多元主體的社會組織協(xié)同治理模式研究
——基于“免費午餐項目”的實證研究

楊金石　朱有明　劉金程（.浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學院人文學院，浙江 杭州30053；.中國礦業(yè)大學（北京）　文法學院，北京　00083）

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多元主體的社會組織協(xié)同治理模式研究
——基于“免費午餐項目”的實證研究

楊金石1朱有明1劉金程2
（1.浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學院人文學院，浙江 杭州310053；2.中國礦業(yè)大學（北京）文法學院，北京100083）

摘要：當前我國社會組織參與社會管理陷入了高成本、低績效和信任危機的困局。本文運用協(xié)同治理理論，以“免費午餐項目”為個案，構(gòu)建戰(zhàn)略、管理、業(yè)務(wù)和信息四個維度的多元主體的社會組織協(xié)同治理模式的概念模型，旨在通過協(xié)同治理來有效整合和配置組織資源，提升社會組織自身潛能。本文討論研究成果的理論意義及對政府和社會組織的啟示。

關(guān)鍵詞：社會組織；協(xié)同治理；免費午餐

在我國傳統(tǒng)政府管理模式中，一元主體下的行政壟斷與各個部門間的行政碎片化，使得政府在解決公共消費需求全面快速增長與公共產(chǎn)品短缺這一突出矛盾時，效果并不盡如人意，從而導(dǎo)致了人的自身發(fā)展受到限制和約束，阻礙了公共利益的進一步增長。中共十八大報告明確提出了“要發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實現(xiàn)政府管理和基層民主有機結(jié)合”的任務(wù)?，F(xiàn)在的問題是，在我國社會管理體制日益走向多元治理的社會管理新模式背景下，在“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的基層社會管理格局中，如何有效整合社會組織的各種分散功能，使它們發(fā)揮各自功能優(yōu)勢，充分配合工作。這對于滿足基層社會公共物品、公共服務(wù)的均等化和有效供給，實現(xiàn)公共管理事務(wù)效益的最大化尤為關(guān)鍵。重點分析和研究這一問題對提升社會組織公共服務(wù)的質(zhì)量和效率具有重要的理論指導(dǎo)意義和實踐參考價值。

一、文獻簡述

從1971年德國學者哈肯（Haken）在系統(tǒng)論中提出了協(xié)同的概念以后，許多學者沿著他的思路將這一思想應(yīng)用到社會管理領(lǐng)域，并擴展至政府與社會組織、個體在基層社會治理中的資源共享及協(xié)作運營。較早期的研究大多集中于協(xié)同治理過程中政府與社會組織以及社會組織之間在具體領(lǐng)域、具體條件下角色如何定位、關(guān)系如何安排等，另外還有部分研究關(guān)注的是社會組織協(xié)同治理效率不彰的影響因素［1］［2］。由于后續(xù)的研究逐步認識到構(gòu)建社會組織協(xié)同治理模式的重要性，一部分學者開始將研究重點轉(zhuǎn)移到通過案例的實證研究來構(gòu)建協(xié)同治理模式上來。如以Macedonian自治為個案的研究，指出了國家政治經(jīng)濟實力、地方和民族精英能力及國際組織積極介入的有效協(xié)同促進了民間社會組織的可持續(xù)發(fā)展（Stefan，2001）［3］。以巴西亞馬遜水資源政策為對象的研究，提出了區(qū)域社會組織聯(lián)盟與民間社會資本互惠共生的協(xié)同治理模式（Scholz，2008）［4］。

在國內(nèi)研究方面，雖然越來越多的學者認識到社會組織協(xié)同治理的重要性，但人們在實際研究上并沒有真正把握協(xié)同治理對社會組織提升自身能力的作用機制，大多停留在泛泛的意義和作用的介紹上，如強調(diào)社會組織協(xié)同治理對執(zhí)政黨和地方政府的生存和發(fā)展、對城市社區(qū)民主治理機制的創(chuàng)新、對基層鄉(xiāng)村自治水平的提升的重要意義，同時對于社會組織協(xié)同治理的困境及其內(nèi)因作了理論反思［5］［6］。正是由于破解社會組織協(xié)同治理困境的現(xiàn)實需要，個別學者從信任關(guān)系、主體機制等層面提出了社會組織協(xié)同治理格局實現(xiàn)的前提條件，并提出了政府主導(dǎo)型、多層面合作型等社會組織協(xié)同治理模式的初步構(gòu)想［7］［8］。研究構(gòu)建行之有效的社會組織協(xié)同治理模式，并使之更為有效地參與社會管理從而最大化地滿足基層民眾多樣化的社會需求在學術(shù)界已經(jīng)形成共識［9］［10］。

國內(nèi)研究由于大多習慣于從宏觀政治理論（主要是國家與市民社會之間的關(guān)系）的視角或微觀管理視角以及意識形態(tài)的立場出發(fā)展開討論，忽視了從中間層次即組織層面的實證研究，而國外的案例研究的可借鑒性由于國情不同難免有所不足。因此，本研究分析“免費午餐項目”的治理模式，提出多元主體的社會組織協(xié)同治理模式，旨在更為有效地整合社會組織的優(yōu)質(zhì)資源，實現(xiàn)社會組織全面協(xié)同發(fā)展的1＋1>2效應(yīng)，更好地滿足基層民眾的需求。

二、 案例研究：免費午餐項目

（一）案例研究設(shè)計

為探索社會組織協(xié)同治理模式，本研究選取“免費午餐項目”作為典型案例進行社會組織協(xié)同治理研究。在案例選擇上，“免費午餐項目”具有典型性。首先，參與“免費午餐項目”的社會組織較多，募集的資金額、受益的人數(shù)較大，其治理模式的成功經(jīng)驗具有典型意義。其次，突發(fā)事件能夠催生出社會組織集體形成自我管制制度。2011年“郭美美事件”給公益類社會組織的資金募集帶來重大影響。2012年1月，新浪微博登出“免費午餐項目”因涉嫌洗錢遭中紀委調(diào)查的謠言，引發(fā)公眾對“免費午餐項目”的質(zhì)疑。2012年2月免費午餐官網(wǎng)正式運行，2013年7月進行了改版，項目信息披露更為全面，標志著參與項目的社會組織建立了內(nèi)生保護制度。因此，對于“免費午餐項目”中關(guān)于社會組織協(xié)同治理模式的分析和對其內(nèi)生保護制度的設(shè)計思路的思考，有利于推動社會組織協(xié)同治理理論的發(fā)展。

為提高案例研究的信度和效度，本研究多渠道獲取案例研究數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)主要來源于文字資料和訪談，包括：下載于中國社會福利基金會負責的免費午餐官網(wǎng)的報道41篇，基金會文件6份；下載于中國知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫的相關(guān)論文11篇；通過百度檢索收集人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等新聞媒體所收錄的新聞報道85篇。在了解“免費午餐項目”運行模式的基礎(chǔ)上，對“免費午餐項目”的重要合作伙伴，三家發(fā)起媒體之一的《都市快報》的有關(guān)負責人進行訪談，補充完善所需材料。

（二）免費午餐項目的協(xié)同治理

2011年2月，國務(wù)院發(fā)展研究中心中國發(fā)展研究基金會一項關(guān)于中國貧困地區(qū)學生營養(yǎng)狀況的調(diào)查報告揭示，中西部貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)攝入嚴重不足，受調(diào)查的學生中12%發(fā)育遲緩，72%上課期間有饑餓感；學校男女寄宿生體重分別比全國農(nóng)村學生平均水平低10公斤和7公斤，身高低11厘米和9厘米。該報告指出，中國兒童貧困將導(dǎo)致未來人力資本的巨大損失，形成貧困代際傳遞［11］。

2011年3月，《鳳凰周刊》記者鄧飛在貴州山區(qū)發(fā)現(xiàn)小學生因中午沒飯吃，忍饑挨餓的現(xiàn)象，就會同《都市快報》、《黔中早報》等媒體，到貴州實地探訪考察了5所山區(qū)學校［12］。2011年4月2日，國內(nèi)數(shù)十家主流媒體與中國社會福利基金會等社會組織聯(lián)合發(fā)起免費午餐基金公募項目，倡議每天捐贈3元為貧困學童提供免費午餐，發(fā)布捐款賬號，同時免費午餐在微博上線。自2011年4月正式啟動至2015年11月，“免費午餐項目”募款達到1.69億元，已使400多所學校的學生享受免費午餐，“免費午餐項目”已經(jīng)成為家喻戶曉的全國性公益項目，更直接影響國務(wù)院啟動實施農(nóng)村義務(wù)教育學生營養(yǎng)改善計劃，大規(guī)模改變中國鄉(xiāng)村兒童營養(yǎng)狀況。

“免費午餐項目”結(jié)合中國慈善事業(yè)特點，在借鑒國內(nèi)慈善組織工作經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，形成了獨特的治理模式。具體而言：

1.建立清晰明確的組織目標。一是項目目標明確?！懊赓M午餐項目”的口號是每天捐贈3元為中國貧困地區(qū)的學童提供免費午餐，其目標是致力于幫助中國兒童免于饑餓，健康成長。二是實施地點明確。項目的實施地點限定于貧困地區(qū)的小學。三是受助對象明確。受助對象確定為貧困地區(qū)的小學學生。四是資助額度明確。資助每個學生一年9個月，每月22天，每餐3元的免費午餐。

2.搭建組織交流互動平臺。中國社會福利基金會、中國青少年發(fā)展基金會、招商局慈善基金會等社會組織，《都市快報》、《黔中早報》等數(shù)十家主流媒體參與了“免費午餐項目”，促進了社會組織間良好的交流與互動。一是加強網(wǎng)絡(luò)的信息交互。“免費午餐項目”與新浪網(wǎng)合作，開通免費午餐新浪微博，開通了微信，并建立了項目官方網(wǎng)站。二是構(gòu)建“免費午餐項目”的組織架構(gòu)。2012年10月，項目決策機構(gòu)——免費午餐基金管理委員會獲民政部批準，負責專項資金募集、項目落實和制定實施年度預(yù)算等全面工作，下設(shè)秘書處及執(zhí)行部、稽核部、財務(wù)部等部門，聘用了一批專職工作人員和兼職工作人員。2014年相繼成立學校服務(wù)中心和支持中心。三是舉辦免費午餐公益宣傳活動?！懊赓M午餐項目”執(zhí)行團隊制作了項目公益宣傳片，聘請影星馬伊琍擔任項目形象大使，歌星譚詠麟等為項目創(chuàng)作了主題曲。

3.積極利用網(wǎng)絡(luò)交易平臺。2011年7月，由中國社會福利基金會免費午餐基金、新浪微博和鳳凰周刊聯(lián)合發(fā)起的“免費午餐”淘寶商城公益店正式上線。網(wǎng)友在線拍下并支付一個標價為3元的虛擬物品，就可為貧困山區(qū)的學童提供一頓免費的午餐。2014年1月，免費午餐基金在支付寶錢包平臺的捐贈渠道正式上線。2014 年3月，騰訊公益微信服務(wù)號捐贈平臺——免費午餐專項正式上線，人們可以通過手機在線隨時隨地捐助。網(wǎng)絡(luò)交易的便捷大大促進了項目的資金募集進度，同時擴大了項目的影響力。

4.信息透明增強社會信任?！懊赓M午餐項目”奉行不透明不撥款原則。已實行免費午餐的學校，大多在新浪微博公布每日采購賬目及學校近況，接受志愿者及廣大網(wǎng)友的監(jiān)督?！懊赓M午餐項目”執(zhí)行團隊在受助學校所在地招募志愿者，一旦收到舉報，志愿者第一時間趕赴現(xiàn)場核實。項目鼓勵網(wǎng)友、驢友、熱心人士暗訪受資助學校，并依靠當?shù)刂髁髅襟w的支持強化監(jiān)督力量。此外，免費午餐官方網(wǎng)站為每筆善款的去向的查詢提供服務(wù)，并及時披露了受資助學校的就餐人數(shù)和撥款額度等信息。

5.社會組織治理主體多元。參與“免費午餐項目”資金募集和項目實施的負責機構(gòu)除中國社會福利基金會外，還有都市快報免費午餐公益項目（設(shè)在杭州市慈善總會）、黔中早報免費午餐項目（設(shè)在貴州省青少年發(fā)展基金會），它們也負責募集資金，劃撥款項，并監(jiān)督項目的實施。三個支持型社會組織的運作既有配合又相對獨立，任務(wù)分工明確。

三、案例分析與模型構(gòu)建

協(xié)同治理理論倡導(dǎo)多元主體在治理過程中平等參與、協(xié)同合作與共識達成。歸納“免費午餐項目”案例，結(jié)合治理理論和協(xié)同理論，本研究提出以下命題：

多元主體的社會組織協(xié)同治理制度和其他治理制度一樣，在沒有威懾性的壓力下是不會成功的。社會組織協(xié)同治理主體——支持型社會組織的權(quán)威源自它們的身份和擁有的資源，或其他社會組織對它們的尊重和敬佩。依靠這種權(quán)威，它們能夠有效影響并贏得其他組織的信任和支持?！懊赓M午餐項目”的發(fā)起人鄧飛，現(xiàn)為《鳳凰周刊》編委、記者部主任。在發(fā)起“免費午餐項目”之前，鄧飛掀起的“微博打拐”、報道的“官員機場堵截上訪民眾”等事件曾在社會上產(chǎn)生了巨大影響，他也因此贏得較高聲望，他所在的刊物和他本人曾先后獲得天涯社區(qū)2008年最受歡迎的媒體和記者，2010年新浪微博、騰訊網(wǎng)、天涯社區(qū)年度記者，2010年《南方周末》年度傳媒致敬等榮譽。2013年鄧飛獲得第四屆中國消除貧困獎創(chuàng)新獎和“CCTV年度慈善人物”稱號。2014年鄧飛獲達沃斯經(jīng)濟論壇“2014年全球青年領(lǐng)袖”稱號。作為“免費午餐項目”的主要執(zhí)行主體之一的中國社會福利基金會是經(jīng)民政部批準的全國性公募基金會，其業(yè)務(wù)主管單位也是民政部，在國內(nèi)慈善組織中具有較高的威信。杭州市慈善總會位于經(jīng)濟發(fā)達的浙江省，其資金募集能力較強，開展的利群陽光助學行動、春風行動持續(xù)時間長且具有較高的知名度和較大的社會影響力。貴州省青少年發(fā)展基金會（簡稱“貴州青基會”）自成立起至2015年6月，已累計募集公益資金逾12億元人民幣，援建希望小學1973所，希望食堂（宿舍）286間（所）、希望廚房300余所，資助各類家庭經(jīng)濟困難學生近30萬名，為農(nóng)村小學培訓教師3300余名，在貴州省內(nèi)具有較高的知名度和社會地位。鄧飛和中國社會福利基金會、杭州市慈善總會、貴州青基會同參與免費午餐項目的各地媒體及社會組織協(xié)同作業(yè)，增強了社會組織協(xié)同治理制度的可執(zhí)行性。

命題1：多元治理主體的權(quán)威有助于提高協(xié)同治理效應(yīng)。

社會組織通過引入治理理念來突破科層制行政思維與競爭性逐利心理，提倡合作各方自愿平等參與，達成協(xié)同共識，促進集體行動，優(yōu)化績效評估，共擔合作責任。參與“免費午餐項目”的社會組織按照統(tǒng)一的計劃或意圖，充分調(diào)動、周密組織和有效地協(xié)調(diào)各種力量，密切配合，匯聚資源，形成整體力量，協(xié)調(diào)一致地實施項目。參與“免費午餐項目”的社會組織目標清晰，職責明確，各組織在規(guī)定的地區(qū)內(nèi)有序推進項目實施。

命題2：社會組織戰(zhàn)略協(xié)同有助于提高協(xié)同治理效應(yīng)。

社會組織協(xié)同治理的作用方式主要體現(xiàn)在管理工具的協(xié)同方面。一是制度協(xié)同。支持型社會組織運用自身權(quán)威或聯(lián)合其他組織，設(shè)計正式或非正式制度，并保證其執(zhí)行，收到良好成效。由于制度總是依靠某種懲罰而得以貫徹的，“免費午餐項目”在處理違規(guī)問題時，注重使用非經(jīng)濟手段，包括承諾、聲譽機制的使用等。經(jīng)濟手段方面，以停止資助、追回已撥付資助款為主，以處罰為輔。處罰性的執(zhí)行促進各組織接受自我管制的制度，提高對項目制度的順從。二是組織協(xié)同。通過設(shè)立專門組織，組建精簡高效科學的決策系統(tǒng)，并建立帶有某些專項功能的區(qū)域公共基金，縮小合作伙伴之間的發(fā)展差距，強化合作的根基層、次與力度。如“免費午餐項目”依托中國社會福利基金會，組建了免費午餐基金管理委員會。三是監(jiān)管協(xié)同?！懊赓M午餐項目”的執(zhí)行得到社會組織的積極參與，如車友會、環(huán)保組織、青基會等社會組織的志愿者根據(jù)項目要求，就近暗訪受資助的學校，查看項目的實施情況。同時，社會組織通過微信及時反饋項目實施情況，確保項目得到有效執(zhí)行。

命題3：社會組織管理協(xié)同有助于提高協(xié)同治理效應(yīng)。

建立便捷整齊劃一的業(yè)務(wù)模式是社會組織協(xié)同治理的關(guān)鍵。社會組織基于資源協(xié)同的思想設(shè)計，直接或通過中介整合各類優(yōu)質(zhì)資源，使業(yè)務(wù)過程達到高效、協(xié)作的目的，提高組織滿足社會需求的能力。“免費午餐項目”的主要業(yè)務(wù)是資助中國貧困地區(qū)小學生的午餐，由于新浪微博和大量的地方新聞媒體的介入，社會組織可以通過當?shù)孛襟w的支持，整合地方政府、社會組織和個人的資源，提高項目實施的效率和效益，擴大項目的社會影響力。如“免費午餐項目”與湖南省新晃縣、湖北省鶴峰縣等地簽署合作協(xié)議，形成政府與民間組織協(xié)同共治的模式?！懊赓M午餐項目”的資金捐助通過淘寶、微博和中國社會福利基金會專用賬戶，資助方式簡單方便，手續(xù)辦理便捷快速。此外，參與“免費午餐項目”的社會組織使用統(tǒng)一的LOGO和宣傳片，使得參與“免費午餐項目”的社會組織的慈善行為相同或相近，并得到社會的廣泛認同。

命題4：社會組織業(yè)務(wù)協(xié)同有助于提高協(xié)同治理效應(yīng)。

社會組織良好的信息交流，將會增強組織協(xié)同治理效果。“免費午餐項目”的宣傳主要依托參加項目的各地媒體。作為項目執(zhí)行的重要主體，各地媒體對項目進行了大篇幅、持續(xù)的追蹤報道，在社會上引起較大的反響，也促進了社會組織之間的交流。免費午餐官網(wǎng)定期發(fā)布項目活動動態(tài)、學校動態(tài)、捐助動態(tài)，有助于社會組織尤其是慈善組織對“免費午餐項目”的了解，產(chǎn)生認知上的一致，積極參與捐助活動。此外，“免費午餐項目”通過微博實現(xiàn)了資金使用公開、透明、實時公布，定期向社會發(fā)布由第三方審計機構(gòu)對項目進行審計后形成的年度審計報告，有效地預(yù)防和制止了貪污挪用等行為，得到越來越多的信任和支持。

命題5：社會組織信息協(xié)同有助于提高協(xié)同治理效應(yīng)。

基于以上分析，本文構(gòu)建了多元主體的社會組織協(xié)同治理模式的概念模型，如圖1所示。

四、討論與結(jié)論

多元主體的社會組織協(xié)同治理作為一種實踐的制度、規(guī)范和邏輯，豐富了中觀層面的治理體制機制，提高了社會組織創(chuàng)新收益，增強了協(xié)同治理制度的執(zhí)行效果和有效性。在治理理論方面，社會組織的協(xié)同治理不僅直接促進了基層社會需求得到有效滿足，而且通過抑制機會主義，保障了組織個體的有序發(fā)展。多元主體的協(xié)同治理模式由于存在支持型組織主導(dǎo)，其他組織補充，可以達到更好的治理效果。為了能夠保證組織共同目標的實現(xiàn)，多個治理主體運用自身權(quán)威，來保證組織行為一致及其有效執(zhí)行。在管理實踐方面，通過與支持型組織協(xié)同，社會組織的協(xié)同治理提高了中小型社會組織的影響力，促進了組織自身管理和服務(wù)能力的提升；同時社會組織的協(xié)同治理也實現(xiàn)了資源共享和業(yè)務(wù)整合，解決了組織個體勢單力薄、服務(wù)能力不足等問題。

鑒于社會組織協(xié)同治理的重要功效，地方政府可將社會管理中的棘手難題通過社會組織的協(xié)同治理加以解決。例如，通過鼓勵社會組織的有效協(xié)同，推進包括公共產(chǎn)品輸出、公共服務(wù)供給在內(nèi)的相關(guān)公共事務(wù)的治理，同時結(jié)合本地實際，構(gòu)建社會組織協(xié)同治理平臺，建立完善的社會組織內(nèi)生保護制度，并保證其實施。首先，地方政府要主動培育支持型社會組織，通過資金和政策等方面的傾斜，促進支持型社會組織的壯大和發(fā)展。這樣做，一方面可以提高支持型社會組織的社會知名度和它在某一領(lǐng)域或某些領(lǐng)域中的威信，有利于支持型社會組織整合不同類型社會組織的優(yōu)質(zhì)資源，召集、促成所有組織一起工作共同解決社會問題，從而形成實現(xiàn)社會組織間的協(xié)同以及社會組織與政府的協(xié)同的多元治理局面；另一方面也可使得支持型社會組織為資源、能力不足的社會組織提供制度化的支援網(wǎng)絡(luò)，建立社會組織協(xié)同治理的共同使命和價值觀念，夯實社會組織協(xié)同治理的基礎(chǔ)。其次，地方政府應(yīng)將社會組織聚集起來，構(gòu)建社會組織協(xié)同治理的載體。如支持業(yè)務(wù)性質(zhì)相同或相近的社會組織組建事務(wù)聯(lián)合會，整合組織優(yōu)質(zhì)資源，制定組織公約，擴大交流與合作，處理矛盾糾紛，推進社會組織的自律和互律。最后，地方政府不僅要側(cè)重構(gòu)建多元主體的協(xié)同治理模式，還應(yīng)支持這些社會組織建構(gòu)共同遵守的制約機制。如社會組織協(xié)同治理的利益分配機制、責任共擔機制、信任機制和政策保障機制等，以此保障參與協(xié)同治理的社會組織既相互平等對待，又協(xié)同互動，既充分發(fā)揮各自的作用又可得到權(quán)利救濟，從而實現(xiàn)1＋1>2的協(xié)同治理效應(yīng)。

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責任編輯劉釗

中圖分類號：D630

文獻標志碼：A

文章編號：2095-7017（2016）02-0034-06

基金項目：2016年度民政政策理論研究課題（2016MZRL010527）

作者簡介：楊金石（1977-）女，黑龍江鐵力人，浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學院副教授，研究方向：人力資源管理。朱有明（1978-）男，遼寧開原人，浙江商業(yè)職業(yè)技術(shù)學院副教授，研究方向：KIBS創(chuàng)新。劉金程（1977-）男，吉林白城人，中國礦業(yè)大學（北京）文法學院副院長、副教授，研究方向：廉政建設(shè)。

收稿日期：2015—12—16