芻議我國行政管理體制改革中的“部門利益”問題

李翌潔

摘 要：近年來，我國行政管理體制中的很多問題以及弊端隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐漸凸顯，因此，應(yīng)結(jié)合時代的發(fā)展趨勢來科學(xué)地進行行政管理體制改革，而部門利益是深化行政管理體制改革的瓶頸，它的存在嚴重阻滯了政府職能轉(zhuǎn)變，破壞法制統(tǒng)一，滋生尋租腐敗，使改革與初衷發(fā)生偏離，成為建立現(xiàn)代公共行政體制的器質(zhì)性障礙?；诖?，本文對我國行政管理體制改革中的部門利益問題產(chǎn)生的原因及其產(chǎn)生的社會危害進行了歸納分析，并提出了行政管理體制改革對策，對進一步推進對我國行政管理體制改革提供參考價值。

關(guān)鍵詞：行政管理；體制改革；部門利益

現(xiàn)階段，政府改革或行政體制改革逐漸成為當代的世界性潮流，并被視為當代公共管理發(fā)展的一個核心主題。公共利益的實現(xiàn)是這一核心主題的核心目標， 它既是我國行政管理體制改革的價值體現(xiàn)，也是最終目標。在實現(xiàn)公共利益過程中，對部門利益的尋求和追逐已經(jīng)成為阻礙當前我國行政管理體制改革的瓶頸所在。透徹分析我國政府部門利益的特征和形成原因，思考如何通過轉(zhuǎn)變政府職能，重塑從部門利益到公共利益的有效途徑實乃當務(wù)之急。

一、“部門利益”概述

（一） “部門利益”的性質(zhì)界定

“部門利益”概念的出現(xiàn)有著明顯的時代烙印。從理論界當前的觀點看，學(xué)者們對“部門利益”大致持三類態(tài)度：一種是以楊冠瓊為代表的“承認說”，即認為政府部門作為一個合法的組織機構(gòu)，是獨立的利益主體，部門利益應(yīng)當?shù)玫秸J可和尊重；另一種是徐洪武、江涌等人的“否定說”，認為部門利益是一種以追求部門自身局部利益的形式變相實現(xiàn)個人利益的小團體主義和個人主義，是公共權(quán)力的異化，其實質(zhì)是“權(quán)力衙門化”與“衙門權(quán)力利益化”，是“以權(quán)力攬買賣”（吳敬璉）；還有一種是“部分承認說”，該觀點認為政府部門利益是一種有別于政府所代表的公共利益的特殊集團利益或行業(yè)利益，應(yīng)當根據(jù)利益來源和用途的不同，區(qū)分其正當與否。

學(xué)界的分歧表明：社會結(jié)構(gòu)的變遷使政府部門的身份面臨新的定位，政府部門是在代表公共利益之外是否還有自身獨立的合法利益己成為公共行政理論必須解決的一個重大問題。部門利益是政府行政部門，偏離公共利益導(dǎo)向，變相實現(xiàn)小團體或者少數(shù)人的利益?；仡櫸覈w制改革的歷程，其核心是切實實“公眾本位”和“社會本位”，以公眾和社會的需求為中心，而非以部門的管理甚至是部門利益為中心。政府以自我為中心，會使政府的自利特征顯性化，從而在制度安排、政策制訂、措施選用等方面以實現(xiàn)政府部門的自身利益為出發(fā)點，就會以方便“管理”為轉(zhuǎn)移，造成爭權(quán)推責成為政府部門和行政人員之間的常態(tài)現(xiàn)象。

（二）“部門利益”產(chǎn)生的原因

深究“部門利益”產(chǎn)生的原因，主要有以下三個方面：

1.公共權(quán)力市場化。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，致使部門本位主義意識不斷增強，相關(guān)主管部門與下屬企事業(yè)單位逐漸形成了利益共同體。這種“利益覺醒”也使某些政府部門開始運用手中的權(quán)力牟取利益，其實質(zhì)是現(xiàn)行的政治權(quán)力的內(nèi)部分配出現(xiàn)某種程度的脫軌和失序。

2.立法體制不規(guī)范。一方面，我國立法機構(gòu)存在缺陷，立法時相關(guān)專家的比例較低，加之人大代表的非職業(yè)化，因此不能或難以自主立法，只能委托行政職能部門代為起草。另一方面，對行政部門制定的法律、規(guī)范性文件以及行為監(jiān)督不利，在立法的公正性與執(zhí)法的便利性方面就難免向部門利益傾斜，政出多門的現(xiàn)象比較突出。

3.部門內(nèi)部制約力缺失。我國行政部門實行的是“一把手”負責制，容易導(dǎo)致行政監(jiān)督與制約缺失，使領(lǐng)導(dǎo)個人意志成為部門意志，領(lǐng)導(dǎo)個人利益也就成為部門利益。在公共利益明顯缺乏力量維護與衡量標準的情形下，職能部門便會從部門利益最大化的原則出發(fā)來制定相關(guān)方針政策。

4.部門職責劃分不清晰。我國現(xiàn)行政府部門設(shè)置脫胎于計劃經(jīng)濟體制下“條塊分割”的行政管理體制，并且長期以來，條條管理一直受到強化，以至形成了部門分立、各個部門從中央到地方自成體系的條條格局，塊上的整體觀念受到忽視，部門中心主義被強化，并產(chǎn)生了行業(yè)壟斷，這是部門利益產(chǎn)生的體制根源。

二、“部門利益”產(chǎn)生的社會危害

（一）不利于推進政府職能轉(zhuǎn)變，妨礙行政體制改革

由于部門利益的存在，一些部門不愿意調(diào)整和放棄自己的職權(quán)，而是極力擴充和強化本部門的管理權(quán)力，特別是經(jīng)濟管理職能，不僅造成政出多門、法出多門，損害整體利益，而且干預(yù)和限制了市場主體的公平競爭和經(jīng)濟自由，人為制造了市場壁壘，不利于實現(xiàn)政府職能向公共服務(wù)和社會管理的轉(zhuǎn)變。

（二） 降低行政效率，增加經(jīng)濟運行成本

部門利益的存在及相互間的沖突，消耗了大量的政治經(jīng)濟資源，使得能夠增進社會公共利益的重大公共政策不能及時出臺，如兩稅合并、反壟斷法立法、燃油稅改革等都曾遭遇部門設(shè)置的障礙。一些急需發(fā)展的弱勢部門事業(yè)不能得到應(yīng)有的重視，而對國家利益有消極影響的政策卻遲遲難以取消。部門間對需要承擔責任的事項相互推諉，部門信息不能共享，造成行政效率低下，極大地影響了政府職能的實現(xiàn)。

（三）破壞法制統(tǒng)一，背離法治精神

行政部門利用自己掌握的國家立法資源，在起草法規(guī)草案和制定政策文件時，不適當?shù)貜娬{(diào)本部門的權(quán)力和利益，力圖通過立法來維護、鞏固和擴大本部門的各種職權(quán)，盡可能地減輕和弱化本部門應(yīng)當承擔的責任與義務(wù)，不僅破壞了社會主義法制的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，而且傷害社會公眾對建設(shè)法治的信念，最終將會演變?yōu)榱⒎?quán)的異化——從維護人民意志與公共利益的神圣權(quán)力，變?yōu)榍址溉嗣窭婧椭\取部門利益的手段。

（四）滋生尋租和腐敗，敗壞社會風氣。

在部門利益驅(qū)使下，公共權(quán)力不是代表人民利益，而是墮落為部門謀取私利的工具，因為諸如特許、配額、許可證、批準等，每一個都代表著資源的稀缺，行政部門利用這些來設(shè)租，誘發(fā)了大量的尋租行為，造成部門和行業(yè)壟斷。部門權(quán)力利益化，為權(quán)錢交易提供了溫床，成為腐敗的重要根源，極大地損害了政府的公信力，敗壞社會風氣，最終背離了為人民服務(wù)的宗旨，給黨的執(zhí)政地位和經(jīng)濟社會發(fā)展埋下了巨大政治風險和隱患。

三、行政管理體制改革對策

綜上所述，對部門利益的尋求，不但不利于市場的健康發(fā)展，更損害了行政相對人的實際利益。因此，為了推進行政管理體制改革工作的順利進行，可采取以下措施：

（一） 完善涉及公共利益的法律條款。為了防止公共利益被濫用，就必須在法律上清晰地界定公共利益。對此，可以依據(jù)法律界定的特性和標準，采用多種界定方式，抓緊對公共利益完善立法，盡可能縮小行政機關(guān)的自由裁量權(quán)，切實保護公眾的合法權(quán)益。

（二） 在政府治理中引入“善治”的理念。政治學(xué)中的直接民主與間接民主均有其局限性。正如達爾所說，“在公民參與問題上，兩種民主都存在著不可克服的限制”。善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征，就在于它是政府與公民對公共社會的合作管理，其強調(diào)的是公民直接參與政府治理中的權(quán)力。公民必須有足夠的政治權(quán)力參與公共事務(wù)管理，與政府一道共同形成公共權(quán)威和公共秩序。

（三） 及時有效地調(diào)整公共利益的支配者。隨著我國行政管理體制改革的不斷深入，政府將會更大幅度的退出公共利益支配體系，在法律與制度上進一步完善政府退出機制。在政府不能立即退出的公共利益領(lǐng)域，要及時有效地調(diào)整公共利益的支配者，警惕支配者的小團體利益，盡可能分離決策者和執(zhí)行者。在政府完全退出的公共利益領(lǐng)域，可以采用公民自治和與社會非政府組織結(jié)合的管理方式，把部分公共利益的管理權(quán)轉(zhuǎn)交給公民自我管理，使公共利益符合更多人的要求，形成更大的公共利益分享群體。

（四）優(yōu)化權(quán)力運行機制。現(xiàn)行政府權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制的一個重要問題是以事權(quán)為中心來設(shè)置職能部門，同一部門集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，并且強調(diào)層級節(jié)制，上下對口。這種模式便于政府對社會的控制，但容易導(dǎo)致決策不發(fā)達、執(zhí)行不到位、監(jiān)督流于形式，使決策部門受到執(zhí)行利益的干擾，問責更加困難，國家利益部門化。因此，應(yīng)當按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，對權(quán)力結(jié)構(gòu)進行重組和再造，切斷部門利益實現(xiàn)鏈條，以實現(xiàn)決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。優(yōu)化權(quán)力運行機制的思路，可考慮以功能為核心設(shè)置機構(gòu)，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)分開，將公共服務(wù)和行政執(zhí)法等方面的執(zhí)行職能分離出來，設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)，探索綜合執(zhí)法改革。弱化上下對口和層級節(jié)制，中央部門以制定政策法規(guī)為主，地方部門以執(zhí)行法律和政令為主，專門監(jiān)督部門一般實行垂直管理體制。

四、結(jié)語

總而言之，新時期我國行政管理體制愈發(fā)完善，為我國社會發(fā)展的持續(xù)性、健康性有著很大的影響。在對我們國家現(xiàn)階段行政管理體制完善和改革中，需要針對“部門利益”產(chǎn)生的原因及其社會危害并結(jié)合我們國家的具體情況，采取相應(yīng)的有效應(yīng)對措施，促使我國行政管理體制的不斷完善。從而促進我國經(jīng)濟發(fā)展。

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