民辦非企業(yè)單位的法律屬性和監(jiān)管特點(diǎn)

徐州市工商局　卜慶行

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民辦非企業(yè)單位的法律屬性和監(jiān)管特點(diǎn)

徐州市工商局卜慶行

摘 要：隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，人們對(duì)精神文化的需求日益增長。越來越多的公民、組織和其他社會(huì)力量投身到教育事業(yè)、科技事業(yè)、文化事業(yè)等社會(huì)公益事業(yè)和精神文明建設(shè)之中，改變了傳統(tǒng)的國家單獨(dú)興辦教育、科技、文化等事業(yè)的局面。

關(guān)鍵詞：非企業(yè)單位法律監(jiān)管

民辦非企業(yè)單位的應(yīng)運(yùn)而生，順應(yīng)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀需要，在社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮著其他社會(huì)組織所不可替代的作用，具有廣泛的社會(huì)性，滿足了人民對(duì)物質(zhì)文化生活的不同需求，在經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化、衛(wèi)生以及其他社會(huì)事務(wù)方面發(fā)揮了一定的積極作用，是對(duì)傳統(tǒng)國家主辦社會(huì)公益事業(yè)的有益補(bǔ)充，豐富和完善了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵。民辦非企業(yè)單位是改革開放的不斷深入的新生事物，其不斷發(fā)展的過程也需要正確的引導(dǎo)和管理。雖然，國家一些單行的法律或者行政法規(guī)對(duì)民辦非企業(yè)單位有規(guī)范性的條款，但在立法理念和法理上民法理論沒能給予應(yīng)有的重視，對(duì)涉及某一領(lǐng)域的民辦非企業(yè)單位的管理尚缺乏系統(tǒng)的制度和規(guī)范，往往將其與國家興辦的事業(yè)單位一并規(guī)范，無法體現(xiàn)民辦非企業(yè)單位的個(gè)性特征。比如民辦非企業(yè)單位的主體資格、權(quán)利能力、責(zé)任能力等法律屬性沒有系統(tǒng)的明確規(guī)定。而且，不同的法律、行政法規(guī)之間互不關(guān)聯(lián)，對(duì)于民辦非企業(yè)社會(huì)組織提供社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的行為標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)規(guī)范、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)如何進(jìn)行統(tǒng)一、協(xié)調(diào)的指導(dǎo)，納入法制化的規(guī)范尚待完善。

1　民辦非企業(yè)單位是社會(huì)組織結(jié)構(gòu)中的一部分，其設(shè)立有法可循，非營利性是其本質(zhì)特征

民辦非企業(yè)單位是根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，由企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和其他社會(huì)力量以及公民個(gè)人利用舉辦的社會(huì)組織，從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，其目的是向社會(huì)提供最廣泛的服務(wù)，最大限度地滿足人民群眾不同領(lǐng)域、不同層次、多樣化的生活需求。民辦非企業(yè)單位不是企業(yè)，更不是經(jīng)濟(jì)組織，是不具有企業(yè)特性和特點(diǎn)的社會(huì)服務(wù)組織。它具有民間性、社會(huì)性、公益性和非營利性特性，其行為特征是體現(xiàn)在提供社會(huì)公共服務(wù)的公益性為宗旨，追求最大化的社會(huì)服務(wù)公益性和主動(dòng)承擔(dān)社會(huì)服務(wù)的責(zé)任為目標(biāo)。

首先，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定了民辦非法人企業(yè)單位設(shè)立所具備的法定條件。而企業(yè)作為一種組織是以“投入資本賺取利潤的經(jīng)濟(jì)組織實(shí)體”，具備兩層意思：一是經(jīng)營性，即根據(jù)投入產(chǎn)出進(jìn)行經(jīng)濟(jì)核算，獲得超出投入的資金和財(cái)物的盈余，其經(jīng)營的目的是追求營利性；二是反映企業(yè)是具有一定經(jīng)營性質(zhì)的實(shí)體，即有法定的經(jīng)營范圍和對(duì)財(cái)產(chǎn)處置的自主性。無論是民營經(jīng)濟(jì)組織的企業(yè)，還是國有獨(dú)資、國有控股企業(yè)，都受《中華人民共和國公司法》、《公司登記管理?xiàng)l例》及相關(guān)法規(guī)約束。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的法規(guī)體系與企業(yè)登記條例法規(guī)體系有著本質(zhì)的不同，該法規(guī)體系的不同決定了民營經(jīng)濟(jì)組織和民辦非企業(yè)單位組織性質(zhì)的不同，民營經(jīng)濟(jì)組織是營利性組織，它的屬性為社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織范疇；而民辦非企業(yè)單位，是非營利性的社會(huì)組織，其屬性為社會(huì)公益組織范疇，是對(duì)社會(huì)公益事業(yè)和組織的補(bǔ)充完善。

其次，民辦非企業(yè)社會(huì)組織的非營利性是民辦非企業(yè)單位的本質(zhì)特征，從設(shè)立之日就承擔(dān)了組織角色的社會(huì)責(zé)任和社會(huì)義務(wù)，不斷滿足社會(huì)服務(wù)對(duì)象對(duì)社會(huì)公共服務(wù)的需求，為社會(huì)提供最廣泛的社會(huì)公益服務(wù)，履行社會(huì)公益職能，促進(jìn)公共社會(huì)事業(yè)的進(jìn)步與發(fā)展。民辦非企業(yè)單位的開辦資金取向非常廣泛，既可以是熱心于公益事業(yè)者的出資，也可以是政府的資金資助、公益項(xiàng)目支持、承接政府轉(zhuǎn)移的職能和政府購買服務(wù)。同時(shí)，既可以接受社會(huì)各界以及國外資金的捐贈(zèng)和贊助，也可以享有國家對(duì)其事業(yè)的發(fā)展所給予的鼓勵(lì)和扶持的稅收優(yōu)惠政策。如民辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等均可以享受政策的優(yōu)惠支持。而民營經(jīng)濟(jì)組織是以營利為唯一目標(biāo)特征，是建立在經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系基礎(chǔ)上的，其目的是通過追逐利潤的最大化來實(shí)現(xiàn)出資人和利益相關(guān)者的價(jià)值取向。民營經(jīng)濟(jì)組織投資的資金來源主要來自于投資者自身的積累和商品運(yùn)作的收益，它既不能接受政府的資助和社會(huì)的捐贈(zèng)，也不能承接政府行政體制改革后政府轉(zhuǎn)移的職能，更不能享有國家對(duì)從事社會(huì)公益事業(yè)組織的稅收政策的優(yōu)惠。

最后，民辦非企業(yè)單位社會(huì)組織的民間性質(zhì)，決定了它不像事業(yè)單位那樣由國家統(tǒng)一組建、統(tǒng)一控制，在管理體制上不受行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，接受業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)關(guān)的監(jiān)督管理。

2　民辦非企業(yè)單位的監(jiān)管特點(diǎn)

首先，民辦非企業(yè)單位根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定依法核準(zhǔn)登記，主要通過登記管理、行業(yè)管理、業(yè)務(wù)管理、提供社會(huì)服務(wù)監(jiān)督管理等監(jiān)管方式。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》賦予登記主管方具備監(jiān)管職能，其前置行政許可的社會(huì)服務(wù)型組織，所提供的社會(huì)性服務(wù)必須是在業(yè)務(wù)主管部門獲得許可后方能向社會(huì)提供連續(xù)性的、最廣泛的社會(huì)服務(wù)，不得在沒有取得許可或超出許可的范圍向社會(huì)提供服務(wù)。也就是說，行政許可的事項(xiàng)是限定其向社會(huì)提供服務(wù)的內(nèi)容，不得在沒有取得許可的前提下，或者超出許可的事項(xiàng)向社會(huì)提供服務(wù)。

其次，民辦非企業(yè)單提供社會(huì)服務(wù)的非營利性特點(diǎn)，其依法建立法定的財(cái)務(wù)賬目是詳實(shí)記載向社會(huì)提供服務(wù)活動(dòng)非營利性的財(cái)務(wù)資金運(yùn)行軌跡。民辦非企業(yè)單位根據(jù)其提供的社會(huì)服務(wù)收取最低成本合理的費(fèi)用是法律允許的，這些費(fèi)用是繼續(xù)維持并擴(kuò)展服務(wù)保障民營非企業(yè)正常發(fā)展必不可少的資金，也是有別于企事業(yè)單位的不同之處，排除了民辦非企業(yè)單位不得以收取用于自身發(fā)展的最低成本相關(guān)的費(fèi)用之外的費(fèi)用，否則就構(gòu)成了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二十五條禁止從事營利性經(jīng)營活動(dòng)所列行為。但是，民辦非企業(yè)單位在實(shí)際提供服務(wù)的過程中存在有其名而無其實(shí)的現(xiàn)象，甚至利用民辦非企業(yè)單位的優(yōu)惠政策提供營利性服務(wù)并非法牟利。

3　民辦非企業(yè)單位監(jiān)管的法律依據(jù)

3.1徐州高德職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心案例引發(fā)的思考

第一，該培訓(xùn)機(jī)構(gòu)依法設(shè)立，具備民辦非企業(yè)單位的法律屬性。該培訓(xùn)中心取得業(yè)務(wù)主管部門教育局的許可，經(jīng)民政部門的核準(zhǔn)登依法取得民辦非企業(yè)單位的法人資格，向社會(huì)提供計(jì)算機(jī)培訓(xùn)業(yè)務(wù)。第二，從該培訓(xùn)中心登記時(shí)提供的服務(wù)場所和實(shí)際操作場所的相關(guān)材料，以及該培訓(xùn)中心法定財(cái)務(wù)賬所記載的固定資產(chǎn)類賬目顯示，均與實(shí)際舉辦的培訓(xùn)業(yè)務(wù)不符。既沒有記載購進(jìn)用于計(jì)算機(jī)培訓(xùn)的相關(guān)設(shè)備，也沒有用于購買計(jì)算機(jī)培訓(xùn)的相關(guān)教材，那么，該培訓(xùn)中心如何向社會(huì)提供計(jì)算機(jī)服務(wù)的？調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該培訓(xùn)中心網(wǎng)站對(duì)外發(fā)布的培訓(xùn)信息和要求參加培訓(xùn)的學(xué)員繳納若干報(bào)名費(fèi)知曉，該培訓(xùn)中心以行政主管部門的名義對(duì)外發(fā)布培訓(xùn)信息，兼行了主管部門的行政職能，所實(shí)施崗前職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)，就是人們俗稱的安全員、施工員、質(zhì)量員、標(biāo)準(zhǔn)員、材料員、機(jī)械員、勞務(wù)員、資料員“八大員”培訓(xùn)，以及廚師、電焊工、月嫂等培訓(xùn)，不是計(jì)算機(jī)培訓(xùn)，實(shí)施培訓(xùn)的業(yè)務(wù)范圍也不屬于教育主管部門核準(zhǔn)許可的業(yè)務(wù)范圍。第三，從其法定財(cái)務(wù)賬記載的民辦非企業(yè)單位收入和支出費(fèi)用的資金運(yùn)行軌跡，應(yīng)結(jié)轉(zhuǎn)到“事業(yè)結(jié)余”科目上，核算事業(yè)結(jié)余及結(jié)轉(zhuǎn)情況，年度終了轉(zhuǎn)賬后，該科目應(yīng)無余額。然而，該科目年終余額卻是年度總收入的三分之一，遠(yuǎn)大于其提供社會(huì)服務(wù)的最低成本價(jià)值，顯然違反了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》不得營利的規(guī)定。

3.2徐州高德職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)中心從事崗前職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)的行為分析

第一種觀點(diǎn)。該培訓(xùn)中心已經(jīng)獲得主管部門的行政許可，具備培訓(xùn)的資格。因?yàn)樵撆嘤?xùn)中心是依法登記，是獲得主管部門的許可后才從事崗前培訓(xùn)活動(dòng)的。同時(shí)，該培訓(xùn)中心的網(wǎng)站發(fā)布參加培訓(xùn)學(xué)員的注意事項(xiàng)、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、培訓(xùn)類型、考試時(shí)間、乘車路線等均有告知。而且，從該中心的財(cái)務(wù)賬也顯示根據(jù)法律規(guī)定取得收費(fèi)許可，對(duì)收取的費(fèi)用均繳納了法定的稅款，只是培訓(xùn)內(nèi)容擴(kuò)大了，行政許可需要進(jìn)行變更登記即可。

第二種觀點(diǎn)。民辦非企業(yè)單位的設(shè)立需要前置審批，是根據(jù)獲得許可的事項(xiàng)方可從事服務(wù)，不得沒有取得許可的事項(xiàng)，或者應(yīng)該取得許可而沒有取得許可，或者超出行政許可的事項(xiàng)提供服務(wù)。該中心沒有取得相關(guān)職能部門的行政許可，不得從事該崗前職業(yè)技能培訓(xùn)，否則就應(yīng)該承擔(dān)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定的法律責(zé)任。

第三種觀點(diǎn)。首先，該培訓(xùn)機(jī)構(gòu)網(wǎng)站發(fā)布的崗前技術(shù)培訓(xùn)信息是沒有取得行政許可，不具備該項(xiàng)業(yè)務(wù)的培訓(xùn)資格，發(fā)布的培訓(xùn)信息和實(shí)際取得的行政許可資格不相符，而且是故意隱瞞重大事項(xiàng)，不能保障參訓(xùn)人員的權(quán)益，已屬于虛假宣傳，構(gòu)成了消費(fèi)欺詐。其次，民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)是非營利性的是社會(huì)組織，即不以營利為目的。從其網(wǎng)站發(fā)布的培訓(xùn)內(nèi)容和收取培訓(xùn)費(fèi)資金的使用是否符合章程約定的事項(xiàng)，是否是從事非營利性社會(huì)服務(wù)活動(dòng)收取的費(fèi)用最低成本價(jià)值，該最低收費(fèi)成本價(jià)值是否需要取得收費(fèi)許可，該收費(fèi)許可是否與企業(yè)同類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的收費(fèi)許可有別，否則是假借“提供社會(huì)服務(wù)”的名義，利用民辦非企業(yè)單位的優(yōu)惠政策變相牟利。

第四種觀點(diǎn)。該培訓(xùn)機(jī)中心用網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)并以行政主管部門的名義發(fā)布培訓(xùn)信息，要求相關(guān)人員到指定賬戶繳納培訓(xùn)費(fèi)，并在實(shí)施培訓(xùn)過程中向業(yè)務(wù)主管部門上繳“管理費(fèi)”的行為，排擠了其他經(jīng)營者的權(quán)力，構(gòu)成了不正當(dāng)經(jīng)營行為，違反了《反不正當(dāng)競爭法》第七條“政府及其所屬部門不得濫用行政權(quán)力，限定他人購買其指定的經(jīng)營者的商品，限制其他經(jīng)營者正當(dāng)?shù)慕?jīng)營活動(dòng)”的規(guī)定。即便是取得行政許可，其濫用行政權(quán)力限制其他經(jīng)營者的經(jīng)營，該行為就是不正當(dāng)經(jīng)營行為，凸顯了謀利的經(jīng)營特性與民辦非企業(yè)單位的性質(zhì)和宗旨相違背，其行為是以“民辦非企業(yè)單位”之名，行經(jīng)營牟利之實(shí)，不屬于《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》所規(guī)范的超范圍經(jīng)營法律調(diào)整范疇，而是屬于應(yīng)該依法取得經(jīng)營主體資格后方可從事經(jīng)營活動(dòng)法律調(diào)整范疇。

該培訓(xùn)中心提供涉及建筑工程領(lǐng)域、產(chǎn)品質(zhì)量安全、家政服務(wù)等不同行業(yè)、不同領(lǐng)域的技術(shù)技能培訓(xùn)的服務(wù)，而且收取的費(fèi)用涉及特殊行業(yè)、特殊工種需要不同業(yè)務(wù)主管部門的行政許可方可進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，僅以教育主管部門的計(jì)算機(jī)培訓(xùn)許可進(jìn)行崗前職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)牟利的經(jīng)營行為，構(gòu)成了《無照經(jīng)營查處取締辦法》第四條第(一)款“應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營活動(dòng)的無照經(jīng)營行為”所列行為，以及限定其他經(jīng)營者的經(jīng)營等行為，違反了《中華人民共和國反不正當(dāng)競爭法》第七條的規(guī)定，屬于法律禁止的行為。

4　結(jié)語

總之，民辦非企業(yè)單位已成為社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制中遍布社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的社會(huì)組織，是對(duì)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的補(bǔ)充和完善，隨著《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的頒布和實(shí)施，民辦非企業(yè)單位的管理工作將進(jìn)一步步入法制化軌道，促進(jìn)民辦非企單位的健康發(fā)展。

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中圖分類號(hào)：F272

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2016）05（a）-181-02