要對主要負(fù)責(zé)征地工作的部門和主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)，而且還要對每個參與的人員進(jìn)行綜合素質(zhì)的提高培養(yǎng)，堅持以為人民服務(wù)為己任，嚴(yán)格“依法律，守規(guī)矩，巧辦事”，以杜絕不良現(xiàn)象的發(fā)生。

2.加大征地過程監(jiān)督力度

由于征地工作每一個步驟都是按照程序進(jìn)行的，因此在整個征地過程中要讓公眾都參與進(jìn)來，不但要使各個環(huán)節(jié)都公開、透明，還要提高公眾參與度，以期更快、更好、更全面地加強(qiáng)多元監(jiān)督效果。

（三）升級土地產(chǎn)權(quán)和收益分配制度

合理的征地補(bǔ)償分配機(jī)制就是在政府、集體、農(nóng)民之間進(jìn)行合理的收益分配。只有尊重農(nóng)民，以人為本，公平看待農(nóng)民，明確土地使用權(quán)和擁有權(quán)的主體后，才能在征地補(bǔ)償?shù)拿恳粋€環(huán)節(jié)中維護(hù)人民的利益。土地管理法其中有一項規(guī)定，征地補(bǔ)償中的管理費用歸集體組織所有，但這項費用本應(yīng)該屬于被征地農(nóng)民的長期收益，這楊的做法不僅損害了農(nóng)民利益，也令集體組織更加積極地參與征地收益分配。在農(nóng)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄖ械貢r，收益主體也應(yīng)該為承包戶。集體組織如果對農(nóng)民承包有一定的經(jīng)濟(jì)投入，那么在補(bǔ)償時也應(yīng)該根據(jù)實際情況分配給集體經(jīng)濟(jì)組織。

四、結(jié)語

土地征收補(bǔ)償關(guān)系到農(nóng)民的生存保障，因此對于補(bǔ)償后的安置工作，要防止被征地農(nóng)民在征收補(bǔ)償款耗盡后，成為城市中的貧困階層。由于我國現(xiàn)在存在的土地補(bǔ)償制度存在著許多不足和不合理之處，也導(dǎo)致了在征收土地實踐過程中存在種種困難和問題，嚴(yán)重阻礙了社會的和諧發(fā)展。因此，改革和完善我國的土地補(bǔ)償制度，建立一套完整的體系，不僅能維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，更是保障社會公平、促進(jìn)和諧發(fā)展的關(guān)鍵。本文在論述了土地征收相關(guān)理論基礎(chǔ)上，分析了我國現(xiàn)階段在制度上的缺陷及原因，從而提出建議，以完善我國土地征收補(bǔ)償制度。建立一套科學(xué)、合理的土地征收保障制既是被征收農(nóng)民們的呼聲，也是市場經(jīng)濟(jì)條件下必然產(chǎn)物，同時對維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)和諧健康良性發(fā)展具有重大意義。

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責(zé)任編輯：張麗