政府購買助殘服務(wù)的思路創(chuàng)新

儲(chǔ)亞萍

〔摘要〕 近年來，在國(guó)家相關(guān)政策的激勵(lì)下，助殘服務(wù)成為政府購買公共服務(wù)的重要試點(diǎn)領(lǐng)域。從合肥市的實(shí)踐來看，政府購買助殘服務(wù)取得了一定的成效，但還存在一些問題。未來政府購買助殘服務(wù)創(chuàng)新的可能路徑包括：加大政府投入，擴(kuò)大政府購買助殘服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和范圍；培育助殘社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織能力提升；擴(kuò)大公開招標(biāo)范圍，嚴(yán)格規(guī)范購買過程；合理界定購買價(jià)格，優(yōu)化補(bǔ)償機(jī)制；完善考核體系，強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)管。

〔關(guān)鍵詞〕 購買服務(wù)，助殘服務(wù)，社會(huì)組織，購買程序，補(bǔ)償機(jī)制，考核與監(jiān)管體系

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2016）03-0076-05

2012年，黨的十八大報(bào)告提出要加快健全基本公共服務(wù)體系；2013年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳頒布的《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步指出，教育、就業(yè)、社保、殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，應(yīng)逐步加大政府購買公共服務(wù)力度；2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，凡是事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，采用合同或委托等方式向社會(huì)購買。為貫徹黨的十八大以及十八屆三中全會(huì)精神，落實(shí)國(guó)務(wù)院相關(guān)政策， 探索和規(guī)范政府購買公共服務(wù)實(shí)踐，2014年4月，財(cái)政部、民政部等6個(gè)部門頒布了《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》。在此政策背景下，合肥市近年來不斷探索購買助殘服務(wù)的實(shí)踐。為進(jìn)一步了解合肥市政府購買助殘服務(wù)取得的經(jīng)驗(yàn)與存在的問題，探索政府購買助殘服務(wù)可能的創(chuàng)新路徑，筆者于2015年7月1日至9月15日進(jìn)行了一次調(diào)查，對(duì)安徽省殘聯(lián)、合肥市殘聯(lián)、包河區(qū)和蜀山區(qū)殘聯(lián)、部分助殘服務(wù)組織等機(jī)構(gòu)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)以及部分殘疾人及其家屬進(jìn)行了深度訪談，了解他們對(duì)政府購買助殘服務(wù)實(shí)踐的態(tài)度和意見。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府購買助殘服務(wù)取得了顯著的效果，使政府、殘疾人和社會(huì)組織均有一定的受益，積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但購買實(shí)踐中還存在一些問題。要做好政府購買助殘服務(wù)工作，需要加大政府投入，擴(kuò)大購買助殘服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和范圍，擴(kuò)大受益人群；培育助殘社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織能力提升；擴(kuò)大公開招標(biāo)范圍，嚴(yán)格規(guī)范購買過程；合理確定購買價(jià)格，優(yōu)化補(bǔ)償機(jī)制；完善考核體系，強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)管。

一、加大政府投入，擴(kuò)大政府購買助殘服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容和范圍

近年來，在發(fā)達(dá)國(guó)家及我國(guó)一些地區(qū)的示范效應(yīng)特別是中央政策的激勵(lì)下，我國(guó)多個(gè)地方政府開始探索購買助殘服務(wù)的實(shí)踐。北京、上海、廣州、深圳、青島、武漢、重慶等地通過培育公益助殘機(jī)構(gòu)、增加政府購買助殘服務(wù)項(xiàng)目、購買助殘公益崗位等方式加大政府購買助殘服務(wù)的力度。在這種背景下，合肥市政府購買助殘服務(wù)逐漸起步。合肥市政府購買助殘服務(wù)的內(nèi)容主要包括：殘疾人康復(fù)服務(wù)（如白內(nèi)障復(fù)明手術(shù)、低視力驗(yàn)配、假肢和矯形器、貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)服務(wù)、精神病患者用藥等），托養(yǎng)服務(wù)（包括機(jī)構(gòu)集中托養(yǎng)、居家安養(yǎng)、日間照料），家庭無障礙改造服務(wù)，就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。近年來，隨著政府財(cái)力的增加，合肥市政府購買助殘服務(wù)項(xiàng)目逐漸增加。部分“規(guī)定項(xiàng)目”如貧困殘疾兒童搶救性康復(fù)、貧困白內(nèi)障患者復(fù)明手術(shù)，每年的購買數(shù)量都超過了國(guó)家規(guī)定任務(wù)。2015年，精神病患者用藥補(bǔ)助人數(shù)由2014年的6990人增加到 8224名，兒童搶救性康復(fù)由2014年的1021人增加到1073名。2014年和2015年，合肥市購買白內(nèi)障患者復(fù)明手術(shù)任務(wù)為1030例，全市在此基礎(chǔ)上又增加500例。有些項(xiàng)目，合肥市擴(kuò)大了購買服務(wù)的享受人群，如貧困兒童搶救性康復(fù)，國(guó)家任務(wù)是0-6周歲，合肥市已經(jīng)擴(kuò)大到0-10周歲，個(gè)別項(xiàng)目擴(kuò)大到18周歲。財(cái)政實(shí)力較強(qiáng)的包河區(qū)和蜀山區(qū)，兒童搶救性康復(fù)已經(jīng)全部覆蓋到18周歲，貧困白內(nèi)障患者復(fù)明手術(shù)已經(jīng)做到全覆蓋。在為殘疾人家庭進(jìn)行無障礙改造方面，蜀山區(qū)和包河區(qū)也是超額完成國(guó)家和省規(guī)定的任務(wù)。如2015年，蜀山區(qū)任務(wù)是30家，區(qū)殘聯(lián)將其增加到40家。包河區(qū)任務(wù)是28家，區(qū)殘聯(lián)將其提高到40家。在超額完成 “規(guī)定項(xiàng)目” 的同時(shí)，合肥市政府開始探索適合本地實(shí)踐的“自選項(xiàng)目”。通過政府購買服務(wù)方式，合肥市為近2000名重度殘疾人提供了集中托養(yǎng)、居家照料和居家安養(yǎng)等服務(wù)。

盡管合肥市政府購買了殘疾兒童搶救性康復(fù)、重度殘疾人照料和托養(yǎng)、培訓(xùn)、無障礙改造等服務(wù)，但享受對(duì)象均有一定的條件限制，還有相當(dāng)大數(shù)量的殘疾人無法享受到這些服務(wù)。在其他公共服務(wù)如交通、文化、法律、心理、就業(yè)等領(lǐng)域，政府購買服務(wù)項(xiàng)目偏少或沒有。在購買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)方面，主要是為擁有合肥市城區(qū)戶口、持有二代殘疾人證和“低保證”且殘疾等級(jí)為一級(jí)或二級(jí)的在就業(yè)年齡段（16-59周歲）內(nèi)的殘疾人購買服務(wù)，享受對(duì)象占?xì)埣踩吮壤^小。以蜀山區(qū)為例，三類托養(yǎng)服務(wù)的總享受人數(shù)（359人）僅占蜀山區(qū)殘疾人總數(shù)（7516人）的4.78%，包河區(qū)僅為1.04%。而且，農(nóng)村殘疾人無法享受政府購買的托養(yǎng)服務(wù)。另外，合肥市政府為70歲以上低保殘疾人購買居家養(yǎng)老服務(wù)，而60-69歲的老年殘疾人則無法享受政府購買的托養(yǎng)和照料服務(wù)。因此，從總體上而言，政府購買的項(xiàng)目仍然偏少，覆蓋范圍有限，不能很好地滿足殘疾人日益增長(zhǎng)的公共服務(wù)需求。

因此，要在加大政府投入的前提下，增加政府購買助殘服務(wù)項(xiàng)目的內(nèi)容，擴(kuò)大購買助殘服務(wù)的享受范圍。從發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)一些地區(qū)的實(shí)踐來看，購買助殘服務(wù)項(xiàng)目一般較多，覆蓋人群范圍廣。以我國(guó)的澳門為例，政府向社會(huì)組織購買的助殘服務(wù)項(xiàng)目包括：照料、職業(yè)培訓(xùn)、安老服務(wù)、康復(fù)服務(wù)、教育服務(wù)、職業(yè)康復(fù)與職業(yè)安置服務(wù)等，為有特殊需求的市民提供服務(wù)，層面涵蓋了預(yù)防性、補(bǔ)救性、發(fā)展性等方面，政府購買助殘服務(wù)照顧到各個(gè)年齡段、不同類型的殘疾人 〔1 〕 。在我國(guó)大陸地區(qū)，即使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高的北京和上海，政府購買助殘服務(wù)的項(xiàng)目還不夠充分，有些項(xiàng)目對(duì)某些年齡段也沒有照顧到。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般的地區(qū)如合肥市，政府購買服務(wù)項(xiàng)目更少，覆蓋人群范圍更小。因此，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家和我國(guó)一些地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，政府應(yīng)擴(kuò)大購買服務(wù)范圍，將預(yù)防性、補(bǔ)救性、發(fā)展性等幾個(gè)方面的服務(wù)納入政府購買范圍。具體來說，一方面，政府要增加購買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量，將購買范圍擴(kuò)大到殘疾人托養(yǎng)、康復(fù)、教育、文化、職業(yè)培訓(xùn)、就業(yè)、心理咨詢等領(lǐng)域。另一方面，有些已經(jīng)購買的項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)一步增加購買數(shù)量，擴(kuò)大受益范圍，使不同年齡、不同類型殘疾人的基本需求能夠滿足。中央政府財(cái)政重點(diǎn)投入到購買補(bǔ)救和康復(fù)性服務(wù)中，但也要更加重視預(yù)防性服務(wù)。地方政府可以根據(jù)財(cái)力在做好補(bǔ)救性服務(wù)和預(yù)防性服務(wù)的基礎(chǔ)上，適當(dāng)購買一些發(fā)展性服務(wù)，如教育、職業(yè)培訓(xùn)和就業(yè)服務(wù)等。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府財(cái)力的增加，政府應(yīng)逐年調(diào)整購買助殘服務(wù)目錄，適當(dāng)增加購買項(xiàng)目，擴(kuò)大項(xiàng)目受益范圍。其中，中央政府不斷增加“規(guī)定動(dòng)作”，地方政府根據(jù)地方財(cái)政和殘疾人需求情況不斷增加“自選動(dòng)作”。

二、培育助殘社會(huì)組織，促進(jìn)社會(huì)組織能力提升

政府購買助殘服務(wù)是政府與社會(huì)組織合作的實(shí)踐活動(dòng)。一方面，政府購買助殘服務(wù)是政府轉(zhuǎn)變職能、將助殘服務(wù)提供的具體職能進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的過程，因此，需要一定數(shù)量有承接能力的服務(wù)提供機(jī)構(gòu)。另一方面，規(guī)范的政府購買客觀上可以為社會(huì)組織發(fā)展?fàn)I造公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，促進(jìn)社會(huì)組織能力的提升。經(jīng)安徽省殘聯(lián)審核批準(zhǔn)的合肥市兒童搶救性康復(fù)機(jī)構(gòu)2014年為22家、2015年為29家（其中民辦25家，公立4家）。在合肥市包河區(qū)，貧困兒童搶救性康復(fù)機(jī)構(gòu)共11家，其中6家是經(jīng)過省市殘聯(lián)認(rèn)證的，另外5家主要承接包河區(qū)范圍內(nèi)省康復(fù)任務(wù)以外的貧困兒童搶救性康復(fù)工作，政府購買服務(wù)為這些機(jī)構(gòu)提供了生存和發(fā)展的空間。包河區(qū)還通過政府扶持公益創(chuàng)投項(xiàng)目，孵化了幾家優(yōu)秀的助殘社會(huì)組織。目前，該區(qū)還有殘疾人自發(fā)組織的機(jī)構(gòu)5家，如一米陽光等，還有殘聯(lián)組織的各類殘疾人協(xié)會(huì)。另外，政府購買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)為一批社會(huì)組織提供了廣闊的發(fā)展空間。兩年多來，合肥市佰家伴居家養(yǎng)老服務(wù)中心、合肥市金谷醫(yī)院、合肥市久久夕陽紅等社會(huì)組織不斷發(fā)展壯大，提供養(yǎng)老助殘服務(wù)能力和專業(yè)化水平不斷提高。

從理論上來說，推行政府購買助殘服務(wù)，意味著大量助殘服務(wù)要公開招標(biāo)，通過競(jìng)爭(zhēng)選擇優(yōu)秀的服務(wù)提供機(jī)構(gòu)。然而在助殘服務(wù)這一類的社會(huì)保障領(lǐng)域，服務(wù)提供具有很強(qiáng)的專業(yè)性，另外再加上對(duì)特定人群的充分照顧，數(shù)量和質(zhì)量十分模糊等特點(diǎn)，不存在自然市場(chǎng)，政府購買可能難以順利推行 〔2 〕181。盡管合肥市助殘社會(huì)組織近年來有了一定的發(fā)展，但從總體上看，助殘社會(huì)組織還不夠發(fā)達(dá)，承接服務(wù)能力有限，導(dǎo)致一些招標(biāo)項(xiàng)目由于投標(biāo)機(jī)構(gòu)不足而流標(biāo)，或者政府沒有足夠的選擇空間，無法找到服務(wù)承接機(jī)構(gòu)。目前為殘疾人提供服務(wù)的組織主要就是29家康復(fù)機(jī)構(gòu)、5家中標(biāo)的托養(yǎng)機(jī)構(gòu)和2家職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。2014年，合肥市 “殘疾人托養(yǎng)服務(wù)招標(biāo)項(xiàng)目”由于投標(biāo)機(jī)構(gòu)少而流標(biāo)，最后進(jìn)行二次招標(biāo)并且采取互相投標(biāo)的方式才選擇到符合條件的提供機(jī)構(gòu)。2014年底合同到期后，市殘聯(lián)擔(dān)心重新招標(biāo)仍存在機(jī)構(gòu)缺乏問題，并且助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)初始投入大，一年就重新招標(biāo)，如果有些服務(wù)提供機(jī)構(gòu)被迫退出，會(huì)影響其他潛在服務(wù)提供者的積極性。最后，市殘聯(lián)經(jīng)過綜合考慮，直接與中標(biāo)的5家服務(wù)提供機(jī)構(gòu)續(xù)簽2015年合同。但是，前期相關(guān)研究表明，如果沒有足夠的服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，長(zhǎng)期性合作可能會(huì)使服務(wù)提供機(jī)構(gòu)獲得與政府談判的能力，它們將影響政府針對(duì)供應(yīng)方服務(wù)提供制定的標(biāo)準(zhǔn) 〔3 〕。從全國(guó)范圍來看，即使經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的北京、上海，助殘社會(huì)組織也比較缺乏，2013年，上海市約有助殘社會(huì)組織300家①，2015年，北京市約有助殘社會(huì)組織290家②。如果按發(fā)達(dá)國(guó)家每萬人擁有50個(gè)左右社會(huì)組織來計(jì)算，北京、上海兩地助殘類社會(huì)組織數(shù)量都應(yīng)該在2000個(gè)以上。

針對(duì)助殘社會(huì)組織不夠發(fā)達(dá)、服務(wù)承接能力不足的問題，各地應(yīng)盡快落實(shí)公益助殘類社會(huì)組織直接登記管理政策，促進(jìn)助殘社會(huì)組織發(fā)展。政府應(yīng)采取引導(dǎo)和鼓勵(lì)措施，為助殘社會(huì)組織發(fā)展提供寬松的環(huán)境。2013年《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》將助殘社會(huì)組織歸類為公益慈善類組織，可以實(shí)行直接登記制度。2014年底，中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)、民政部聯(lián)合頒發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)助殘社會(huì)組織發(fā)展的指導(dǎo)意見》進(jìn)一步明確指出，成立殘疾人康復(fù)、生活照料、教育就業(yè)、托養(yǎng)、文化體育、貧困救助、無障礙改造等方面的社會(huì)組織可以直接依法向民政部門申請(qǐng)登記。在相關(guān)法律制度允許的范圍內(nèi)，地方各級(jí)政府應(yīng)做好各類助殘社會(huì)組織登記和服務(wù)工作，簡(jiǎn)化登記的相關(guān)程序，為助殘社會(huì)組織的登記注冊(cè)創(chuàng)造便利條件。

建立相應(yīng)的公益孵化園，扶持助殘社會(huì)組織發(fā)展，免費(fèi)為有意向的優(yōu)秀社會(huì)組織提供辦公場(chǎng)所，并為其發(fā)展創(chuàng)造良好的外部條件，促進(jìn)社會(huì)組織服務(wù)能力的提高。除了合肥市以外，上海、北京等地政府通過資金扶持、崗位購買、菜單式服務(wù)等方式重點(diǎn)培育和扶持了一批助殘社會(huì)組織。成都市政府通過成立專門的助殘社會(huì)組織信息中心，為助殘社會(huì)組織提供信息服務(wù)，將助殘社會(huì)組織與殘聯(lián)以外的其他政府部門對(duì)接，使社會(huì)組織承接一些政府購買公共服務(wù)項(xiàng)目，培育了一批優(yōu)秀的助殘社會(huì)組織 〔4 〕 。各地可以借鑒相關(guān)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，通過各種方式孵化培育助殘類社會(huì)組織，提升社會(huì)組織工作能力，促進(jìn)社會(huì)組織承接助殘服務(wù)。

三、擴(kuò)大公開招標(biāo)范圍，嚴(yán)格規(guī)范購買過程

在政府購買助殘服務(wù)方式的選擇方面，由于社會(huì)組織不夠發(fā)達(dá)或購買實(shí)踐不夠規(guī)范等原因，國(guó)內(nèi)各地主要采取指定購買，即非競(jìng)爭(zhēng)性購買方式。2014年，合肥市在全國(guó)首次探索以公開招標(biāo)方式選擇助殘服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，最后確定了五家社會(huì)組織為服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，并由市殘聯(lián)與這些機(jī)構(gòu)簽訂協(xié)議。但從總體上而言，政府購買助殘服務(wù)領(lǐng)域公開招標(biāo)使用較少，服務(wù)提供機(jī)構(gòu)選擇不夠規(guī)范。在貧困兒童搶救性康復(fù)、白內(nèi)障患者復(fù)明手術(shù)方面，主要采取定向購買方式。政府向轄區(qū)內(nèi)經(jīng)過殘聯(lián)和衛(wèi)生部門認(rèn)定的有資質(zhì)機(jī)構(gòu)購買服務(wù)，政府、殘疾人及其家屬均與服務(wù)提供機(jī)構(gòu)簽訂相應(yīng)的協(xié)議。低視力驗(yàn)配、假肢、矯形器提供機(jī)構(gòu)、殘疾人家庭無障礙改造、殘疾人培訓(xùn)等方面也是通過政府指定方式確定服務(wù)提供機(jī)構(gòu)。即使從全國(guó)范圍來看，助殘服務(wù)購買方面公開招標(biāo)使用也是相對(duì)較少，非競(jìng)爭(zhēng)性的定向購買較多。政府指定服務(wù)提供機(jī)構(gòu)，一方面導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)缺乏，難以調(diào)動(dòng)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的積極性；另一方面，由于程序不夠公開透明，容易產(chǎn)生腐敗行為，可能會(huì)弱化政府購買公共服務(wù)的效果。

因此，政府購買助殘服務(wù)要擴(kuò)大公開招標(biāo)范圍，嚴(yán)格規(guī)范購買過程。規(guī)范的政府購買助殘服務(wù)流程應(yīng)包括助殘服務(wù)預(yù)算制定、招標(biāo)、投標(biāo)、委托等活動(dòng)。各級(jí)政府應(yīng)落實(shí)《中華人民共和國(guó)殘疾人權(quán)益保障法》，根據(jù)助殘服務(wù)需求和財(cái)政實(shí)力情況制定合理的購買助殘服務(wù)預(yù)算。在此基礎(chǔ)上，為保證政府購買助殘服務(wù)的公平性與規(guī)范性，嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府采購法》及其實(shí)施條例、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例等相關(guān)法律制度確定購買程序，制定科學(xué)的購買評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，確保購買過程的公開、透明，不斷擴(kuò)大公開招標(biāo)范圍，將公開招標(biāo)作為政府購買助殘服務(wù)的主要方式。對(duì)于某些專業(yè)性較強(qiáng)的特殊服務(wù)，如果無法實(shí)行公開招標(biāo)，可以采取邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來源采購等方式進(jìn)行購買，但要嚴(yán)格按政府采購法進(jìn)行操作，確保購買過程的公開和透明。

四、合理界定購買價(jià)格，優(yōu)化補(bǔ)償機(jī)制

在政府購買助殘服務(wù)過程中，購買價(jià)格至關(guān)重要，它一方面關(guān)系到政府財(cái)政資金的使用效率，另一方面關(guān)系到服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的積極性。合肥市政府在購買助殘服務(wù)過程中，部分購買價(jià)格是由政府和服務(wù)提供機(jī)構(gòu)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格共同制定的。如兒童搶救性康復(fù)、殘疾人職業(yè)培訓(xùn)、重度殘疾人托養(yǎng)服務(wù)等。調(diào)研中，一些社會(huì)組織表示，政府購買服務(wù)相關(guān)補(bǔ)償偏低，但為何社會(huì)組織愿意低價(jià)提供這些服務(wù)引起了我們的注意。以貧困兒童搶救性康復(fù)為例，助聽器項(xiàng)目和腦癱、孤獨(dú)癥、智障兒童項(xiàng)目每人每年12000元，只有廬陽區(qū)將這一標(biāo)準(zhǔn)提高到13000元。合肥市殘聯(lián)一個(gè)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示：“這個(gè)補(bǔ)助價(jià)格是2012年定的，現(xiàn)在物價(jià)上漲，許多機(jī)構(gòu)難以補(bǔ)償服務(wù)提供成本。由于相當(dāng)大一部分兒童搶救性康復(fù)機(jī)構(gòu)是民辦非企業(yè)單位，這些機(jī)構(gòu)首先要生存。 有些機(jī)構(gòu)就通過降低服務(wù)質(zhì)量來降低成本，維持生存，這在一定程度上消減了康復(fù)服務(wù)的成效。而這種做法一般通過監(jiān)管難以發(fā)現(xiàn)，因?yàn)榭祻?fù)服務(wù)伸縮性很大，降低服務(wù)質(zhì)量不容易被發(fā)現(xiàn)?！焙戏适幸患曳?wù)提供機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示：“機(jī)構(gòu)之所以低價(jià)從事這一領(lǐng)域，是因?yàn)楸容^看好這一領(lǐng)域未來的發(fā)展。但如果一直看不到希望，可能就不愿意做了?！绷硪患覚C(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人指出：“我們由于還辦了一家康復(fù)醫(yī)院，盡管我們?cè)跉埣踩送叙B(yǎng)這一領(lǐng)域收入較少，但我們預(yù)期康復(fù)醫(yī)院收入會(huì)增加。我們?yōu)闅埣踩颂峁┱樟虾屯叙B(yǎng)服務(wù)的時(shí)候，可以推薦他們中一部分有康復(fù)需求的人到我們醫(yī)院去?！?/p>

盡管大量助殘服務(wù)機(jī)構(gòu)從法律上來說是非營(yíng)利組織，但要維持正常運(yùn)營(yíng)，仍需一定的收入來支付其人員工資、房租、水電等費(fèi)用。因此，對(duì)助殘服務(wù)提供機(jī)構(gòu)來說，補(bǔ)償機(jī)制直接關(guān)系到其生存以及服務(wù)提供的積極性。而補(bǔ)償機(jī)制中，服務(wù)購買價(jià)格至關(guān)重要。目前，除合肥市以外，銅陵、長(zhǎng)沙等地政府購買助殘服務(wù)也存在定價(jià)不合理、補(bǔ)償不到位的問題以及由此引起的服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的策略行為或營(yíng)利沖動(dòng)。要合理確定購買價(jià)格，首先要科學(xué)地確定購買服務(wù)的成本。為了擺脫相關(guān)利益的影響，最好由獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)來測(cè)定成本。其次，以成本測(cè)定為基礎(chǔ)，確定政府購買的價(jià)格。購買價(jià)格要適中，不能過高或過低。價(jià)格過低，服務(wù)提供機(jī)構(gòu)沒有積極性，價(jià)格太高，政府購買效率難以實(shí)現(xiàn)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)提供成本的增加，政府應(yīng)逐漸提高各類服務(wù)的購買價(jià)格。

五、完善考核體系，強(qiáng)化服務(wù)監(jiān)管

政府購買公共服務(wù)并不意味著簡(jiǎn)單的“簡(jiǎn)政放權(quán)”，而是要通過創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，更好地提供公共服務(wù)，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，這就要求建立一套服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系和相關(guān)制度安排 〔5 〕 。在合肥市購買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)考核方面，政府給予了高度重視。由于購買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)納入市民生工程，由市財(cái)政局統(tǒng)一將民生工程考核對(duì)外招標(biāo)，市民生工程考核辦公室委托中標(biāo)的第三方會(huì)計(jì)師事務(wù)所對(duì)購買服務(wù)實(shí)踐尤其是財(cái)務(wù)執(zhí)行和服務(wù)提供情況進(jìn)行獨(dú)立考核。但從總體上看，考核還存在一些問題，如獨(dú)立、專業(yè)的第三方評(píng)估仍較為缺乏，評(píng)估指標(biāo)體系不夠科學(xué)合理，評(píng)估中服務(wù)對(duì)象的意見所占分值較少，評(píng)估結(jié)果不夠公開，評(píng)估結(jié)果應(yīng)用不當(dāng)?shù)?。如購買殘疾人托養(yǎng)服務(wù)考核評(píng)估指標(biāo)主要由財(cái)政局與殘聯(lián)制定，考核二級(jí)指標(biāo)包括任務(wù)完成情況（8分）、資金管理情況（25分）、制度建設(shè)情況（20分）、項(xiàng)目績(jī)效情況（47分）。項(xiàng)目績(jī)效情況中，服務(wù)對(duì)象滿意度分值只有5分，該項(xiàng)考核的具體方法是通過電話抽查不低于20%符合條件的殘疾人或其監(jiān)護(hù)人，得出滿意率情況。在購買殘疾兒童康復(fù)服務(wù)中，主要由市殘聯(lián)負(fù)責(zé)對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，每年不少于3次。該評(píng)估只關(guān)系到下一年度資質(zhì)評(píng)審，而與資金支付不掛鉤。其他的如無障礙改造、就業(yè)培訓(xùn)等方面缺乏比較規(guī)范的第三方考核。因此，應(yīng)完善考核體系。從全國(guó)范圍來看，政府購買助殘服務(wù)的考核體系仍不夠健全。除少數(shù)地區(qū)如北京市和上海市以外，大多數(shù)地方與合肥市類似，沒有出臺(tái)專門的考核辦法，主要以政府部門為主體對(duì)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核，考核指標(biāo)體系不夠科學(xué)合理。針對(duì)這些問題，政府相關(guān)部門應(yīng)按照不同助殘服務(wù)項(xiàng)目的特點(diǎn)出臺(tái)統(tǒng)一或?qū)ｉT的政府購買助殘服務(wù)考核辦法。借鑒發(fā)達(dá)地區(qū)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，采取公開招標(biāo)或其他方式邀請(qǐng)獨(dú)立專業(yè)的第三方機(jī)構(gòu)對(duì)購買助殘服務(wù)效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，由第三方機(jī)構(gòu)制定科學(xué)合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象即各類殘疾人及其家屬滿意度得分在評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中的比重；擴(kuò)大服務(wù)對(duì)象滿意度調(diào)查的范圍，提高調(diào)查結(jié)果的信度；公開考核結(jié)果，將考核結(jié)果與購買經(jīng)費(fèi)、提供資質(zhì)掛鉤，加大考核結(jié)果在購買服務(wù)中的運(yùn)用。

在監(jiān)督方面，合肥市近年來不斷加大對(duì)服務(wù)提供的監(jiān)管。一方面，通過公開招標(biāo)對(duì)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)進(jìn)行事前監(jiān)管；另一方面，在服務(wù)提供過程中，通過殘疾人反饋，查閱檔案、日志，現(xiàn)場(chǎng)查看等多種方式加強(qiáng)對(duì)服務(wù)提供的監(jiān)管。但由于大量助殘服務(wù)具有一定的專業(yè)性和特殊性，監(jiān)管有一定的難度，如兒童搶救性康復(fù)服務(wù)，有很大的彈性，如果服務(wù)提供機(jī)構(gòu)服務(wù)質(zhì)量不高，監(jiān)管部門難以發(fā)現(xiàn)問題。另外，由于監(jiān)督機(jī)制不完善，購買過程中有些操作不夠規(guī)范。如殘疾人用服務(wù)券買饅頭比市場(chǎng)價(jià)高出一倍，殘疾人以高出市場(chǎng)價(jià)一倍的價(jià)格高價(jià)買饅頭，然后再按市場(chǎng)價(jià)把饅頭賣出去，從而將居家安養(yǎng)服務(wù)券變現(xiàn)，但政府投入到殘疾人托養(yǎng)的600元錢則打了一半折扣 〔6 〕。北京市在居家養(yǎng)老助殘服務(wù)券方面也出現(xiàn)過類似的問題 〔7 〕。監(jiān)督機(jī)制不健全，可能會(huì)導(dǎo)致服務(wù)質(zhì)量降低，購買成效不高，最終損害殘疾人權(quán)益?；谏鲜鲈?，應(yīng)強(qiáng)化對(duì)政府購買服務(wù)的監(jiān)管。政府購買助殘服務(wù)并不意味著放棄自身的監(jiān)管責(zé)任，一要加強(qiáng)過程監(jiān)管。對(duì)招標(biāo)、合同簽訂、合同運(yùn)行、資金管理、實(shí)施成效、退出等環(huán)節(jié)都制定相應(yīng)的監(jiān)管辦法，明確監(jiān)管主體，形成從市場(chǎng)準(zhǔn)入到市場(chǎng)退出的全過程監(jiān)管。二要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管 〔9 〕。由于大量助殘服務(wù)效果難以量化，為避免服務(wù)提供機(jī)構(gòu)降低服務(wù)質(zhì)量以及其他損害殘疾人權(quán)益的簽約后機(jī)會(huì)主義行為，各級(jí)政府應(yīng)通過日常巡查、工作匯報(bào)、檔案抽查、殘疾人及其家屬反饋等方式，嚴(yán)格監(jiān)督服務(wù)提供機(jī)構(gòu)的行為及服務(wù)質(zhì)量，有違規(guī)的責(zé)令其整改，整改不到位或情況嚴(yán)重的應(yīng)取消其提供服務(wù)的資質(zhì)。三要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范，建立相應(yīng)的責(zé)任追究和補(bǔ)償機(jī)制 〔8 〕。如果服務(wù)提供機(jī)構(gòu)違約造成相應(yīng)的損失，應(yīng)追究其責(zé)任。造成重大損失的，還應(yīng)追究政府相關(guān)部門和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的監(jiān)管責(zé)任。另外，還要有相應(yīng)的預(yù)警機(jī)制，當(dāng)服務(wù)提供機(jī)構(gòu)因各種原因停止履行合同時(shí)，要有適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救方案。

注 釋：

①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)上海市社會(huì)組織網(wǎng)公開信息整理而來。

②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)北京市殘疾人聯(lián)合會(huì)網(wǎng)站公開數(shù)據(jù)整理而來。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕楊 洋.澳門模式對(duì)內(nèi)地政府購買殘疾人服務(wù)的啟示〔J〕.殘疾人研究，2014（3） .

〔2〕簡(jiǎn)·來恩.新公共管理〔M〕.北京：中國(guó)青年出版社，2004.

〔3〕Jocelyn M. Johnston， Barbara S. Romzek. Contracting and Accountability in State Medicaid Reform： Rhetoric， Theories， and Reality〔J〕. Public Administration Review，1999 （5）.

〔4〕李 華.培育發(fā)展助殘社會(huì)組織，更好滿足殘疾人多層次個(gè)性化類別化需求〔N〕.成都日?qǐng)?bào)，2014-12-22.

〔5〕魏 娜，劉昌乾.政府購買公共服務(wù)的邊界及實(shí)現(xiàn)機(jī)制研究〔J〕.中國(guó)行政管理，2015（1）.

〔6〕馬翔宇，陶 偉.用安養(yǎng)券買饅頭咋貴一倍？當(dāng)月不花完就會(huì)作廢〔N〕.安徽商報(bào)，2015-05-27.

〔7〕張汝立，隗苗苗，許龍華.憑單制購買養(yǎng)老服務(wù)中的問題與成因——以北京市養(yǎng)老服務(wù)券政策為例〔J〕.北京社會(huì)科學(xué)，2012（3）.

〔8〕李一寧，金世斌，吳國(guó)玖.推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的路徑選擇〔J〕.中國(guó)行政管理，2015（2）.

〔9〕田湘波，唐紅玉.大數(shù)據(jù)背景下的廉潔政治生態(tài)建設(shè)〔J〕.河南社會(huì)科學(xué)，2015（12）.

責(zé)任編輯 周 榮