社會治理視角下基層權(quán)力責(zé)任沖突及對策研究

劉芳

摘 要：行政責(zé)任是支配政府行為的內(nèi)在價值取向。本文主要以榆林市 X 鎮(zhèn)的行政工作運行為例，分析基層政權(quán)在運行過程中存在的責(zé)任沖突問題及產(chǎn)生的原因。運用社會治理理論從轉(zhuǎn)變基層政府職能、提高行政人員的行政素質(zhì)和加強(qiáng)監(jiān)督等方面提出行政責(zé)任沖突可能的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：社會治理；責(zé)任沖突；基層政權(quán)

我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，政府及社會成員的責(zé)任沖突變得更加普遍和激烈。對此，要結(jié)合我國現(xiàn)階段基層行政的實際情況和中國治理文化的特殊性、治理情景的復(fù)雜性，并從協(xié)調(diào)各方社會關(guān)系、轉(zhuǎn)變政府（尤其基層政府）的治理模式等層面構(gòu)建科學(xué)合理的社會治理體制，實現(xiàn)社會和諧有序運轉(zhuǎn)。

一、榆林市 X 鎮(zhèn)存在的責(zé)任沖突問題

榆林市 X 鎮(zhèn)隨著近年來國家的一系列惠農(nóng)、富農(nóng)政策的推廣，小型的個體戶、養(yǎng)殖戶、工廠慢慢的建立起來，但通過對該鎮(zhèn)人民及一些政府工作人員的調(diào)查和走訪，在該鎮(zhèn)的基層政權(quán)建設(shè)存在的責(zé)任沖突問題有：

（一）職責(zé)權(quán)限不清

隨著社會的發(fā)展和村民自治的推進(jìn)，某市 X 鎮(zhèn)政府在一些基層社會治理過程中出現(xiàn)治理人員的職責(zé)權(quán)限不清，治理、開展行政事務(wù)工作過程中容易發(fā)生溝通失位，使得鎮(zhèn)政府與各行政村的村委會之間的矛盾也日益凸現(xiàn)出來；上級政府還對鄉(xiāng)政府保持著行政壓力，約束了X鎮(zhèn)政府職能作用的發(fā)揮，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與各村委會之間的矛盾日益突出。

（二）基層行政人員治理能力相對不足

某市 X 鎮(zhèn)干部的整體知識水平和執(zhí)政能力與沿海地區(qū)相比，還是有所差距。部分基層行政人員的思想觀念相對落后，且由于該鎮(zhèn)主要依靠當(dāng)?shù)氐拿禾抠Y源的開采來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而在科學(xué)技術(shù)及知識更新領(lǐng)域缺乏改革創(chuàng)新精神，以至于出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的治理能力與新農(nóng)村的建設(shè)需要不適應(yīng)的情況。此外，一些基層行政人員缺乏長期工作的積極性，從而不能真正把基層工作踏實落到實處，難以將行政權(quán)力真正為民所用，利為民所謀。

（三）法制建設(shè)滯后，法制理念淡化

十八大以來倡導(dǎo)依法治國，建設(shè)社會主義法治化國家。法制建設(shè)是基層治理的基礎(chǔ)，是基層權(quán)力運行的合理合法保障。但某市X鎮(zhèn)行政人員由于受當(dāng)?shù)厮枷胛幕^念和風(fēng)土人情的影響，一些基層行政人員在開展工作中容易使行政權(quán)力運行人情化，而使行政權(quán)力的權(quán)威與效力減低。此外，基層民眾在治理過程中的法治意識相對淡薄，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)法制化建設(shè)較為滯后，基層民眾依法管理、維護(hù)自身正當(dāng)、合法利益的意識與能力不足。基層行政人員自身的法治知識、依法治理的意識與能力相對缺乏，容易利用人情去管理基層工作。

二、從某市 X 鎮(zhèn)的經(jīng)驗分析基層政權(quán)責(zé)任沖突的原因

（一）利益因素

利益的存在往往是導(dǎo)致沖突形成的根源。政府各部門在權(quán)力運行過程中也是追求本部門利益最大化[1]，設(shè)在某市 X 鎮(zhèn)的"七站八所"①，尤其是農(nóng)機(jī)站、供電所、林業(yè)站、派出所等，雖然吃、住、工作在該鎮(zhèn)，但縣級業(yè)務(wù)部門掌握對所有人、財、物的支配和管理權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在進(jìn)行對個行政村發(fā)展指導(dǎo)時很難對它們進(jìn)行管理和調(diào)配，必然就加大了某市 X 鎮(zhèn)政府開展工作的難度。

（二）權(quán)力因素

權(quán)力是責(zé)任沖突的重要表現(xiàn)之一。某市X鎮(zhèn)政府權(quán)力運行過程中存在著不同權(quán)利主體間的權(quán)利交叉重疊，政府與各行政村的職責(zé)權(quán)限不清的現(xiàn)象。在該鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展過程中，各個行政村要求有相對的自由發(fā)展權(quán)力，發(fā)展自己的特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但是由于政府與各行政村的職責(zé)權(quán)限不清，不同權(quán)利主體間的權(quán)利交叉重疊的原因，導(dǎo)致基層行政村在辦理一系列的行政手續(xù)時就容易和鎮(zhèn)政府產(chǎn)生矛盾沖突。

（三）角色沖突

角色概念是角色責(zé)任沖突的關(guān)鍵概念。由于人們對不同的角色賦予了不同的義務(wù)和期望，當(dāng)公共行政人員在同時兼任多種角色以至于產(chǎn)生角色沖突的情況下，就會選擇逃避責(zé)任[2]。某市 X 鎮(zhèn)的民眾長期受當(dāng)?shù)厮枷胛幕^念和風(fēng)土人情的影響，習(xí)慣于接受政府的領(lǐng)導(dǎo)與管理[3]，而且基層民眾對政府行政運行進(jìn)行監(jiān)督與建議相對較少，作為普通公民他們不愿參與或參與治理的意愿不強(qiáng)，就容易使基層行政人員選擇逃避責(zé)任。

三、解決基層政權(quán)責(zé)任沖突的可能性對策

依據(jù)榆林市 X 鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)存在的責(zé)任沖突問題，提出以下可能性的建議措施：

（一）對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)實行歸口分類管理。通過建立專門的基層政權(quán)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)實行歸口分類管理，由工作領(lǐng)導(dǎo)小組對基層政權(quán)進(jìn)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、規(guī)劃和治理。按照各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、管轄地域、人口等實際情況劃分為不同的類型，合并重疊的機(jī)構(gòu)，進(jìn)行歸口分類管理和指導(dǎo)，做到因地制宜，發(fā)揮地區(qū)區(qū)域特色。

（二）改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制及加大監(jiān)控力度。轉(zhuǎn)變基層政府控制掠奪式的治理，進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革。改革重點如下：一是明確基層政府各方面的職責(zé)及其關(guān)系。二是簡政放權(quán)。適當(dāng)?shù)氖跈?quán)可以提高行政效率，進(jìn)而提高基層的自主性和積極性。三是按鄉(xiāng)鎮(zhèn)類別設(shè)定各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理機(jī)構(gòu)和進(jìn)行人員編制。四是做到基層政務(wù)公開透明，減少人情化，加大對基層行政工作的監(jiān)控力度。

（三）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作法制化進(jìn)程。十八大提出依法治國，推進(jìn)我國社會主義法治建設(shè)。建立和完善法制規(guī)章，對基層社會公共事務(wù)管理的內(nèi)容、方式等方面的細(xì)則做出明確的規(guī)定，讓基層社會治理做到真正的有法可依、有章可循、依法參與[3]。另外，要加大對基層行政人員和民眾的法制思想的宣傳教育，深入開展基層的群眾路線教育活動，以加快我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的法制化的建設(shè)，以基層民主政治推動整個社會的民主政治建設(shè)，進(jìn)而推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的法制化進(jìn)程。

（四）重視服務(wù)協(xié)調(diào)和增強(qiáng)民眾參與意識。轉(zhuǎn)變基層政府的治理職能，建立相應(yīng)的基層社會服務(wù)站，對基層政府與各行政村的相關(guān)事項的矛盾與沖突進(jìn)行協(xié)調(diào)和服務(wù)，重視政府的服務(wù)協(xié)調(diào)作用[4]。同時培育和強(qiáng)化公民參與社會治理的意識，完善基層政府公開信息發(fā)布平臺，重視對社會輿論的引導(dǎo)，建立健全公民參與基層治理的反饋評價機(jī)制[5]。

（作者單位：延安大學(xué)）

注解：

① “七站八所”是指縣、市、區(qū)及上級部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)。七和八都是概數(shù)，包括以下三種：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)直屬事業(yè)站（所）：包括農(nóng)機(jī)站、水利站、文化站、計生站等；二是縣級部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙層管理所設(shè)的各站（所），包括土管所、林業(yè)站、財政所、派出所等；三是“條條管理”的機(jī)構(gòu)：包括國稅分局（所）、信用社等。

參考文獻(xiàn)：

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[4] 俞可平. 引論：治理與善治[M]. 北京：北京科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：5.

[5] 袁方成 、 柳紅霞 . 當(dāng)前我國城鄉(xiāng)基層治理的若干重大問題及對策建議[J].2014（1）：47.