河南省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政投入機制分析

歲 有 生

(商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，河南 商丘476000)

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河南省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政投入機制分析

歲 有 生

(商丘師范學(xué)院 經(jīng)濟與管理學(xué)院，河南 商丘476000)

摘要：河南省在近幾十年的經(jīng)濟建設(shè)中，由于過度無序的開發(fā)，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化，制約了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。需要通過完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保投入立法，建立健全財政投入為主導(dǎo)的多元投入機制，構(gòu)建持續(xù)靈活的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)補償和激勵制度，以及完善財政支農(nóng)資金的反饋監(jiān)督機制等方式，加大對生態(tài)環(huán)境保護(hù)，真正將農(nóng)村建設(shè)成為生態(tài)環(huán)境良好、生活環(huán)境優(yōu)美的新型鄉(xiāng)村。

關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)；財政投入；財政立法

加強和促進(jìn)對農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的改善和保護(hù)，是農(nóng)村經(jīng)濟和社會持續(xù)發(fā)展的必然要求，也是將我國農(nóng)村建設(shè)成為經(jīng)濟繁榮、環(huán)境優(yōu)美、文明和諧的新型農(nóng)村社會的必由之路。河南在經(jīng)濟發(fā)展的過程中，由于過度無序的開發(fā)，導(dǎo)致耕地減少過快、生態(tài)系統(tǒng)整體功能退化。

一、河南省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境存在的問題

(一)耕地面積日益減少，土地退化嚴(yán)重

河南是農(nóng)業(yè)大省，以占全國6.05%的耕地，生產(chǎn)出全國10.15%的糧食，不僅養(yǎng)活了1億河南人，每年還向全國調(diào)出400億原糧及糧食加工品。但是河南省農(nóng)村人口數(shù)量多，生產(chǎn)力發(fā)展水平低，再加上城市化發(fā)展與工業(yè)、交通運輸?shù)冉ㄔO(shè)用地、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等其他因素的影響，造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的巨大破壞，引起土地退化，人均占有耕地面積減少。盡管河南省耕地總面積在全國位居第三，但人均耕地面積從1996年的1.33畝下降到2009年的1.23畝，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于1.52畝的全國人均水平[1]。不僅耕地的數(shù)量在減少，而且耕地的質(zhì)量也在下降。河南省因生態(tài)環(huán)境的破壞和土壤肥力的下降，而難于進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土壤面積占全部土地面積的四分之一；即便是能夠利用的土壤的肥力也普遍低下，中低產(chǎn)田比例大，土地荒漠化、鹽堿化形勢嚴(yán)峻[2]。

(二)水資源人均占有量少，污染嚴(yán)重且使用浪費

河南人多水少，水資源嚴(yán)重緊缺，平均水資源量僅有405 m3。當(dāng)前河南省人均水資源量為430 m3，不足全國人均值2200 m3的1/5，畝均水資源量為340 m3，不足全國平均值1400 m3的1/4。世界人均水資源擁有量為8800 m3。如果拿一滿杯水作基準(zhǔn)的話，世界人均水資源是一滿杯，我國人均水資源是一個杯底，而河南省的人均水資源僅僅是杯底的1/5[3]。同時，水資源污染嚴(yán)重。 2011年河南省水利部門以《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB3838-2002)為依據(jù)，對全省14個水系、129條主要河流和482個水質(zhì)站水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測和評價，最后得出結(jié)論：全省水質(zhì)達(dá)到和優(yōu)于Ⅲ類，符合飲用水源要求的河流為4133.4km，占評價河流總長度的37.9%；達(dá)到Ⅳ類、Ⅴ類標(biāo)準(zhǔn)，符合工農(nóng)業(yè)用水及景觀娛樂用水水質(zhì)要求的河流長度為1994.3km、1051.9km，分別占18.3%和9.7%；遭受嚴(yán)重污染，水質(zhì)劣于Ⅴ類，失去供水功能的河長3717.2km，占34.1%[4]。

水資源在使用過程中浪費也較為嚴(yán)重。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展在很大程度上依賴于灌溉，但在利用水資源的過程中遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出實際供水量，而且產(chǎn)生的效益也不高。據(jù)統(tǒng)計，中國近年供水量大約為5500億噸，而農(nóng)業(yè)用水量為3800億噸左右，約占總量的70%，其中農(nóng)田灌溉用水為3500億噸左右，占農(nóng)業(yè)用水的90%；由于大水漫灌普遍存在，導(dǎo)致灌溉用水定額較高，平均每畝灌水450 m3到500 m3，超出實際需水量的1倍左右，有的地方甚至超出2倍以上[5]。而且水資源的利用率也普遍較低，1 m3水只能生產(chǎn)0.85 kg糧食，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國家2 kg/m3的生產(chǎn)水平[6]。

(三)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境污染嚴(yán)重

農(nóng)業(yè)污染主要是指化肥、農(nóng)藥、地膜等的使用以及秸稈焚燒等對土壤、大氣、水體和農(nóng)產(chǎn)品等的污染。第一，農(nóng)田化學(xué)品的不合理利用，危害了農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境甚至人類健康。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，為了提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，大量使用化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜等農(nóng)用資料，而且這一趨勢還不斷上升(見表1)。目前河南全省每年施用化肥696多萬噸，居全國首位。農(nóng)田大量施用化肥，其養(yǎng)分往往不能被作物有效利用，氮、磷、鉀等一些化學(xué)物質(zhì)易被土壤固結(jié)，日積月累，造成土壤板結(jié)、沙化等，反而降低農(nóng)作物產(chǎn)量；化肥有效利用率也很低，大量元素沉留在土壤中，被雨水和農(nóng)田灌水淋溶到地下水或河流中，造成水源污染。農(nóng)藥的不當(dāng)施用也會污染生態(tài)環(huán)境。據(jù)統(tǒng)計，河南省每年的農(nóng)藥使用量大致在12萬噸左右。由于使用技術(shù)不當(dāng)，真正被農(nóng)作物吸收利用的很少，僅僅為20%到30%，大部分則滲入擴散、滯留到土壤、大氣、水體和農(nóng)產(chǎn)品中，造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境甚至是農(nóng)產(chǎn)品的污染。河南省塑料薄膜栽培技術(shù)始自20世紀(jì)80年代，到2013年全省農(nóng)膜使用量達(dá)16.78萬噸以上。農(nóng)膜的超量使用以及不重視對廢舊農(nóng)膜的回收，結(jié)果是積聚在土壤中的農(nóng)膜殘片日益增加，嚴(yán)重破壞著土壤的含水量、透氣性和透水性，不利于農(nóng)作物的生長發(fā)育。農(nóng)膜中所添加的高達(dá)40%～60%的增塑劑，也對植物的生長發(fā)育產(chǎn)生很大的毒性。第二，農(nóng)作物秸稈處置不當(dāng)，破壞了土壤結(jié)構(gòu)，污染了大氣環(huán)境。當(dāng)前，農(nóng)村對秸稈的處置方式主要有兩種：爐灶焚燒或者是就地焚燒。這兩種處理方式都會產(chǎn)生大量有毒有害物質(zhì)，造成大氣污染，后者更是破壞土壤結(jié)構(gòu)，造成農(nóng)田質(zhì)量下降。

表12010～2013年河南化肥、農(nóng)藥、農(nóng)用塑料薄膜用量表(單位：萬噸)

用量年份 化肥使用折純量農(nóng)藥施用量實物量農(nóng)用塑料薄膜使用量2010年655.1512.4914.702011年673.7112.8715.162012年684.4312.8315.522013年696.3713.0116.78

資料來源：胡五岳、賈志鵬主編《河南統(tǒng)計年鑒》(2014年)，中國統(tǒng)計出版社2014年，第404頁。

(四)植被遭到破壞

2007年末河南省森林覆蓋率為16.2%，列全國第21位，與國際公認(rèn)和我國森林法規(guī)定的保持良好生態(tài)環(huán)境所需的30%覆蓋率相差較遠(yuǎn)。山區(qū)是河南的林業(yè)基地和天然林的主要分布區(qū)，特別是豫西伏牛山北坡尚保存較大面積的天然林。河南省草地主要分布在信陽、南陽、三門峽及洛陽地區(qū)的山區(qū)或山間盆地，面積為14.4×103hm2，僅占全省土地總面積的0.09%。河南省濕地總面積1109×103hm2，其中，包括稻田濕地444x103hm2，約占河南省土地面積的6.6%，若扣除稻田面積則只占全省土地總面積的4%[7]36-37。

二、河南省財政支農(nóng)現(xiàn)狀

(一)財政支農(nóng)資金投入總量不高

近年來，河南財政用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出的絕對數(shù)量不斷增加，但占地方財政支出總額的比重偏低，僅為12%左右，且歷年占河南公共預(yù)算總支出的比重呈下降的趨勢(見表2)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資金來源主要采取農(nóng)戶自籌資金為主、國家投資為輔的原則，但是農(nóng)業(yè)投資的收益率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會平均投資收益率，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期處于微利或虧損狀態(tài)，單靠農(nóng)戶自身的積累，農(nóng)業(yè)發(fā)展不會有太大希望。因此，必須依靠國家在大型水庫和各種排灌工程等大型項目以及農(nóng)業(yè)科研、農(nóng)技推廣、農(nóng)戶教育和培訓(xùn)等方面的投資，才能有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展。但從現(xiàn)實講，目前河南農(nóng)業(yè)的投資不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足河南農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)需要，而且地方各級政府?dāng)D占挪用支農(nóng)資金現(xiàn)象也很突出。

表2河南省2009年至2013年公共財政投入農(nóng)業(yè)總量及其占財政總支出的份額

支出年份 公共財政預(yù)算支出(億元)農(nóng)林水事務(wù)(億元)農(nóng)林水事務(wù)所占財政支出比重(%)20092905.76361.6012.420103416.14399.1911.720114248.82480.4811.320125006.40551.731120135582.31629.8511.3

資料來源：胡五岳、賈志鵬主編《河南統(tǒng)計年鑒(2014年)》，第287頁。

(二)投入渠道分散，難以形成合力

目前，政府對農(nóng)業(yè)的投資渠道過于分散，有限的資金往往被分割在眾多的政府部門中，不僅職責(zé)不清，同時也難以形成規(guī)模效應(yīng)。財政支農(nóng)資金除各級財政部門的預(yù)算支出外，縣以上各級農(nóng)、林、水等主管部門也會下?lián)芨黝愘Y金到縣級對口部門。在這種體制下，一方面會出現(xiàn)一個項目由多個部門管理，往往很難有效劃清各個部門職責(zé)，多頭管理勢所難免，無法有效地進(jìn)行統(tǒng)一的指揮、監(jiān)督和協(xié)調(diào)，也會增加管理成本；而同一個項目可以使用多類資金，也會導(dǎo)致地方政府為爭取資金而進(jìn)行尋租行為或利益博弈，從而耗費農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金和精力。資金投入的過于分散，也無法形成規(guī)模效應(yīng)，最大限度地發(fā)揮資金投入所釋放的經(jīng)濟效益。

(三)投入結(jié)構(gòu)和環(huán)節(jié)不合理

農(nóng)業(yè)財政投入的突出問題表現(xiàn)為支出結(jié)構(gòu)和環(huán)節(jié)不合理。在支出結(jié)構(gòu)上，在所列和農(nóng)業(yè)直接有關(guān)的各項經(jīng)費中，行業(yè)管理費占農(nóng)業(yè)財政支出的比重過大，2002-2004年分別為95%、90%、85%(見表3)。政府農(nóng)業(yè)財政支農(nóng)資金的大宗主要是維持農(nóng)業(yè)行政事業(yè)單位的日常運轉(zhuǎn)費用，用于生產(chǎn)性的支出比例較少。由于機構(gòu)臃腫，人員膨脹，所以大量的財政支農(nóng)資金主要是人員費，用于支付行政人員的工資，業(yè)務(wù)費比例較少，而且增長緩慢。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出和農(nóng)業(yè)科技投入費用太低，2003年與2004年兩年農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出分別占農(nóng)業(yè)財政投入總額的4%和5%，農(nóng)業(yè)科技投入則僅占2%。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出少，致使農(nóng)業(yè)的基本生產(chǎn)條件得不到保障；科技投入低，無助于釋放農(nóng)村經(jīng)濟進(jìn)一步發(fā)展的潛力。農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)的投入更是少得可憐，2003年和2004年分別占農(nóng)業(yè)財政投入總額的0.8%和0.9%。環(huán)保資金的有限投入，必然導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境保護(hù)的乏力。在支出環(huán)節(jié)方面，大部分用于流通環(huán)節(jié)，用于科學(xué)研究、技術(shù)推廣等生產(chǎn)環(huán)節(jié)的相對較少。

表3河南省用于農(nóng)業(yè)的分項支出(單位：萬元)

年份項目 2002年2003年2004年行業(yè)管理194248210074266272農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)19233028農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出1073516775農(nóng)業(yè)科技三項費用328747425929農(nóng)村救濟費4673457313004其他691596577總計202899232106311585

資料來源：陸潔主編《河南農(nóng)村統(tǒng)計年鑒》(2005年)，中國統(tǒng)計出版社2005年，第182頁。

(四)財政投入監(jiān)督機制落后

我國現(xiàn)行的財政支農(nóng)支出管理體制落后，資金過于分散，無法得以有效利用。而且資金監(jiān)管不力，財政支農(nóng)資金應(yīng)當(dāng)受財政、審計、紀(jì)檢等部門的監(jiān)督考核，但在實際使用過程中，往往重視對資金的分配，對資金使用監(jiān)管較差，缺乏科學(xué)的投資預(yù)算決策制度和資金追蹤反饋制度，透明度極差。由于資金管理的職責(zé)不清、監(jiān)管乏力，導(dǎo)致資金的使用存在很大的隨意性和盲目性，農(nóng)業(yè)資金管理漏洞百出，項目實施很難達(dá)到預(yù)期的效果。

三、河南省農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)財政支持模式的創(chuàng)新

(一)完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保投入立法，建立健全持續(xù)穩(wěn)定增長的財政投入保障機制

農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境是農(nóng)業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的基本條件，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的保護(hù)傘。但隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生態(tài)遭到嚴(yán)重破壞，成為制約農(nóng)業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸。如果單純從經(jīng)濟利益考慮，生態(tài)環(huán)保投入回報率明顯低于其他行業(yè)，難以取得立竿見影的效果。地方政府或出于政績的考量，往往不愿把有限的財政資金投向該領(lǐng)域，從而導(dǎo)致財政支持農(nóng)業(yè)環(huán)保投入不足且增長較慢。但生態(tài)環(huán)境保護(hù)是農(nóng)業(yè)持續(xù)健康發(fā)展必不可少的要素，因此，必須以立法的形式，完善農(nóng)業(yè)環(huán)保投資法規(guī)，以強制手段明確各級政府的環(huán)保責(zé)任，建立健全持續(xù)穩(wěn)定增長的財政長效投入機制。

(二)建立健全以財政投入為主導(dǎo)的多元投入機制

在農(nóng)業(yè)投資總量中，政府投資的比例較低，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)僅靠財政資金是不行的。因此，必須發(fā)揮財政的杠桿作用，吸引商業(yè)銀行等金融組織以及社會資金流入農(nóng)村，構(gòu)建以財政投入為主導(dǎo)的多元化生態(tài)環(huán)保資金投入機制。一是要通過稅收優(yōu)惠和減免的方式，引導(dǎo)商業(yè)銀行把一定比例的資金投入到農(nóng)業(yè)環(huán)保領(lǐng)域。同時，也要充分發(fā)揮農(nóng)村民間金融以及其他金融組織的融資作用。二是以財政補貼的方式引導(dǎo)社會主體向農(nóng)業(yè)投資。財政可以通過稅收、補貼、貼息等優(yōu)惠方式，激勵和引導(dǎo)社會資金投向農(nóng)業(yè)生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域。通過以上方式，可以建立以政府為主導(dǎo)的，金融組織和社會資金共同參與的多元化的融資機制。同時金融組織和社會資金參與，也能夠避免政府直接投資所產(chǎn)生的責(zé)任不明、管理失范、效率低下等問題。

(三)構(gòu)建持續(xù)靈活的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)補償和激勵制度

為激勵相關(guān)市場主體積極從事農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，應(yīng)當(dāng)對從事環(huán)保的市場主體給予財政補貼或物質(zhì)獎勵，增強其從事環(huán)保的動力和吸引力。當(dāng)前，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)回報率較低，從事生態(tài)農(nóng)業(yè)回報率更低，因此，政府應(yīng)當(dāng)采取補貼的形式，以補償農(nóng)戶進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)活動所必要的收益。諸如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料化肥、農(nóng)藥、地膜等使用量的減少，灌溉中節(jié)水設(shè)施的利用，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)景觀的維護(hù)，種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整，野生生物棲息地的保護(hù)等活動，不僅利于減少污染，合理利用自然資源，而且利于維持自然景觀，塑造了一種人與自然和諧共處的場景。對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的上述行為，應(yīng)當(dāng)因地制宜地給予補償和獎勵。

(四)完善財政支農(nóng)資金的反饋監(jiān)督機制

由于財政支農(nóng)資金使用過程中重分配、輕管理的思想傾向，資金的使用效果并不理想。因此，建立完善的反饋監(jiān)督機制，可以隨時了解并掌握資金的使用狀況，有利于提高農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)保資金的使用效益，也可以防止資金使用過程中的腐敗行為。完善的財政資金的反饋和監(jiān)督機制包括三個環(huán)節(jié)。首先是各級農(nóng)業(yè)部門定期向上級相關(guān)部門匯報農(nóng)業(yè)資金的使用情況。它既有利于上級部門隨時掌握資金使用動態(tài)，也可以隨時發(fā)現(xiàn)問題并給予糾正。其次是上級部門不定期檢查相關(guān)財政支農(nóng)項目的實施傾向，可防止地方農(nóng)業(yè)部門在上報材料中的弄虛作假以及資金的不當(dāng)使用。最后是考核和獎勵。對支農(nóng)項目的最終實施情形進(jìn)行考核和評價，獎優(yōu)罰劣，促進(jìn)下屬提高工作效率或改過自律。

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[7]林曉安,曲進(jìn)社.河南濕地[M].鄭州:黃河水利出版社,1997.

【責(zé)任編輯：李維樂】

中圖分類號：F323.22

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3600(2016)05-0077-04

作者簡介：歲有生(1974—)，男，河南鎮(zhèn)平人，副教授、博士，主要從事中國近代經(jīng)濟史、河南農(nóng)村經(jīng)濟研究。

基金項目：河南省科技廳軟科學(xué)項目“河南省財政支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”(編號：152400410557)；

收稿日期：2015-12-01

河南省政府決策研究招標(biāo)課題“經(jīng)濟新常態(tài)下河南基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資模式創(chuàng)新研究”(編號：2015B266)。