芻議商事登記制度改革背景下的行政管理體制創(chuàng)新

朱祥云

摘 要：商事登記是指商事主體或商業(yè)主體的籌辦人，即行政審批的申請人為了設(shè)立、變更或終止商事主體資格，依照法律法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則的規(guī)定，將登記事項(xiàng)向營業(yè)所在地登記機(jī)關(guān)提出申請，并經(jīng)登記機(jī)關(guān)審查核準(zhǔn)，載于商事登記簿的綜合法律行為。商事登記制度改革，是對工商登記與監(jiān)管的一次創(chuàng)新，是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革的突破口。本文基于商事登記制度改革的大背景，對商事登記制度改革的實(shí)質(zhì)進(jìn)行了分析，并對商事登記制度改革背景下的行政管理體制創(chuàng)新的具體舉措進(jìn)行了探尋。

關(guān)鍵詞：商事登記制度；行政管理體制；創(chuàng)新

現(xiàn)階段，我國商事登記制度存在著較為突出的問題，主要有：重準(zhǔn)入輕監(jiān)管、重管制輕服務(wù)、重權(quán)力輕責(zé)任、許可事項(xiàng)多、審批周期長、企業(yè)注冊難、行政職責(zé)不清、監(jiān)管越位錯(cuò)位、社會(huì)自律機(jī)制欠缺等，而深層次問題則是行政管理體制問題。要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、釋放市場活力、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，就需要對既存的問題進(jìn)行改革。關(guān)于商事登記制度改革的探索無疑會(huì)進(jìn)一步推動(dòng)我國的行政體制改革和商事制度的完善，并促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一、商事登記制度改革背景

商事登記制度改革的實(shí)質(zhì)是行政體制改革，核心是轉(zhuǎn)變政府職能，明確行政職責(zé)。一方面，它不僅涉及工商管理機(jī)關(guān)的行政職能行使，也包括其它相關(guān)審批機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使和職責(zé)協(xié)調(diào)。另一方面，還需要明確界定政治國家與市民社會(huì)的關(guān)系，廓清公權(quán)力與私權(quán)利行使的邊界。

從歷史上看，政治國家和市民社會(huì)是一種分立對抗和制約平衡的動(dòng)態(tài)關(guān)系?！皬暮诟駹?、馬克思到托克維爾、葛蘭西再到當(dāng)代，市民社會(huì)概念一直以特殊利益、私人領(lǐng)域、私人生活世界及與之相關(guān)的一系列社會(huì)價(jià)值原則為內(nèi)核而與國家共同體相區(qū)別。”公權(quán)力的廣度和強(qiáng)度都直接影響到市民社會(huì)的自治空間。如果政府對資源的控制以及對市場的干預(yù)多于提供的社會(huì)服務(wù)和公共產(chǎn)品，那么公權(quán)力與私權(quán)利就會(huì)失衡，社會(huì)主體的利益就難以得到實(shí)現(xiàn)，市場經(jīng)濟(jì)的活力就會(huì)受到抑制。因此需要正確認(rèn)識市場經(jīng)濟(jì)條件下政府行為和市場機(jī)制的優(yōu)點(diǎn)與局限。

事實(shí)上，商事登記制度改革就是要處理好政府和市場的關(guān)系，劃定公權(quán)力之間的邊界及其與私權(quán)利的邊界。明確商事登記制度改革的實(shí)質(zhì)，有助于我們明晰改革的實(shí)現(xiàn)途徑、方向目標(biāo)和制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)國家公權(quán)和商事自治之間的協(xié)調(diào)?；谖覈F(xiàn)行行政體制存在的問題，要進(jìn)一步推進(jìn)工商行政管理改革創(chuàng)新，深化行政審批制度改革，充分發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)和社會(huì)組織在市場中的自主作用。

二、商事登記制度改革背景下的行政管理體制創(chuàng)新舉措

本文基于上述商事登記制度改革背景，將從一下幾個(gè)方面來探尋商事登記制度改革背景下的行政管理體制創(chuàng)新的具體舉措。

（一）登記程序由“先證后照”向“先照后證”轉(zhuǎn)化

《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》規(guī)定，“對按照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院決定需要取得前置許可的事項(xiàng)，除涉及國家安全、公民生命財(cái)產(chǎn)安全等外，不再實(shí)行先主管部門審批、再工商登記的制度?！鄙淌碌怯浿贫雀母镒裱憬莞咝?、規(guī)范統(tǒng)一、寬進(jìn)嚴(yán)管的原則，改革商事主體資格登記與經(jīng)營資格許可審批相分離，將大部分的“前置審批”改為“后置審批”，經(jīng)營者先辦理營業(yè)執(zhí)照便可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，對必須經(jīng)審批的，再辦理許可審批，在取得“證”后，開展相關(guān)經(jīng)營。

這一舉措可以讓更多的經(jīng)營主體進(jìn)入市場，活躍市場經(jīng)濟(jì)，但是，也可能會(huì)導(dǎo)致商事主體在后置審批許可環(huán)節(jié)遇阻，致使市場上出現(xiàn)大量的“有照無證”現(xiàn)象，給市場監(jiān)管帶來新的壓力。

（二） 行政理念由“管理本位”向“服務(wù)本位”轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)的商事登記制度奉行的是“管理本位”的行政理念，在制度設(shè)計(jì)上表現(xiàn)出了強(qiáng)烈的行政權(quán)力介入色彩，行政機(jī)關(guān)的行政權(quán)力在其中扮演了非常重要的角色。由于“服務(wù)”意識淡薄，這種以“管理本位”為行政理念的商事登記制度催生了行政權(quán)的濫用和異化現(xiàn)象，使商事登記的公信力和登記事項(xiàng)的可信度大打折扣。以企業(yè)的年檢制度為例，年檢制度的初衷是為了使工商行政管理機(jī)關(guān)能夠更多地掌握企業(yè)的動(dòng)態(tài)監(jiān)管信息，強(qiáng)化工商行政管理機(jī)關(guān)的監(jiān)管能力，有利于工商行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行科學(xué)監(jiān)管決策。然而，由于該制度所秉持的是“管理本位”的行政理念，導(dǎo)致這一制度在實(shí)際的運(yùn)行中產(chǎn)生了兩個(gè)方面的異化現(xiàn)象：一是異化為“二次許可”，二是異化為“變相收費(fèi)制度”。要實(shí)現(xiàn)法治政府和服務(wù)政府，就必須從根本上創(chuàng)新行政管理的理念，實(shí)現(xiàn)從“管理本位”向“服務(wù)本位”的轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)在政府對企業(yè)運(yùn)營的監(jiān)管上，應(yīng)當(dāng)變“企業(yè)年檢制度”為“企業(yè)年報(bào)制度”，將企業(yè)年檢制度定位為企業(yè)活動(dòng)的信息收集和統(tǒng)計(jì)，確保企業(yè)在市場上的透明度，減少政府公權(quán)對合法正常的民事活動(dòng)干預(yù)，推動(dòng)市場交易在穩(wěn)定、透明、安全的條件下有序進(jìn)行。

（三） 行政管理職責(zé)從“相互推諉”到“各負(fù)其責(zé)”

“寬進(jìn)”作為商事登記制度改革的重要核心，實(shí)際上把工商部門從登記鏈條的末端轉(zhuǎn)變?yōu)樽钋岸?，企業(yè)辦事效率大大提高，辦事成本降低。當(dāng)放松對企業(yè)登記的管制以后，政府的職能主要就轉(zhuǎn)變到對企業(yè)是否依法登記、依法經(jīng)營的監(jiān)管上來。商事登記制度改革給了企業(yè)充分的經(jīng)營自由，但企業(yè)可以享有充分的自由必須以企業(yè)自覺嚴(yán)格遵守法律為前提。而企業(yè)能否自覺遵守相關(guān)監(jiān)管法律，關(guān)鍵看監(jiān)督是否到位。如果構(gòu)建起商事登記部門與其他經(jīng)營監(jiān)管機(jī)構(gòu)分工明確、相互協(xié)作、責(zé)任到位的監(jiān)管體系，則非常有利于企業(yè)依法經(jīng)營，造福社會(huì)，同時(shí)有利于營造宜商的經(jīng)營環(huán)境，提高城市對各路資本的吸引力和競爭力。商事登記改革突出的“嚴(yán)管”，是指由各相關(guān)行政許可審批部門各負(fù)其責(zé)，實(shí)行“誰許可、誰監(jiān)管”，改變過去部門之間“推諉扯皮”的現(xiàn)象，逐步建立起科學(xué)的監(jiān)管機(jī)制。無論經(jīng)營項(xiàng)目是否需要許可，都必須按行業(yè)監(jiān)管的原則進(jìn)行監(jiān)管；即使對于無照經(jīng)營的行為，行業(yè)的主管部門也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一管到底的監(jiān)管職責(zé)。在行政責(zé)任的分配和追究上，真正實(shí)現(xiàn)從“相互推諉”到“各負(fù)其責(zé)”的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)從管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，打造廉潔、高效的監(jiān)管體系一直是我國中央政府和地方各級政府的改革目標(biāo)。相關(guān)部門必須調(diào)整監(jiān)管模式，制定與商事登記制度改革相配套的許可審批與后續(xù)監(jiān)管制度和實(shí)施辦法，完善責(zé)任追究制度。

改革的主要方向就是：從微觀具體事務(wù)的管理轉(zhuǎn)變到對宏觀規(guī)則的制定及監(jiān)督上來，珠海和深圳等地嘗試的商事登記制度改革就是非常好的先例。監(jiān)督涉及各個(gè)環(huán)節(jié)，如果分工不明確，必將相互推諉，形成“多龍不治水”的異化現(xiàn)象；如果各個(gè)監(jiān)管部門不能相互協(xié)作，必將事倍功半；如果不能構(gòu)建具體明確的責(zé)任，一切都無從談起。如果企業(yè)享有極大的自由，而政府的監(jiān)督又跟不上，社會(huì)就會(huì)陷于危險(xiǎn)的境地。為此，必須構(gòu)建商事登記部門與其他經(jīng)營監(jiān)管部門分工明確、相互協(xié)作、責(zé)任到位的監(jiān)管體系。在科學(xué)的監(jiān)管目標(biāo)的導(dǎo)引下，合理配置各行政部門的監(jiān)管力量，重新劃分商事主體和行政部門的責(zé)任邊界，為實(shí)現(xiàn)“嚴(yán)管”提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。

（四） 行政管理方式從“政府監(jiān)管”到“行業(yè)自律”

適應(yīng)商事主體“寬進(jìn)”的新形勢是商事登記制度改革的一項(xiàng)核心內(nèi)容，積極推動(dòng)政府監(jiān)管從“管主體”向“管行為”轉(zhuǎn)變，從前端控制、靜態(tài)監(jiān)管向后端控制、動(dòng)態(tài)監(jiān)管轉(zhuǎn)變，提高政府監(jiān)管的能力和水平。為此，必須建立統(tǒng)一的信用信息服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)登記系統(tǒng)與政府部門審批和監(jiān)管信息系統(tǒng)互聯(lián)互通，形成部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)管效應(yīng)。在行政管理方式上，實(shí)現(xiàn)從“政府監(jiān)管”到“行業(yè)自律”的轉(zhuǎn)變。

統(tǒng)一的信用信息服務(wù)平臺(tái)是市場監(jiān)管的集散地。該平臺(tái)不僅收集商事登記的各種信息，而且及時(shí)、全面發(fā)布將各職能部門的許可信息、監(jiān)管信息、審批時(shí)限等各種與商事主體直接相關(guān)的各種信息，在此基礎(chǔ)上，通過開放可供各部門和社會(huì)公眾查詢、使用的數(shù)據(jù)接口，有助于實(shí)現(xiàn)商事主體、行政許可及監(jiān)管部門、商事主體的利害關(guān)系人、社會(huì)公眾在信息上的互聯(lián)互通，搭建起商事登記改革后“寬進(jìn)”和“嚴(yán)管”相互銜接的橋梁。此外，各監(jiān)管部門對商事主體所作出的行政處罰結(jié)果，也必須依法適時(shí)錄入信用信息服務(wù)平臺(tái)。這樣，商事主體的違法行為將及時(shí)、準(zhǔn)確地“大白于天下”，建立商事主體“一處違法、處處受限”的機(jī)制，提高商事主體的違法成本。社會(huì)公眾可以通過該平臺(tái)查詢所需的商事主體登記、許可審批和其他信用信息；同時(shí)，商事登記機(jī)關(guān)和各許可審批、監(jiān)管部門可以通過該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)商事主體登記、許可審批和監(jiān)管信息的互動(dòng)，有助于對商事主體的監(jiān)督管理。

三、結(jié)語

綜上可知，商事登記制度改革不僅是一項(xiàng)單純的工商登記改革，更是對行政管理體制的創(chuàng)新和完善。為了順應(yīng)商事登記制度改革潮流，應(yīng)登記程序、行政理念、行政管理職責(zé)和行政管理方式等幾個(gè)方面著手，對商事登記改革背景下的行政管理體制進(jìn)行創(chuàng)新，為行政管理工作在新時(shí)期的鞏固和發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

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