試論國有集團(tuán)公司強(qiáng)化公司治理的必要性

陳法成

摘要：受經(jīng)濟(jì)全球化的影響，近年來我國國有企業(yè)規(guī)模集團(tuán)化、經(jīng)營國際化趨勢(shì)愈加明顯，許多國有集團(tuán)公司經(jīng)過并購重組后經(jīng)濟(jì)總量不斷增大，對(duì)國民經(jīng)濟(jì)的帶動(dòng)力和影響力不斷增強(qiáng)，已經(jīng)躋身世界500強(qiáng)。因此，了解公司治理的理論與實(shí)踐并通過國際比較來深刻認(rèn)識(shí)我國國有企業(yè)（公司）法人治理缺失的弊端，并在實(shí)踐中不斷探索與完善公司治理的結(jié)構(gòu)、機(jī)制與方法，強(qiáng)化現(xiàn)代公司制企業(yè)特別是國有集團(tuán)公司的公司（法人）治理，對(duì)于促進(jìn)國有集團(tuán)公司的發(fā)展和我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定，其必要性不言而喻。

關(guān)鍵詞：國有集團(tuán)公司 強(qiáng)化 公司治理 必要性

一、前言

公司法人治理，又稱公司治理，是指在一定的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)關(guān)系下，按投資者意愿及制度要求所設(shè)置的治理結(jié)構(gòu)和權(quán)力安排，是一種治理結(jié)構(gòu)與方法、機(jī)制等運(yùn)作方式相結(jié)合的制度總稱。

事實(shí)上，現(xiàn)代公司治理是應(yīng)股份制等現(xiàn)代公司制企業(yè)組織形式的產(chǎn)生和發(fā)展的需要所做的企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)、所有者與經(jīng)營者在企業(yè)運(yùn)作中相對(duì)分離與相互制約的一種制度規(guī)范和運(yùn)作安排。所以，無論公司治理在理論上的解釋與探討多么異彩紛呈，它始終都是現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)作的一種客觀需要。實(shí)踐表明，在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，良好而規(guī)范的公司治理，對(duì)現(xiàn)代（公司制）企業(yè)具有正面促進(jìn)作用，而強(qiáng)化公司法人治理，更能促進(jìn)不同層次的國有集團(tuán)公司的健康發(fā)展。

二、國有企業(yè)公司法人治理缺失的弊端

長(zhǎng)期以來，國有企業(yè)無論國有單一法人實(shí)體還是國有集團(tuán)公司（即多元投資主體以產(chǎn)權(quán)為紐帶結(jié)合而成的多個(gè)國有法人實(shí)體），因其資產(chǎn)所有權(quán)歸屬的最終責(zé)任主體不明晰或虛化，其公司法人治理先天不足，很容易導(dǎo)致法人治理缺失。

國有企業(yè)法人治理缺失的主因是長(zhǎng)期以來國有企業(yè)的所有制形式單一，深層原因是產(chǎn)權(quán)制度存在缺陷，即國有資產(chǎn)所有權(quán)虛置、所有者代表缺位（形式上不缺位，實(shí)質(zhì)上缺位），直接導(dǎo)致了國有企業(yè)的管理體制紊亂，致使企業(yè)法人治理嚴(yán)重缺失。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，完善的產(chǎn)權(quán)制度及其運(yùn)作是現(xiàn)代企業(yè)制度的重要基礎(chǔ)。在國有資產(chǎn)所有權(quán)虛置、所有者代表缺位的情況下，國有資產(chǎn)籠統(tǒng)地由各級(jí)政府代表而實(shí)質(zhì)上并無真正的代表，經(jīng)營者既無有效的激勵(lì)機(jī)制又無嚴(yán)格的約束機(jī)制，其運(yùn)行效率必然低下。另一方面，長(zhǎng)期以來國有企業(yè)的管理體制和運(yùn)行機(jī)制陳舊、落后與僵化。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條分塊割的管理體制下，國有企業(yè)僅僅是政府機(jī)構(gòu)（部門）所屬的一個(gè)工廠（一個(gè)生產(chǎn)單位），從財(cái)務(wù)的角度講，只是一個(gè)成本中心，不是一個(gè)真正意義上的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體，國企經(jīng)營者也并非真正意義上的經(jīng)營者（如國有大中型企業(yè)的經(jīng)營者均有相應(yīng)的行政級(jí)別）。其后，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡的過程中，國有企業(yè)雖然也被作為重點(diǎn)推上了改革的軌道，在隸屬關(guān)系和企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)等方面幾經(jīng)改革，但始終未觸及產(chǎn)權(quán)制度與所有制實(shí)現(xiàn)形式，所以國企仍不是一個(gè)完全獨(dú)立的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，充其量只是一個(gè)有限獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體。管理體制上，“管資產(chǎn)、管事、管人”三者不統(tǒng)一，即“管資產(chǎn)的”并不管“事”，“管事的”并不管“人”，“管人的”更不管“資產(chǎn)”和“事”；經(jīng)營機(jī)制上，對(duì)經(jīng)營者的評(píng)價(jià)與考核并未將權(quán)、責(zé)、利三者緊密結(jié)合起來，大多數(shù)情況是權(quán)大、責(zé)輕、利少，難以形成嚴(yán)格而有效的激勵(lì)和約束機(jī)制。在考核上，經(jīng)營者“干好干壞一個(gè)樣”；在投資上，經(jīng)營者“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人”等反常現(xiàn)象屢屢出現(xiàn)。因此，國有企業(yè)紊亂的管理體制與僵化的經(jīng)營機(jī)制并存。在這種狀況下，數(shù)萬億、數(shù)十萬億國有資產(chǎn)低效運(yùn)行，不斷損失與縮水。由此可見，國有企業(yè)因長(zhǎng)期以來法人治理缺失以及未建立規(guī)范的企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)所付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)是巨大的，損失是十分驚人的。

三、國外完善公司治理的做法與啟示

盡管自2001年以來有以美國安然公司為代表的多起公司財(cái)務(wù)造假丑聞案對(duì)公司治理的嘲弄，并且不同國家在公司治理文化上也有著很大的差異，但理論界與實(shí)務(wù)界對(duì)公司治理的研究并沒有中斷，對(duì)此研究與探討的熱度不減?？傮w而言，對(duì)于公司治理的系統(tǒng)研究、規(guī)范與實(shí)踐，國外比我們國家起步早，公司治理的法制要求比較完備，操作上也比較成熟。英國于1992年發(fā)布的《公司治理財(cái)務(wù)報(bào)告》，被認(rèn)為是最早的公司治理原則，對(duì)董事會(huì)的行為準(zhǔn)則做了規(guī)定，并提出了董事會(huì)最佳做法聲明。此后，不同國家與地區(qū)的證券交易管理機(jī)構(gòu)、會(huì)計(jì)職業(yè)團(tuán)體和專門的公司治理委員會(huì)及有關(guān)國際組織的委員會(huì)所制定的公司治理原則紛紛出臺(tái)，并根據(jù)需要不斷修訂（修改）與完善。到目前為止，英國、美國等國家前后已經(jīng)制定和修訂了十多項(xiàng)公司治理方面的原則與規(guī)定。經(jīng)合組織（OECD）制定的《公司治理原則》則較為系統(tǒng)與完備，其主要內(nèi)容包括股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等的組成，職責(zé)權(quán)限、議事規(guī)則，關(guān)聯(lián)交易，信息披露的原則與要求等。為規(guī)范上市公司的運(yùn)作并促進(jìn)其健康發(fā)展，我國也于2002年由證監(jiān)會(huì)、國家經(jīng)貿(mào)委制定發(fā)布了《上市公司治理準(zhǔn)則》。學(xué)術(shù)界認(rèn)為，縱觀國內(nèi)外公司治理的歷史與實(shí)踐，概括起來可以分為外部控制主導(dǎo)型的公司治理模式（股權(quán)相對(duì)分散，以美國、英國為代表）和內(nèi)部控制主導(dǎo)型的公司治理模式（股權(quán)相對(duì)集中，以德國和日本為代表），并且指出了這兩種治理模式下不同的治理機(jī)制。當(dāng)然，這樣的區(qū)分并不能絕對(duì)化，而只能說是學(xué)者們?cè)趯?duì)各國經(jīng)濟(jì)制度、歷史傳統(tǒng)、市場(chǎng)環(huán)境、法律觀念及其他條件的比較與差異性分析的基礎(chǔ)上所得出的公司治理模式的不同側(cè)重點(diǎn)及主要特征描述而已。

在公司治理的實(shí)證分析方面，有學(xué)者在研究中進(jìn)行了同一行業(yè)及不同行業(yè)不同企業(yè)的國際比較，如選取同一行業(yè)（信息與通信業(yè)）分屬10個(gè)國家的10家企業(yè)，又選取10個(gè)不同行業(yè)的10家企業(yè)進(jìn)行對(duì)比。重點(diǎn)從公司治理的結(jié)構(gòu)、機(jī)制、董事會(huì)等方面對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)的比較分析。從股權(quán)的結(jié)構(gòu)與性質(zhì)看，這些企業(yè)既有股權(quán)集中型的、也有股權(quán)分散型的，從治理結(jié)構(gòu)上來看，這些企業(yè)既有主流型的（不設(shè)監(jiān)事會(huì)）、也有非主流型的（設(shè)監(jiān)事會(huì)）。綜合這些研究成果，比較有參考和借鑒意義的集中于以下四個(gè)方面。

一是要不斷改進(jìn)董事會(huì)并充分發(fā)揮董事會(huì)的作用。從法律上來看，對(duì)公司的財(cái)務(wù)狀況與經(jīng)營結(jié)果負(fù)責(zé)的應(yīng)該是董事會(huì)，因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中公司運(yùn)作中的很多法律責(zé)任要董事會(huì)來承擔(dān)。以往我們對(duì)這一點(diǎn)的認(rèn)識(shí)是不足的。因此，重視不斷改進(jìn)董事會(huì)是公司治理的題中應(yīng)有之義。而所謂改進(jìn)董事會(huì)就是要不斷提高董事會(huì)的戰(zhàn)略決策能力、日常監(jiān)督能力和運(yùn)作效率。

二是要將產(chǎn)權(quán)變化（改革）與治理效率緊密結(jié)合起來。以法國電信與澳大利亞電信（國有獨(dú)資改為國有控股）、意大利電信與韓國電信（國有獨(dú)資改為私人企業(yè)）為例的比較分析表明，隨著產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的變化，還必須在公司治理改革上下真功夫，才能提高公司治理的效率（如澳大利亞電信和韓國電信），否則，仍不能提高公司治理的效率（法國電信和意大利電信）。

三是要建立起有效的激勵(lì)機(jī)制。公司治理的一項(xiàng)重要內(nèi)容是建立與完善對(duì)經(jīng)營管理者的激勵(lì)機(jī)制，而公司治理的激勵(lì)機(jī)制中最重要的內(nèi)容是薪酬激勵(lì)。在薪酬激勵(lì)安排上，國外企業(yè)有一套相對(duì)成熟而完善的辦法。①薪酬激勵(lì)的主要依據(jù)或前提條件，就是經(jīng)營者任期內(nèi)公司的真實(shí)經(jīng)營業(yè)績(jī)。通過對(duì)經(jīng)營者任期內(nèi)經(jīng)營業(yè)績(jī)的確認(rèn)來兌現(xiàn)對(duì)經(jīng)營者的薪酬激勵(lì)。確認(rèn)的方法：短期（1年）主要通過董事會(huì)所設(shè)置的審計(jì)委員會(huì)和獨(dú)立審計(jì)人的審計(jì)來確認(rèn)；中長(zhǎng)期（3-5年）的經(jīng)營業(yè)績(jī)，主要憑借資本市場(chǎng)上公司股價(jià)的變化（市值變化）來度量。②經(jīng)營者薪酬的構(gòu)成內(nèi)容。經(jīng)營者薪酬收入=工資（個(gè)人與家庭生活費(fèi)用所需）+獎(jiǎng)金（年度短期激勵(lì)）+期權(quán)（跨年度長(zhǎng)期激勵(lì)）。③差別化的薪酬等級(jí)。CEO的薪酬一般在高管中最高，主要差別來自長(zhǎng)期激勵(lì)中的期權(quán)。④薪酬披露。這在投資人看來，既有利于公司治理效率的提高，也有利于評(píng)價(jià)和判定CEO等公司高管們的經(jīng)營行為和業(yè)績(jī)。

四是法律上對(duì)作假與舞弊的嚴(yán)厲懲處。如美國“安然”公司舞弊案暴露后，監(jiān)管部門迅速出臺(tái)了《索克斯法案》，法案規(guī)定公司的CEO和CFO要對(duì)公司的內(nèi)控制度有效性負(fù)責(zé)，公眾（上市）公司制造假賬一經(jīng)被揭露和查實(shí)，制造假賬公司的首席執(zhí)行官（CEO）和首席財(cái)務(wù)官（CFO）將受到嚴(yán)厲的處罰。

國際上作為國有控股公司成功運(yùn)作的典型實(shí)例、也是過去國務(wù)院國資委比較推崇的國有企業(yè)治理模式當(dāng)屬新加坡淡馬錫控股有限公司（以下簡(jiǎn)稱淡馬錫控股）。淡馬錫控股是新加坡政府組建的獨(dú)資公司，由新加坡財(cái)政部主管。淡馬錫控股組建40多年來，在承擔(dān)新加坡政府資本配置的責(zé)任和權(quán)利的同時(shí)，為新加坡政府培育經(jīng)營績(jī)效和財(cái)務(wù)績(jī)效突出的、具有國際性和世界性影響的公司。淡馬錫控股治理結(jié)構(gòu)的特點(diǎn)：在產(chǎn)權(quán)管理體制上，淡馬錫控股雖然本身也屬于“經(jīng)營層”，而非“第一股東層”，但其董事會(huì)享有充分的自主權(quán)。在這種體制下，淡馬錫控股主要著眼于以追求盈利為經(jīng)營目標(biāo)（以盈利為取舍），最終目的是為股東創(chuàng)造更多的投資價(jià)值，并突出政府控股公司這一模式。以此為出發(fā)點(diǎn)，淡馬錫控股不僅在國內(nèi)、而且在國際范圍內(nèi)不斷開展業(yè)務(wù)經(jīng)營與資本經(jīng)營并重的多元化經(jīng)營，即通過參股、控股、買賣企業(yè)股票、IPO（產(chǎn)權(quán)與資本投資、股權(quán)調(diào)整）等方式，不斷擴(kuò)展業(yè)務(wù)規(guī)模和資本規(guī)模。在運(yùn)作方式上，淡馬錫控股注重按國際標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)營、注重對(duì)投資經(jīng)營財(cái)務(wù)績(jī)效的衡量，注重選配聘任最佳人才擔(dān)任董事和高管，并充分發(fā)揮委任董事對(duì)旗下企業(yè)的監(jiān)控作用。

四、強(qiáng)化國有集團(tuán)公司治理的必要性

科學(xué)而規(guī)范的公司法人治理制度是保證現(xiàn)代企業(yè)制度實(shí)施與有效運(yùn)行的關(guān)鍵。強(qiáng)化國有集團(tuán)公司的公司治理就是要將現(xiàn)代公司制企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)、方法、機(jī)制有機(jī)結(jié)合在一起并真正落到實(shí)處。近些年來，公司治理正日益受到社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。投資者將其視為衡量上市公司投資價(jià)值的一個(gè)重要因素，保險(xiǎn)公司及其他財(cái)務(wù)權(quán)益人也以此評(píng)價(jià)公司的信用或財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。美國麥肯錫公司曾經(jīng)對(duì)公司治理所做的一項(xiàng)研究表明，好的公司治理有助于恢復(fù)和增強(qiáng)投資者的信心，并對(duì)公司股本在資本市場(chǎng)上的溢價(jià)能力有正面影響。因此，國有集團(tuán)公司應(yīng)高度重視公司治理的有效實(shí)施而不可流于形式。同時(shí)，強(qiáng)化國有集團(tuán)公司的公司治理對(duì)促進(jìn)國有集團(tuán)公司各方面的內(nèi)部管理、特別是財(cái)務(wù)管治與管理也具有十分重要的作用。我國雖已頒布實(shí)施了《公司法》，規(guī)定了公司的法人治理結(jié)構(gòu)，但法人治理制度特別是國有企業(yè)的法人治理制度還有待進(jìn)一步完善。經(jīng)過多年的改革，目前的國有企業(yè)主要是國有集團(tuán)公司（有限責(zé)任或股份有限責(zé)任，控股的或參股的），但國有集團(tuán)公司的公司治理一直不盡如人意。撇除行政壟斷與政策保護(hù)因素，國有集團(tuán)公司在公司治理方面的這種不如人意對(duì)企業(yè)績(jī)效的影響是十分明顯的。黨的“十八大”以后，全面深化改革提上議程，隨著供給側(cè)改革、去產(chǎn)能等政策措施的出臺(tái)，中央與地方企業(yè)共生、國有與民營企業(yè)共榮的市場(chǎng)化改革將全面鋪開。因此，強(qiáng)化國有集團(tuán)公司的公司法人治理十分必要。雖然“加快建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的現(xiàn)代企業(yè)制度”的口號(hào)在我國已經(jīng)提了二、三十年，但目前在如何進(jìn)一步完善國有集團(tuán)公司法人治理問題上，各方面的認(rèn)識(shí)還不統(tǒng)一、還有多種聲音，有些做法還不規(guī)范或者說難以規(guī)范。因此，繼續(xù)推進(jìn)國有集團(tuán)公司法人治理的改革尤顯迫切。為此，國有集團(tuán)公司的公司（法人）治理應(yīng)從以下兩方面入手，一是要進(jìn)一步規(guī)范國有集團(tuán)公司的法人治理制度。國有集團(tuán)公司應(yīng)該參照、借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)已經(jīng)出臺(tái)的、公司法有明確規(guī)定的公司治理制度，盡早、盡快在實(shí)踐中將現(xiàn)代企業(yè)制度中公司法人治理的責(zé)權(quán)利落到實(shí)處，而不是僅僅停留在形式上，僅對(duì)現(xiàn)代企業(yè)制度在公司治理上進(jìn)行“局部性模仿”。二是要進(jìn)一步強(qiáng)化國有集團(tuán)公司法人治理的手段。要徹底改變過去那種和風(fēng)細(xì)雨、不疼不癢的“軟監(jiān)督、弱激勵(lì)、無約束”的方式。集團(tuán)公司在確立中長(zhǎng)期目標(biāo)并制定出總體戰(zhàn)略規(guī)劃的同時(shí)，應(yīng)在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上不斷提升對(duì)目標(biāo)企業(yè)的戰(zhàn)略決策能力和對(duì)目標(biāo)企業(yè)經(jīng)營者的督查能力，輔之以強(qiáng)有力的管控與管治手段，促使目標(biāo)企業(yè)經(jīng)營者不折不扣地完成考核目標(biāo)。管控與管治的主要手段就是建立起高效的激勵(lì)與約束機(jī)制。在國企改革過程中，盡管大家對(duì)傳統(tǒng)國企體制與機(jī)制上存在的問題有所認(rèn)識(shí)，但在改革實(shí)踐中始終“關(guān)山難越”，應(yīng)進(jìn)一步通過立法來破“舊”立“新”，用法律保護(hù)改革的成果。否則，僅以“事業(yè)留人、待遇留人、感情留人”之類的口號(hào)來調(diào)動(dòng)經(jīng)營者的積極性，實(shí)在難以見到實(shí)質(zhì)性的效果。此外，國有集團(tuán)公司強(qiáng)化公司治理的必要性還體現(xiàn)在對(duì)整個(gè)國有集團(tuán)公司財(cái)務(wù)治理水平與效率的促進(jìn)與提升上。公司治理是財(cái)務(wù)治理的基礎(chǔ)，財(cái)務(wù)治理是公司治理的重要內(nèi)容。沒有好的公司治理就難有好的財(cái)務(wù)治理，而好的財(cái)務(wù)治理反過來可以促進(jìn)公司治理（如國外CFO在公司治理中就扮演著很重要的角色）。

強(qiáng)化國有集團(tuán)公司治理的必要性還體現(xiàn)在國有經(jīng)濟(jì)調(diào)整與國有企業(yè)改制方面，即國有集團(tuán)公司的出資人除了加強(qiáng)對(duì)經(jīng)營及管理層面的治理外，還迫切需要強(qiáng)化對(duì)國有集團(tuán)公司各層面股權(quán)關(guān)系（主要是股權(quán)投資方面的股權(quán)設(shè)置和股權(quán)結(jié)構(gòu)）的治理和層級(jí)管理。近年來，在我國國企改制過程中，由于“內(nèi)部人控制”（即出資人監(jiān)督不力或監(jiān)督不到位而導(dǎo)致“經(jīng)營者強(qiáng)、所有者弱”），公司治理形同虛設(shè)，加之產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)發(fā)育不充分、相關(guān)立法不完備，導(dǎo)致國企改制漏洞很多，社會(huì)上持續(xù)發(fā)出了強(qiáng)烈的“國有資產(chǎn)流失”的呼聲。具體表現(xiàn)在公司治理中股權(quán)治理松懈，在“內(nèi)部人控制”的情況下，內(nèi)部利益關(guān)系人極易在股權(quán)關(guān)系上通過“倒騰”（如經(jīng)營者持股、轉(zhuǎn)讓、曲線MBO、國有股東放棄增資等股權(quán)“騰挪術(shù)”）攝取巨大的灰色收益（在透明度與規(guī)范性上與國外公司的期權(quán)激勵(lì)完全不同）。所以，強(qiáng)化公司治理必須同時(shí)突出對(duì)股權(quán)關(guān)系層面的治理。在國有集團(tuán)公司股權(quán)投資的層級(jí)管理上，我國國有集團(tuán)公司因這方面的制度與管理跟國外發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的跨國公司相比尚不規(guī)范與成熟，故筆者認(rèn)為，目前國有集團(tuán)公司投資層級(jí)不宜過多，主要應(yīng)以不超過三級(jí)為宜。若投資層級(jí)過多，產(chǎn)權(quán)鏈條過長(zhǎng)，則因管理上人力、精力、能力等問題，極易產(chǎn)生管理“盲區(qū)”與“盲點(diǎn)”，導(dǎo)致管理失控。

五、結(jié)束語

公司制企業(yè)組織是人類經(jīng)濟(jì)文明與進(jìn)步的重要成果。從以上的闡述與所選的實(shí)例來看，完善公司治理對(duì)一個(gè)企業(yè)的成長(zhǎng)與持續(xù)發(fā)展十分重要，也十分必要。隨著經(jīng)濟(jì)全球化，完善公司治理對(duì)我國企業(yè)特別是國有控股企業(yè)（國有集團(tuán)公司）而言，任務(wù)更迫切，作用更突出，意義也更為深遠(yuǎn)。我國企業(yè)（國有和非國有）要在國際經(jīng)濟(jì)舞臺(tái)上立足，不但要在管理上、技術(shù)上趕超世界先進(jìn)水平，而且必須建立起有效的公司治理。

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（作者單位：南京長(zhǎng)江電子信息產(chǎn)業(yè)集團(tuán)有限公司）