以PPP模式推動城建投融資機制建設(shè)的相關(guān)研究

鄭州城建集團投資有限公司　薛松森

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以PPP模式推動城建投融資機制建設(shè)的相關(guān)研究

鄭州城建集團投資有限公司薛松森

摘 要：改革開放以后，我國經(jīng)濟迅速發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)受到社會的廣泛關(guān)注，也取得了巨大成就。但是由于國家財力有限，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金不足，所以阻礙了城建事業(yè)的發(fā)展。因此，吸引民間資本的注入成為了業(yè)界的共識。民間資本要進入周期長、投入高、技術(shù)強的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，還需要政府的支持與合作。在此背景下，引入PPP模式對我國城建項目有重要意義。本文介紹了PPP模式的特點和分類，分析了PPP模式在我國城建投融資機制應(yīng)用中存在的問題及解決對策。

關(guān)鍵詞：PPP模式城建投融資機制研究

依靠國家財政資金進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，滿足城市需求，是許多國家于經(jīng)濟起步階段的做法。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，國家財政撥款無法滿足日益增長的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求。20世紀70年代，西方國家轉(zhuǎn)變策略，放松了對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的管制，擴大資本來源，吸引民間資本，從而保證了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的進行。改革開放以來，經(jīng)濟的發(fā)展促進了基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，但是，政府投入的資金不足成為其發(fā)展的“瓶頸”[1]。在此情況下，我國當借鑒西方國家的建設(shè)經(jīng)驗，結(jié)合國情，引入PPP模式，吸引民間資本注入，促進城建投融資機制的發(fā)展。

1　PPP模式概述

1.1PPP模式定義

PPP模式是20世紀80年代源于英國的一種公私合作模式。廣義上是指政府與私人企業(yè)為了提供公共服務(wù)、產(chǎn)品而建立的合作伙伴關(guān)系；狹義上是一系列項目融資模式的總稱。PPP模式主要適用于一些大規(guī)模、穩(wěn)需求、明關(guān)系的項目之中，包括市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)項目及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護項目等。

1.2PPP模式特點

1.2.1權(quán)益分享

政府公共投資和社會資本的融入是PPP項目的兩個首要組成部分，也是PPP項目得以施行的基本標準。政府和私人部門在合作之時，就要確立科學合作的利潤調(diào)節(jié)機制，并以合理利潤、利益共享、風險共擔的標準對利益調(diào)節(jié)機制進行優(yōu)化，避免運營不當造成的資金損失或政府毀約現(xiàn)象的出現(xiàn)[2]，確保雙方取得合理的投資回報。

1.2.2伙伴關(guān)系

政府和私人企業(yè)為了共同的目標和利益進行合作，服務(wù)于共同的項目，建立了密切的伙伴關(guān)系。PPP項目中的各參與方以法制環(huán)境下的“契約精神”為依據(jù)建立具有法律效力的伙伴關(guān)系，對各自的責任和權(quán)益進行明確規(guī)定和保護，這種平等協(xié)商的關(guān)系是PPP項目的基礎(chǔ)所在。

1.2.3風險分擔

投資是利益與風險并存的，同樣的，投資中的伙伴關(guān)系則意味著利益共享、風險分擔。風險分擔并不是雙方共同承擔風險，而是采用“最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔”的方式，為了最大限度地降低風險，由最善于應(yīng)對風險、規(guī)避風險機制較完善的一方承擔風險。建立高效的風險分擔機制，對各方承擔風險的內(nèi)容及范圍進行明確規(guī)定。

1.3PPP模式分類

PPP模式主要分為三類：外包類、特許經(jīng)營類和私有化，每一類之中又可以進行細分(具體如圖1)。

圖1　PPP模式分類

2　PPP模式在我國城建投融資機制應(yīng)用中存在的問題

2.1缺乏專項法律法規(guī)

PPP模式已經(jīng)在我國應(yīng)用了較長的時間，但是目前尚沒有專項的法律法規(guī)，即使有些法規(guī)的條款涉及了PPP模式，提出了相關(guān)建議，但并不是專項的、系統(tǒng)的PPP模式專業(yè)法律法規(guī)。另外，我國目前相關(guān)法律法規(guī)內(nèi)容主要是針對BOT提出的一些地方管理條例或規(guī)章制度，并未涉及PPP項目的內(nèi)容。

2.2政府處于城建主導地位

當前，政府在公共事業(yè)的發(fā)展扮演著直接投資者、經(jīng)營者和監(jiān)督者的角色，在城建項目的實施過程中極易出現(xiàn)職能的混淆，以“大哥”的身份自居，在公共設(shè)施建設(shè)中獨占鰲頭，占據(jù)主導地位，造成公司作業(yè)邊界混亂，不利于城市公共事業(yè)的發(fā)展。

2.3出現(xiàn)低效與尋租現(xiàn)象

作為非營利目的的部門，政府系統(tǒng)沒有明確的績效評估體系。在自身運行和提供公共產(chǎn)品、服務(wù)期間存在交易成本，因此“政府失靈”的現(xiàn)象時有發(fā)生。另外，政府官員除了公職人員，還是一個理性的經(jīng)濟人，有被利益吸引的可能。政府在進行公共產(chǎn)品投資時，也可能存在利益集團的“尋租現(xiàn)象”，造成公共設(shè)施建設(shè)的低效，給PPP模式的正常實施帶來不利影響[3]。

2.4私人部門融資困難

私人部門同其他投資主體不同，在融資上存在著困難，其原因一是私人部門自身的融資缺陷，二是風險分擔中的風險分配問題。私人部門在發(fā)展中缺少政策支持，經(jīng)濟獨立發(fā)展，出現(xiàn)了融資渠道窄、成本高、規(guī)模小等缺陷，阻礙融資的進行，使其參與城建項目的建設(shè)中處于不利地位，無法發(fā)揮自身的作用，體現(xiàn)不出參與的效果。另外，在城建項目中，PPP模式中的風險分配存在困難，原因在于政府和私人企業(yè)考慮的方式不同、關(guān)注點存在差異，談判中出現(xiàn)分歧，很難簽約，延長了時間，耗費了人力，過程中增加了交易的成本。

3　以PPP模式推動城市建設(shè)融資機制的策略

3.1完善相關(guān)法律機制

當前，法律的缺失是PPP模式艱難運行的主要原因。作為一項較長時間的協(xié)同聯(lián)系、利益與風險共擔的契約伙伴關(guān)系模式，PPP獲取社會資源的一個重要因素就是削弱政府方面的挑戰(zhàn)和困難，需要構(gòu)建一個平穩(wěn)且能預(yù)估的政策條件。這就要求對當前的法律法規(guī)進行整理與完善，建立相關(guān)的法律機制，對項目的運作準則和具體內(nèi)容進行明確，包括預(yù)算監(jiān)管、環(huán)節(jié)監(jiān)管、市場進入標準、業(yè)績評估、風險共擔等。作為城建項目的監(jiān)督者，政府要密切聯(lián)系具體情況，完善工程構(gòu)建的機制條件，吸引更多社會資本的投融資，實現(xiàn)參與的多元化。

3.2轉(zhuǎn)變政府角色定位

2010年，為促進民間投資，國務(wù)院頒布了“民間投資新36條”，鼓勵民間資本投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并明確了資本融入的基礎(chǔ)設(shè)施類型。拓寬了社會資本的投資范圍，在很大程度上提升了民間資本投資的積極性。但實際的操作情況并不樂觀，民間資本受到歧視，且遭遇不切實際的準入門檻，即使在PPP模式中，受到外資實力的影響，在選擇私人資本時會出現(xiàn)偏差，沒有從客觀方面進行考慮，導致原本是社會資本的機會也會留給外資，社會資本沒有受到重視，猶如給渴望融入的社會資本澆了一盆涼水，打消了社會資本投資PPP項目的意愿。作為項目參與者、管理者與監(jiān)督者的政府，應(yīng)該轉(zhuǎn)變角色定位，摒棄原來的主導角色，放低姿態(tài)，改變?yōu)楸O(jiān)督、指導與合作的角色，改革投融資體制，合理界定公私作業(yè)邊界。

3.3強化財政、風險監(jiān)管

PPP模式在確定之時，就會對投資形式、合作方的選擇、運作及補貼方式等進行規(guī)定，期間會牽涉預(yù)算監(jiān)管、政府債務(wù)監(jiān)管、財政監(jiān)管等，政府財政機關(guān)在監(jiān)管方面應(yīng)發(fā)揮重要作用，嚴格按照財稅制度，遵循透明、公允原則，對項目采買、預(yù)算監(jiān)管、價格調(diào)解制度等監(jiān)管形式進行研究，實現(xiàn)項目工程運營的規(guī)范化。另外，PPP項目的參與方一般在兩個及其以上，涉及利益的方面比較復(fù)雜，出現(xiàn)的風險類型比較多，風險的危害比較大，給參與方帶來不安全感，影響項目的運營。因此，需要監(jiān)管風險，建立風險應(yīng)急機制，力求從事前、事中、事后對城建項目的風險進行預(yù)防和處理，將風險降到最低甚至避免風險。

3.4增強基本理論探究

PPP模式是公私合作的模式，牽涉的范圍比較廣泛，內(nèi)容比較復(fù)雜。由于我國的PPP模式正處于應(yīng)用的重要階段，要對其具體內(nèi)容進行深入探究，研究該模式的理論，包括基礎(chǔ)理論、組織機構(gòu)、項目評估、項目監(jiān)管、合同文本、風險分擔及仲裁機制等，聯(lián)系國內(nèi)在實踐經(jīng)驗，形成一套系統(tǒng)的PPP模式理論。另外，還應(yīng)在探究基本理論的同時，建立專業(yè)的人才團隊，完善模式運作的機制條件和人才支持，建立技術(shù)足夠強的隊伍，完成模式的理論探究，促進PPP模式的高效應(yīng)用，提升以PPP模式促進城建投融資項目的效率。

3.5探究定價、收益問題

利益共享是PPP模式的一個特征，雖然政府對利益的關(guān)注度不高，但是，私人企業(yè)會在城建項目的投資中關(guān)注回報率問題。那么，如何確定定價策略，準確評估投資回報率，使城建項目的效益、民生需要與私人投資的利益實現(xiàn)平衡，是PPP模式在確定與規(guī)劃時需要著重考慮的問題。實現(xiàn)定價與收益的平衡發(fā)展，可以滿足公眾對城建項目的需求，同時也能為社會資本提供明晰的投資環(huán)境和投資效益，吸引更多的社會資本融入，促進PPP在城建項目中的科學運作，并實現(xiàn)PPP模式科學運作與社會資金協(xié)同操作的方式。

3.6做好項目示范宣傳

PPP模式目前正處于炙手可熱的階段，全球關(guān)注、中央力推、地方熱捧、資本駐足，PPP作為公私合作開放項目的模式被多方看好，存在較優(yōu)的實戰(zhàn)水平，可以在項目的選取、規(guī)劃、設(shè)計、運作等各方面進行良好運用，以實現(xiàn)業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和工作標準的完善。從國內(nèi)外的實踐來看，PPP模式也存在一些不足之處，在城建項目中采用PPP模式，主要是基于機制層面的規(guī)劃和考慮，在具體運作中要遵守合約規(guī)定。我國在實施過程中以國外實踐經(jīng)驗為參照，聯(lián)系我國的項目實踐和已有運作情況，進行城建項目的運作和監(jiān)管，在實踐中進行探索與總結(jié)，盡最大努力構(gòu)建較為規(guī)范化的模式。

4　PPP模式在我國城建投融資方面的發(fā)展前景

PPP模式自從引入我國以來，在城建項目方面發(fā)揮了重要的作用，已被用于許多項目的建設(shè)之中，最具代表性的是國家體育館“鳥巢”和北京地鐵四號線，其次還有襄樊市城市污水治理項目、南京長江二橋等。為該模式在我國的應(yīng)用提供了范例和依據(jù)。隨著經(jīng)濟的飛速發(fā)展，城鎮(zhèn)化步伐的加快，我國中小城市及廣大的農(nóng)村地區(qū)對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的需求仍舊比較大，在醫(yī)療衛(wèi)生、能源環(huán)保、交通、教育及其他許多方面還存在著缺口。因此，從未來的發(fā)展趨勢來看，PPP模式應(yīng)用范圍會出現(xiàn)延伸，除了用于大型城建項目之外，中小城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善，廣大農(nóng)村地區(qū)公共事業(yè)服務(wù)需求也是應(yīng)用的一個潛在市場。

5　結(jié)語

隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，城市建設(shè)項目的增加，使政府面臨嚴重的財政困難。為了保證城建的順利進行，借鑒西方國家的建設(shè)經(jīng)驗，引入了PPP模式。經(jīng)過城建項目建設(shè)的實踐，PPP模式對推進城建投融資機制的建立起著重要的作用，同時PPP模式在應(yīng)用中也存在著一些問題，包括缺乏相關(guān)法律法規(guī)，在城建項目中政府仍處于主導地位，PPP運行過程中出現(xiàn)低效與尋租現(xiàn)象及私人部門融資困難等，嚴重阻礙了城建項目的順利進行。需要國家制定完善的PPP法律法規(guī)，政府部門在項目運行中轉(zhuǎn)變角色定位，項目參與各方強化財政與風險監(jiān)管，探究定價和收益的問題，同時還要增強基本理論的探究，從而建立一套完善的PPP項目應(yīng)用模式，促進城建投融資機制的完善。伴隨著經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的步伐，PPP模式在我國的應(yīng)用前景將更加廣闊。

參考文獻

［1］ 梅雪花.城建投融資機構(gòu)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用探微［J］.現(xiàn)代商業(yè)，2013（33）.

［2］ 賈康，孫潔.公私合作伙伴關(guān)系理論與實踐［M］.北京：經(jīng)濟科學出版社，2014.

［3］ 孫學工，劉國艷，杜飛輪，楊娟.我國PPP模式發(fā)展的現(xiàn)狀、問題與對策［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2015（02）.

中圖分類號：F283

文獻標識碼：A

文章編號：2096-0298（2016）05（a）-091-02