以事故為導(dǎo)向立法立標(biāo)

安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政審批制度改革，立足點(diǎn)是強(qiáng)化安全生產(chǎn)工作，要杜絕以改革之名，削弱安全生產(chǎn)監(jiān)管。要統(tǒng)籌考慮，避免解決一個(gè)問(wèn)題，卻使另外一個(gè)問(wèn)題更加突出。加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)空檔。

2015年8月12日發(fā)生的天津港火災(zāi)爆炸事故后，就有人呼吁，我國(guó)亟待一部事關(guān)危險(xiǎn)化學(xué)品安全的法律。2016年3月23日，在北京召開(kāi)的全國(guó)安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)工作會(huì)議上，一部暫定名為《危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理法》多次被提及，并已經(jīng)列入安全監(jiān)管總局立法計(jì)劃。但很多參會(huì)代表表示，這部事關(guān)30多個(gè)部門(mén)的法律，涵蓋部門(mén)之廣、協(xié)調(diào)難度之大，將是立法過(guò)程中無(wú)法回避的難題。

《危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)督管理法》只是安全生產(chǎn)領(lǐng)域亟待“立”起來(lái)的法律之一，2016年，還有《礦山安全健康法》以及《安全生產(chǎn)法實(shí)施條例》《生產(chǎn)安全事故應(yīng)急條例》《高危粉塵作業(yè)和高毒作業(yè)職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)督管理?xiàng)l例》已經(jīng)成為國(guó)家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)工作中的重點(diǎn)。

在3月23日召開(kāi)的會(huì)議上，國(guó)家安全監(jiān)管總局副局長(zhǎng)李兆前直言不諱地道出了目前安全生產(chǎn)法制工作中存在的問(wèn)題——安全生產(chǎn)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系框架不完善，立法機(jī)制不順暢，安全標(biāo)準(zhǔn)缺失、不合理，執(zhí)法檢查不規(guī)范、不嚴(yán)格等，并據(jù)此做出了下一步的工作安排。

搭設(shè)頂層框架

安全生產(chǎn)需要從頂層設(shè)計(jì)角度確立中長(zhǎng)期法律框架和標(biāo)準(zhǔn)框架。李兆前介紹，國(guó)家安全監(jiān)管總局正會(huì)同專家研究，希望通過(guò)法律框架，明確國(guó)家、行業(yè)、地方法規(guī)體系，并不斷完善；通過(guò)涵蓋各個(gè)行業(yè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的體系，共同織就安全生產(chǎn)的底線網(wǎng)絡(luò)，嚴(yán)格準(zhǔn)入門(mén)檻。這也是全面進(jìn)入小康社會(huì)的基本要求。

面對(duì)如此龐雜的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，要想搭建好法律框架和標(biāo)準(zhǔn)框架，從哪里入手為好？李兆前提出了遵循事故導(dǎo)向的工作思路。從國(guó)際、國(guó)內(nèi)多發(fā)的重特大事故入手，需要用法律法規(guī)堵漏的，制修訂法律；需要用標(biāo)準(zhǔn)堵漏的，發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)的作用。

目前，國(guó)家安全監(jiān)管總局各業(yè)務(wù)司局正著手全面梳理重特大事故，據(jù)此提出需要制修訂的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，做好基礎(chǔ)性工作。待向國(guó)務(wù)院法制辦和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)匯報(bào)后，由他們根據(jù)輕重緩急列入年度的制修訂計(jì)劃。

李兆前在此強(qiáng)調(diào)，保證立法質(zhì)量的核心工作不在全國(guó)人大法工委，不在國(guó)務(wù)院法制辦，也不在國(guó)家安全監(jiān)管總局政策法規(guī)司（以下簡(jiǎn)稱“政法司”），而是在總局的各業(yè)務(wù)司局。因?yàn)榱⒎ǖ哪康摹⑦m用性、作用等，各業(yè)務(wù)司局最為清楚。這就要求各業(yè)務(wù)司局研究提出分管領(lǐng)域的法律體系、標(biāo)準(zhǔn)體系框架，以及分管領(lǐng)域內(nèi)尚需制修訂的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)，組織研究完善法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)的技術(shù)細(xì)節(jié)問(wèn)題。

政法司要做好法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系的頂層設(shè)計(jì)、合法性審查、加強(qiáng)與各部委的聯(lián)系溝通等即可。

執(zhí)法關(guān)鍵在于規(guī)范化

會(huì)議期間，有參會(huì)代表提出，企業(yè)現(xiàn)在面臨多重檢查，從中央、省級(jí)到市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至村級(jí)，一年有時(shí)要接受十幾批安全生產(chǎn)檢查，指導(dǎo)作用甚微；而作為執(zhí)法檢查人員，也一肚子苦水，頻頻曝出的因事故問(wèn)責(zé)新聞就可以說(shuō)明。

之所以出現(xiàn)上述問(wèn)題，就在于執(zhí)法檢查的規(guī)范化水平不高。為此，李兆前也明確，亟需提高執(zhí)法的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、程序化水平。

首先，配合好全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展的安全生產(chǎn)法執(zhí)法檢查。其次，編制好兩個(gè)執(zhí)法手冊(cè)——《安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法手冊(cè)》《煤礦安全監(jiān)察執(zhí)法手冊(cè)》。再次，規(guī)范安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查，提高檢查效力。目前，總局已經(jīng)起草《安全生產(chǎn)監(jiān)管檢查辦法》和《安全生產(chǎn)行政執(zhí)法程序規(guī)定》，請(qǐng)大家多提意見(jiàn)。要依法依規(guī)明確年度執(zhí)法計(jì)劃，科學(xué)劃分各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管部門(mén)的執(zhí)法權(quán)限，提高執(zhí)法效力。最后，制定好安全生產(chǎn)執(zhí)法檢查的權(quán)力清單和責(zé)任清單。目前，有些省已經(jīng)出臺(tái)了與《安全生產(chǎn)法》配套的實(shí)施條例，也明確了各行業(yè)主管部門(mén)的職責(zé)，明確各級(jí)黨委政府的職責(zé)。國(guó)家安全監(jiān)管總局也要抓緊制定國(guó)家層面的安全生產(chǎn)權(quán)力清單和責(zé)任清單。

積極應(yīng)對(duì)“民告官”

“民告官”在安全生產(chǎn)領(lǐng)域已不是新鮮事。在會(huì)上，李兆前沒(méi)有點(diǎn)名地介紹了某省的一個(gè)行政訴訟案例。3年前，某地安監(jiān)局給一家不具備條件的安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)頒發(fā)了安全評(píng)價(jià)資質(zhì)。3年后，國(guó)家安全監(jiān)管總局的業(yè)務(wù)司局到該地檢查時(shí)，發(fā)現(xiàn)這家評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)具有評(píng)價(jià)資格的人員不足，且設(shè)備不達(dá)標(biāo)，責(zé)令整改，并暫扣評(píng)價(jià)資質(zhì)。涉事評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提出異議：三年時(shí)間，評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)沒(méi)有發(fā)生變化，為什么三年前獲得資質(zhì)，三年后卻因人員和設(shè)備被暫扣資質(zhì)？因此，該評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)提起了行政訴訟，案件還在審理中。

李兆前認(rèn)為，這就是典型的亂作為、不作為。不符合條件卻通過(guò)審核，這就是亂作為。后面需要整改之時(shí)，不指導(dǎo)落實(shí)整改，一扣了之，一吊銷了之，這就是不作為。目前看，類似的情況很多。

李兆前要求，面對(duì)上述情況，各級(jí)安監(jiān)局要積極做好行政應(yīng)訴工作。行政訴訟和應(yīng)訴工作是依法治國(guó)的重要表現(xiàn)，作為這項(xiàng)工作的第一責(zé)任人——各個(gè)業(yè)務(wù)司局的一把手，各省局、煤監(jiān)局的一把手，要積極做好這項(xiàng)工作。首先要從源頭上控制好。類似上述案件，將嚴(yán)厲追究因不作為、亂作為而敗訴的情況。同時(shí)，監(jiān)管監(jiān)察機(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人及法制部門(mén)的負(fù)責(zé)人，如果沒(méi)有正當(dāng)理由，均應(yīng)出庭應(yīng)訴。李兆前認(rèn)為，出庭應(yīng)訴的過(guò)程也是學(xué)習(xí)法律的過(guò)程，實(shí)踐效果十分明顯。

行政審批 不能為了免責(zé)而下放

2014年拉開(kāi)帷幕的行政審批制度改革，是行政權(quán)力的重新設(shè)定和配置。安全生產(chǎn)領(lǐng)域也正在深化改革中前行。

在會(huì)上，李兆前強(qiáng)調(diào)，只要法律法規(guī)規(guī)定，想取消、下放都可以。但是，不能為了單純地減少審批事項(xiàng)而減少，為了取消而取消，為了下放而下放，更不能為了免責(zé)而下放。

安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政審批制度改革，不同于其他行業(yè)領(lǐng)域的改革。改革的立足點(diǎn)是強(qiáng)化安全生產(chǎn)，而不是為了免責(zé)，堅(jiān)決杜絕以改革之名行削弱安全生產(chǎn)監(jiān)管之實(shí)。對(duì)暫時(shí)拿不準(zhǔn)或者后續(xù)監(jiān)管措施跟不上的，要統(tǒng)籌考慮，避免解決一個(gè)問(wèn)題，卻使另外一個(gè)問(wèn)題更加突出。放權(quán)的同時(shí)，監(jiān)管不能減弱，同時(shí)相應(yīng)加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，防止出現(xiàn)空檔。

以強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)為重中之重

安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)是做好安全生產(chǎn)工作的重要抓手。當(dāng)下，安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)體系存在4個(gè)問(wèn)題，一是對(duì)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的認(rèn)識(shí)不足，二是對(duì)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化落實(shí)的激勵(lì)機(jī)制不足，三是標(biāo)準(zhǔn)體系不完善，四是監(jiān)管力量不足。

針對(duì)這些問(wèn)題，李兆前提出，今后乃至整個(gè)“十三五”期間，主要做好5個(gè)方面的工作。

第一，加強(qiáng)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委、國(guó)務(wù)院有關(guān)部委的溝通協(xié)調(diào)工作。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，制定完善安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)“十三五”的發(fā)展規(guī)劃，爭(zhēng)取到“十三五”結(jié)束的時(shí)候，形成較為完善的標(biāo)準(zhǔn)體系，尤其是國(guó)家的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)體系。

第二，依托國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)委，國(guó)務(wù)院標(biāo)準(zhǔn)化協(xié)調(diào)工作會(huì)議，與各部委一道，共同做好標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃和相互協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)好重要標(biāo)準(zhǔn)在制修訂、實(shí)施中的重大問(wèn)題。

第三，把制定安全生產(chǎn)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)作為今后安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)制定的重要任務(wù)。目前，安全生產(chǎn)領(lǐng)域內(nèi)的標(biāo)準(zhǔn)多數(shù)為推薦性標(biāo)準(zhǔn)，只有少部分強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。今后，原則上，國(guó)家安全監(jiān)管總局不再制定推薦性標(biāo)準(zhǔn)，而要將重點(diǎn)放在制定強(qiáng)制性安全標(biāo)準(zhǔn)上。

第四，鼓勵(lì)地方省市安監(jiān)部門(mén)根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、安全生產(chǎn)實(shí)際需要，建立本地區(qū)的安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)框架，像北京市百部地方標(biāo)準(zhǔn)、京津冀區(qū)域性地方標(biāo)準(zhǔn)，將來(lái)更鼓勵(lì)地方出臺(tái)地方性強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。

第五，通過(guò)嚴(yán)格執(zhí)法，加大推進(jìn)企業(yè)安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化的力度。要讓企業(yè)跳起腳來(lái)，摸得著標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于難以達(dá)標(biāo)的企業(yè)，要思考如何退出。

編輯 包冬冬