試論房屋征收工作中的廉政建設

沈靜公

摘 要 在社會經濟轉型中，尚不完善的管理機制滋生了以權謀私等腐敗違規(guī)，影響著社會的進步。反腐倡廉由此成了促進經濟發(fā)展、政治進步的重要內容，更關系著黨的執(zhí)政能力、政府行政管理效能，“廉者，政之本也”。筆者擬通過對腐敗基因、腐敗之源、腐敗形態(tài)等方面的剖析，探討確立廉政思想、建立廉政制度、創(chuàng)立廉政文化等為內容的廉政工程建設，在房屋征收工作中的作用。

關鍵詞 廉政工程 房屋征收 作用

一、引言

改革開放推動了社會經濟轉型、推動著社會發(fā)展，然而尚不完善的管理機制也滋生了以權謀私等腐敗違規(guī)，影響著社會的進步。反腐倡廉由此成了促進經濟發(fā)展、政治進步的重要內容，更關系著黨的執(zhí)政能力、政府行政管理效能，“廉者，政之本也”。筆者長期從事基層廉政工作，本文擬以系統(tǒng)的思考并結合實際工作，試論廉政工程在房屋征收工作中的作用，以點求面、拋磚引玉。

二、明確腐敗基因、把握腐敗之源、厘清腐敗形態(tài)

建立廉政工程就是要反腐肅腐、正本清源，為民謀福、推進社會進步；建設廉政工程就是要明確腐敗基因、把握腐敗之源、厘清腐敗形態(tài)。

（一）腐敗基因的是什么

腐敗的定義告訴我們，腐敗有廣義和狹義之分。廣義上的腐敗是行為主體為其特殊利益而濫用職權或偏離公共職責的權利變異；而狹義上的腐敗則泛指國家公職人員為其自身特殊利益而濫用權力的權利蛻變?？梢?，腐敗就是個人借用公共權力幫助自己獲得額外利益而產生了公共利益沖突，使國家政治生活發(fā)生病態(tài)變化的過程。其中：公共權力、利益沖突是腐敗定義中的關鍵詞，也是腐敗產生的重要基因。

（二）什么是腐敗之源

腐敗之源也就是腐敗基因滋生、蛻變的過程，即權力和公共權力的關系、利益與利益沖突的形成。

1.權力和公共權力。第一，權力是什么？權力是一種力量，但有別于一切自然力；權力是人類社會獨有的特殊力量，是一種組織起來的力量。作為一種組織的力量，權力源于維護社會公共利益和社會公共生活秩序的需要，在本質上是凝聚和體現(xiàn)公共意志的力量，體現(xiàn)了人類社會和群體組織有序運轉的指揮、決策和管理能力。因此，權力源于組織、歸屬組織、服務組織、服從組織整體利益，組織內每一成員均可分享權力和利益。一般意義上，權力就是公共權力。第二，權力在階級社會中的應用。在社會主義社會產生之前的各個社會階段中，社會被分裂為統(tǒng)治和被統(tǒng)治兩大對抗階級，公共意志被統(tǒng)治階級的意志所侵蝕和取代，權力成了維護統(tǒng)治階級利益的工具、成了統(tǒng)治階級意志的體現(xiàn)。第三，什么是公共權力？權力的公共性在近代社會被發(fā)現(xiàn)后，權力的應然與實然成了政治學家們極力要解決的問題，如，民主的呼聲、公民的參與、權力的制衡、行政的規(guī)范等等，無不出于維護權力公共性的考慮。所以，公共權力的產生或發(fā)現(xiàn)，是適應社會生活的需要、滿足社會需求的一種特殊的權力形式，公共權力由政府官員及相關部門掌握并行使，用以處理公共事務、維護公共秩序、增進公共利益。由于階級社會的存在，從本源上來源于人民的公共權力，被私人占有、以權謀私等狀況依然存在，并沒有從根本上發(fā)生改變，公共權力只是在法律制度中被約束而已。第四，公共權力在社會主義社會中的特征。一是一切權力源于無產階級和廣大人民群眾的利益和意志，在領導者和被領導者、管理者和被管理者的權力關系格局中，發(fā)號施令和服從號令均以是否有利于無產階級和廣大人民群眾的利益，是否體現(xiàn)其意志為準則。二是社會主義公共權力的運作和行使，具有強大的群眾基礎和科學依據(jù)，使權力的公共性獲得了制度保障。三是社會主義社會也存在著權力腐敗，雖然表現(xiàn)方式也是官僚主義和以權謀私，但這種腐敗不以制度為支持。

第五，公共權力在社會主義社會中的發(fā)展。一是習慣上有待改正。表現(xiàn)在人們還習慣于用傳統(tǒng)社會中的思維方式來認識權力、習慣于按照傳統(tǒng)社會中權力運行的方式來運用權力、習慣于用權力所代表的公共力量來增強或炫耀掌握權力的行政人員的力量。二是觀念上有待革命。理論上的規(guī)定和制度上的設計，告別了權力私有的邏輯導向，為根除以權謀私行為、確保權力的公共性，需建立與公共權力的科學依據(jù)、制度保障相統(tǒng)一的權力公共性觀念，建立貫穿這種觀念的道德規(guī)范體系，讓權力在運行中接受公共行政道德的規(guī)范和約束。

2.利益與利益沖突。第一，利益。在《牛津法律大辭典》中，利益“是個人或個人的集團尋求得到滿足和保護的權利請求要求愿望或需求，利益是由個人、集團或整個社會的、道德的、宗教的、政治的、經濟的以及其他方面的觀點而創(chuàng)造的。”個人、集體和國家代表了三者不同的利益。第二，利益沖突。利益沖突一般包括勞資沖突、分配沖突、政府和公眾沖突等三個方面，其中勞資沖突涉及的范圍大、分配沖突造成了社會階層的對立，而政府和公眾利益的沖突，實則是官員和公眾的利益沖突，其形成的損害極大。因此，利益沖突一般泛指政府和公眾利益的沖突。利益沖突是指國家公職人員在公共行政的過程中，受到其私人利益因素的干擾，導致價值判斷和政策取向偏離公共利益的要求，發(fā)生私人利益與公共職責相抵觸。利益沖突是以國家公職人員與社會公眾之間的委托代理為基礎，與特定的公共職位、公共權力、公共責任和公共利益相聯(lián)系，一般發(fā)生在國家公職人員的公共角色范圍之內。利益沖突的實質不是國家公職人員的私人利益與其他社會成員的個人利益之間的矛盾，而是違背了公共職責在私人利益干擾公共行政的公正性。第三，腐敗的根源。利益沖突的本身不是腐敗，但二者微妙的轉存，使得利益沖突既可成為邊緣腐敗或隱性腐敗，也可以是二者部分交叉，更可讓腐敗成為利益沖突的一個結果，利益沖突變成腐敗的重要根源。因此，腐敗根源源于三個方面：一是公共權力非公共使用。當下政府合同、政府工程、政府采購、公共事業(yè)招投標等大量經濟活動需要國家公職人員參與，他們在處理具體公務時，通過掌握的自由裁量權，利用公共決策優(yōu)先考慮自己私人利益，或收取賄賂，或暗中給予政策偏袒，或提供內部信息，或為自己的親屬和商業(yè)合作者謀取不正當?shù)睦妗６枪矙嗔Φ倪f延化。以血統(tǒng)為基礎的家庭是中國社會最重要的運作單位，當國家公職人員作為家庭成員，以私人角色遞延、泛化公共權力，通過縱容、指使、合謀等手段，為家庭謀取競爭優(yōu)勢、獲取不正當利潤，由此也違背了公眾的根本意志、扭曲了人民授權的法則、顛覆了公共權力的價值理念。三是公共權力的期權化。期權是指經濟行為的一種權利選擇，期權交易的實質是權利的交易，期權設計的初衷，是為了規(guī)避短期的金融風險。

（三）腐敗形態(tài)有哪些

腐敗的特點、類型和變化趨勢往往和一個國家經濟、社會發(fā)展的背景密切相關。厘清腐敗形態(tài)對建設、建立、建好廉政工程將起到十分重要的作用。

1.面上的腐敗形態(tài)。第一，腐敗的頂層越來越高，呈現(xiàn)家屬化、社團化，所引領、涉及的多為周邊的人，如衙內腐敗、情婦腐敗、秘書腐敗、司機腐敗等家族腐敗，由此形成極壞的社會影響力，極大地打擊了民眾的信心。第二，腐敗的殺傷力越來越強，從貪污挪用到行賄受賄再到利益沖突，從個人腐敗、單位腐敗到集體腐敗，尤其是用人腐敗，腐敗主體從個體向集團發(fā)展，形成官商勾結、上下勾連，利用權力設租尋租，再用權力保租護租，將腐敗問題和政治問題等相互滲透，在政治上搞陰謀詭計，嚴重危害黨的領導和黨的團結統(tǒng)一。第三，腐敗的范圍越來越大，從公共部門到私人部門再到社會組織，從影響政策執(zhí)行到影響政策制定，將腐敗直接伸向與老百姓的日常生活息息相關的部門，社會污染特別巨大。如交通違法執(zhí)法、申辦執(zhí)照、衛(wèi)生許可檢查、房屋動拆遷等領域。第四，腐敗的名目越來越多，腐敗的目的從消費型、享樂型向資本積累型發(fā)展，腐敗的方式從被動腐敗向主動腐敗發(fā)展，腐敗的基本形態(tài)表現(xiàn)為權錢、權權、權色等交易，如借用腐敗、雅致腐敗、娛樂腐敗、題字腐敗、精神腐敗、出場腐敗等等。第五，腐敗的手段越來越迂回隱蔽，諸如：以權謀私期權化、獲利斂財間接化、對抗調查智能化、腐敗案件涉外化。

2.線上的違規(guī)行為。我們知道，舊城改造、房屋征收是一項利國利民，關乎城市發(fā)展、社會進步的大事。這項工作也直接關系到民眾的利益，因為房屋及土地從古至今是公民、企業(yè)及組織最重要的財產，因此這也是一項利益和矛盾交織、腐敗與公正相融的工作。對于這項作為城市改造重要內容的工作，涉及范圍廣、持續(xù)時間長、投入資金大，可能形成違規(guī)的行為有三項，如果不處理好，就會形成腐敗，增加社會的不穩(wěn)定因素。第一，違法違紀主體多元。房屋征收是個系統(tǒng)工程，既有牽頭單位、又有實施單位，成員更是來自各方人員組成的多元化工作隊伍。一線征收人員，雖然地位不高，但他們掌握征收政策，且與群眾直接接觸，一旦引發(fā)違法違紀行為，直接侵害群眾切身利益、國家利益，極易激化社會矛盾，增加社會不安定因素。第二，違法違紀形式多樣。一是虛構事實，騙取補償款。二是征收人員與被征收人相勾結，利用職便，騙取補償款。三是利用職權收受被征收人提供的賄賂。四是不正確履行職責，對土地使用、房屋產權等證明材料，不盡審核義務，隨意簽署補償協(xié)議。第三，危害后果嚴重。房屋征收是民生問題，征收中的不公平、不公正、不公開也是群眾反映最強烈的問題。征收領域的違法違紀行為，還會導致征收的不正之風、“釘子戶”等社會性問題的產生，不僅影響項目征收進度、造成國家財產損失，更會引發(fā)上訪、鬧訪甚至群體性事件，影響社會和諧與穩(wěn)定。

綜上所述，用好公共權力、防止利益沖突，可以在一定程度上防止腐敗的滋生，推進工作。對此，必須以系統(tǒng)性思維創(chuàng)建立廉政工程，才能保證全員在思想上得到足夠的重視，以有效的制度強制行動上的規(guī)范，久而久之形成目的明確的企業(yè)文化、企業(yè)廉政文化。

三、確立廉政思想、建立廉政制度、創(chuàng)立廉政文化

所謂廉，人之高行也（《孟子》）。從古至今，“廉”被賦予了各種含義、各種贊頌。面對廉，于謙決心“千錘萬著出深山，烈火焚燒若等閑。粉身碎骨渾不怕，要留清白在人間?！泵鎸α?，牛玉儒、焦裕祿踐行“勤勉一生為人民，清廉一世報赤膽，心系群眾付真情，不圖芳名千古留?！泵鎸α?，我們的工作直面老百姓、直接千家萬戶，為了把征收工作公平、公正、公開的做好，我們必須建立廉政工程。建立廉政工程不能有形無行，要形神兼?zhèn)?、行動心動；建好廉政工程必須是廉政思想想得通、廉政制度做得通、廉政文化行得通?/p>

（一）確立廉政思想

一是樹立“民唯邦本”的思想，要認識到人民安居樂業(yè)，國家才能穩(wěn)定發(fā)展。我們的根基、血脈、力量在于人民，只有全心全意為人民服務，落實好、執(zhí)行好政策，才能順利完成工作。二是樹立“為政以德”的思想，工作中強調德行，以規(guī)范的道德準則處理事務，以優(yōu)良的工作作風帶動社風民風，凈化工作生態(tài)。三是樹立“禮法合治”的思想，“禮”不僅是日常生活的禮節(jié)和處世行為的準則，也是人格修養(yǎng)提升不可或缺的重要因素。以道德滋養(yǎng)工作面貌、強化工作精神，讓廉潔奉公的思想內化于心、外化于行。四是樹立“修身正己”的思想，“格物致知、誠意正心”，堂堂正正做人，清清白白做事。因此，我們首先做到班子成員的思想統(tǒng)一、黨員干部的思想統(tǒng)一，通過學習參觀等一系列活動，教導引導員工自覺樹立廉政思想、自覺遵守廉政制度、自覺踐行廉政文化，保證在工作中不讓公共權力走樣、不讓百姓的公共利益受損。

（二）建立廉政制度

所謂制度就是要求大家共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則，而廉政制度則是一項特定的工作制度。我們公司主要從事房屋征收和房屋置換等內容，工作性質決定了必須直面百姓，必須為千家萬戶提供優(yōu)質服務，同時也牽涉到大量、大宗利益的交易事務，所以，我們在建立企業(yè)制度時，圍繞廉政制度而建，并結合上級法律法規(guī)，形成了立體化的、多維度的、具有鮮明廉政特點的企業(yè)管理制度。

第一，全力執(zhí)行國務院590號令《國有土地上房屋征收與補償條例》文件精神，建立牢固的公民權益保護意識，切實保障公民權益。第二，全面貫徹上海市71號令《上海市國有土地上房屋征收和補償實施細則》和楊浦區(qū)區(qū)委、區(qū)府、區(qū)舊改辦工作要求，建立透明的陽光政策，保證公平、公正、公開的完成房屋征收工作。第三，建立全方位的制度體系，一是規(guī)范人事制度，全面、客觀、準確地反映員工的德才表現(xiàn)和工作業(yè)績，加強對領導干部的考核管理，將公共權力交到信得過人的手中。二是規(guī)范征收工作程序，防范公權私用、公權尋租等，防止利益沖突。三是強化財務、資金管理，規(guī)范財務管理流程，強化資金運作監(jiān)督，杜絕公共利益受到損害。四是加強民主管理、民主監(jiān)督，完善以職工代表大會為基本形式的企業(yè)民主管理制度，保護、調動和發(fā)揮廣大職工的積極性，發(fā)動和依靠職工辦好企業(yè)，將干部權力運作公開化、民主化，提高運作的透明度。

通過廉政制度建設，將“標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防”的廉政方針、廉政精神、廉政要求落實到房屋征收工作中；通過廉政制度建設，以正反典型對比教育為重點，利用組織觀看電教片、舉辦廉政培訓班、簽訂助廉承諾書等形式，潛移默化地加強理想信念、職業(yè)操守、社會公德等教育，引導廣大黨員干部樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，明白自己該做什么，不該做什么，該怎樣做，使管理人員樹立認認真真做事、干干凈凈掙錢的意識和觀念，為企業(yè)廉政文化建設打下良好的群眾基礎。

（三）創(chuàng)立廉政文化

廉政文化以廉政為思想內涵、以文化為表現(xiàn)形式，是廉政建設與企業(yè)文化建設相結合的產物。因此，我們的廉政文化建設要求是“創(chuàng)建一個體系、提升一個意識、實現(xiàn)一項內在要求”?！耙粋€體系”就是建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的“懲防”體系，正視不良文化挑戰(zhàn)，弘揚廉政思想，增強廉政意識，倡導廉政道德，營造廉政文化的氛圍。“一個意識”就是提高黨員干部素質、增強自律意識，創(chuàng)造并形成一種良好的干事創(chuàng)業(yè)風氣，陶冶情操，筑牢思想道德防線，提高執(zhí)政能力和改革發(fā)展的能力?！耙豁梼仍谝蟆本褪亲屃幕润w現(xiàn)為一定的法治觀念和法治要求，又體現(xiàn)為一定的道德觀念和道德要求，以“為民、務實、清廉”，勤政廉政，增強反腐信心、支持反腐行動，形成以廉為榮、以貪為恥的良好風尚。

廉政文化建設是一項播種廉潔種子的工程，更是一種功在長遠的啟蒙教育。我們把廉政文化建設作為一項長期性、基礎性的工作來抓，把廉政文化建設貫穿、滲透于企業(yè)日常工作之中，使廉政文化建設與企業(yè)各項工作相結合。經過幾年的努力，公司近5年來不僅各種匿名舉報事項消匿無蹤，2013年度公司青年突擊隊（共有隊員17名）獲得了上海市優(yōu)秀青年突擊隊的榮譽；2014年公司成功創(chuàng)建楊浦區(qū)文明單位，2015年全年公司領導班子、中層干部共退回居民禮金13萬元。

總之，廉政工程是長期的、深層次的、根本性的，需要將思想教育、制度的規(guī)范和潛移默化的廉政文化結合起來，要在實踐中，充分認識廉政文化建設的重要性，不斷總結廉政文化的深刻內涵和規(guī)律，最大限度地運用廉政文化作強有力的正面引導，使全體員工注重文化修養(yǎng)，自覺做到不義之事不為、不正之風不染、不法之行不干。

（作者單位為上海市楊浦第三房屋征收服務事務所有限公司）