淺議建立健全稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制

朱蘭波

摘要：黨的十八大報告提出，要建立健全重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制。建立稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，各級稅務(wù)部門要深化對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的認識；推動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制規(guī)范化；建立科學(xué)的社會風(fēng)險源的分析與識別機制；建立部門間的協(xié)同治理機制；建立輿情收集和分析常態(tài)化的機制。

關(guān)鍵詞：稅收政策；社會穩(wěn)定風(fēng)險評估；機制；措施

中圖分類號：F810.42 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0078-02

稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制是政府在稅收政策制定和稅收管理過程中的一項重要機制，其要義即對稅收政策出臺后可能出現(xiàn)的風(fēng)險進行先期評估，并將評估結(jié)果作為政府決策的主要依據(jù)。稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制是稅收政策風(fēng)險評估的重要組成部分，其將稅收政策的社會影響作為風(fēng)險管理對象，以科學(xué)的方法和手段對某項稅收政策的實施將給社會帶來的不確定性影響進行評估，通過評估確定風(fēng)險概率的大小，為政府決策提供重要參考和依據(jù)，從而最大限度地預(yù)防和減少因決策不當(dāng)引發(fā)的矛盾糾紛。

一、建立健全稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的現(xiàn)實必要性

（一）推進重大政策決策科學(xué)化、民主化的需要

事關(guān)民生問題的政策，“牽一發(fā)而動全身”。政策的制定一旦失誤，便使黨委、政府的形象受到損害。通過建立稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，為各項稅收政策制定決策設(shè)置一道“剛性門檻”，有利于提高領(lǐng)導(dǎo)依法決策、民主決策水平；有利于強化對干部決策的監(jiān)督，促使領(lǐng)導(dǎo)干部更加謹慎用權(quán)、規(guī)范用權(quán)；有利于領(lǐng)導(dǎo)干部提高穩(wěn)定意識，更多地考慮納稅人利益，為稅收改革發(fā)展設(shè)置一道“防護墻”，從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾。

（二）確保正確應(yīng)對突發(fā)事件的需要

建立健全正確的稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制，對稅收政策執(zhí)行后的發(fā)展趨勢做正確的評估，針對存在的風(fēng)險事前采取強有力的措施進行預(yù)防，及時對輿論影響進行引導(dǎo)，完全可以將負面影響降低到最低。

（三）確保信息暢通的需要

稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制中一個重要內(nèi)容是信息的及時上報，一旦出現(xiàn)可能產(chǎn)生重大影響的問題，評估機制要求在一定時間內(nèi)對問題進行正確評估，并按規(guī)定向上級主管機關(guān)報送信息，從而按照問題的發(fā)展程度采取必要手段和措施降低稅收政策風(fēng)險和化解矛盾。

（四）正確貫徹預(yù)防為主工作原則的需要

稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制歸根到底是“預(yù)防在前”，通過對社會輿情進行匯集后分析研究，從而準確掌握社會不穩(wěn)定隱患，對可能出現(xiàn)的穩(wěn)定風(fēng)險先行預(yù)測、評估、化解，從源頭上預(yù)防和減少不穩(wěn)定問題發(fā)生。

二、建立健全稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制應(yīng)當(dāng)把握的工作重點

（一）把握三個原則，增強風(fēng)險評估的實在性

1.堅持以人為本的原則。要把維護廣大納稅人的根本利益作為評估工作的出發(fā)點和落腳點。

2.堅持有利于發(fā)展的原則。要把促進發(fā)展特別是重點稅收優(yōu)惠政策作為實施稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的重要目標(biāo)。

3.堅持民主法治的原則。要把實施稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估與科學(xué)、民主、依法決策機制和堅持依法治稅和依法行政相結(jié)合。

（二）科學(xué)界定評估范圍和內(nèi)容，增強風(fēng)險評估的準確性

1.評估范圍。對群體性事件高發(fā)領(lǐng)域，對涉及重大稅收政策、重大涉稅案件、征管影響面廣、人民群眾切身利益等關(guān)系到較大范圍納稅人切身利益的重大事項；涉及納稅人普遍關(guān)心的有關(guān)民生問題的稅收政策的制定或修改；有可能在較大范圍或較長時間內(nèi)對納稅人生產(chǎn)造成影響的有關(guān)房產(chǎn)稅、消費稅、資源稅、環(huán)境保護稅等重點稅種工作；關(guān)系到營改增等中央與地方重大財稅利益格局調(diào)整；涉及到諸多利益群體或較大群體利益的行業(yè)政策調(diào)整等等，都應(yīng)當(dāng)經(jīng)過稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估后才能實施。

2.評估內(nèi)容?？傮w來說，就是圍繞評估事項可能存在的稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險開展合法性、合理性、可行性等評估工作。一是評估合法性。重大稅收政策的制定和出臺是否符合黨和國家的大政方針，是否符合上級的戰(zhàn)略部署、重大決策，是否與現(xiàn)行政策、法律法規(guī)相抵觸。二是評估合理性。是否符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，是否符合大多數(shù)納稅人的根本利益。三是評估可行性。是否征求了納稅人意見，納稅人反應(yīng)如何，是否符合本地經(jīng)濟社會發(fā)展總體水平、本系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃，是否充分考慮時間、空間、人力、物力、財力等制約因素，出臺時機是否成熟，是否影響群眾利益和生產(chǎn)生活等，確保重大決策事前評估全覆蓋。

（三）建立完善的評估程序，增強風(fēng)險評估縝密性

1.制定評估方案。根據(jù)評估范圍確定評估對象，編制風(fēng)險評估目錄，建立評估檔案，使之項目化、具體化；準確把握評估重點，明確評估責(zé)任。

2.規(guī)范風(fēng)險評估主體?？茖W(xué)規(guī)范的評估主體應(yīng)該是獨立于重大稅收政策決策和實施主體之外，具有中立身份的評估組織，評估過程應(yīng)由該組織進行獨立評估，廣泛收集社情民意，將納稅人和專家意見相結(jié)合，進行科學(xué)預(yù)測分析，準確判斷風(fēng)險等級。為確保社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制落到實處，應(yīng)成立專門的稅收政策風(fēng)險評估組織，這個專門的評估組織既可以是不承擔(dān)行政職能一個社會中介組織，也可以從人大代表、政協(xié)委員及監(jiān)察、信訪、維穩(wěn)、法制等有關(guān)職能部門的專業(yè)人員中抽調(diào)人員組成，其運行可以完全按照市場化模式進行，也可以作為行使公共管理職能的政府組織依照國家財政經(jīng)費運轉(zhuǎn)。評估與決策分離最大好處就是以評估的系統(tǒng)化、專業(yè)化確保決策的科學(xué)性，防止公共權(quán)力通過決策環(huán)節(jié)侵蝕公共利益，影響改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

3.組織調(diào)查論證。評估主體根據(jù)實際情況，將擬決策的稅收政策通過公告公示、走訪納稅人、問卷調(diào)查、座談會、聽證會等多種形式，搭建政府與納稅人溝通的平臺，對納稅人的疑問和意見及時作出解釋和改進，對納稅人的不理解和誤解的問題及時進行說和。通過與廣大納稅人的溝通、互動過程，實現(xiàn)統(tǒng)一認識、平衡利益、增進信任、釋放風(fēng)險的目的。準確把握納稅人對評估事項的反應(yīng)及心理動態(tài)，預(yù)測和分析可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素。

4.確定風(fēng)險等級。將重大事項稅收政策風(fēng)險劃分為高、中、低三個等級：納稅人反應(yīng)強烈，可能引發(fā)重大群體性事件的，評估為高風(fēng)險等級；納稅人反應(yīng)較大，可能引發(fā)一般群體性事件的，評估為中風(fēng)險等級；部分納稅人意見有分歧，可能引發(fā)個體矛盾糾紛的評為低風(fēng)險等級。評估為高、中等級的評估主體要制定化解風(fēng)險的工作預(yù)案。

5.形成評估報告。在充分論證評估的基礎(chǔ)上評估主體就評估的事項、風(fēng)險分析、評估結(jié)論、應(yīng)對措施編制稅收政策的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估報告。

6.科學(xué)運用評估結(jié)論。在充分調(diào)查研究、科學(xué)預(yù)測分析的基礎(chǔ)上，按照法定程序和民主集中制原則，提交黨組集體研究審定，對評估事項作出實施、暫緩實施、暫不實施的決策。對存在較大矛盾和穩(wěn)定隱患作出暫緩和暫不實施的事項，及時研究對策化解矛盾，待時機成熟后再進行實施。對符合有關(guān)法律法規(guī)亟需實施但又容易引起矛盾沖突的事項，制定周密應(yīng)急預(yù)案，有針對性地做好納稅人工作，決不能因建立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制束縛手腳。要秉承直面問題、審視問題，然后解決問題的態(tài)度，才能在評估中保穩(wěn)定，在穩(wěn)定中促發(fā)展。

（四）建立追究制度，增強風(fēng)險評估嚴肅性

要使此項工作落到實處，必須將風(fēng)險評估工作納入領(lǐng)導(dǎo)干部的績效考核中，對應(yīng)作風(fēng)險評估而未按程序分析評估或在評估中弄虛作假、敷衍了事，以致發(fā)生較大規(guī)模群體性事件，造成社會不穩(wěn)定或惡劣影響的，依據(jù)《中共中央領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任查究辦法》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)暫行規(guī)定》和“誰主管、誰負責(zé)”“誰決策、誰負責(zé)”“誰審批、誰負責(zé)”的原則，以此來維護風(fēng)險評估工作的嚴肅性。

三、建立健全稅收政策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制的對策

（一）各級稅務(wù)部門要深化對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的認識

對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，各級稅務(wù)部門要加強領(lǐng)導(dǎo)，深化對社會穩(wěn)定風(fēng)險評估重要性的認識。要從全局的角度出發(fā)，突破自身部門利益框架的束縛，把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估提升到轉(zhuǎn)變執(zhí)政方式，加強執(zhí)政能力建設(shè)的高度來認識，努力提高自身科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政和依法執(zhí)政的能力和水平。要把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作與當(dāng)前的群眾路線教育實踐活動結(jié)合起來，增強干部做群眾工作的意識、方法和能力。建議各級稅務(wù)部門和稅務(wù)培訓(xùn)機構(gòu)把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一門主要課程來建設(shè)，就風(fēng)險評估的意義、原則、步驟以及涉及的各部門間如何聯(lián)動等方面的問題，加強對各級領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)，讓干部自覺把社會穩(wěn)定風(fēng)險評估作為一種重要的工作方法。

（二）推動社會穩(wěn)定風(fēng)險評估機制規(guī)范化

其一，各級稅務(wù)部門要不斷加強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的基礎(chǔ)性研究。要積極研究運用國內(nèi)外先進技術(shù)和理念，完善社會風(fēng)險評估技術(shù)，特別要注重評估方案的制定、信息數(shù)據(jù)的采集分類、信息數(shù)據(jù)真實性的甄別、評估指標(biāo)系統(tǒng)的動態(tài)修正完善等環(huán)節(jié)。其二，要進一步擴大評估的范圍，拓展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的深度和廣度，在風(fēng)險評估中既評民情，也評政策、評工作，要把納稅人滿意度和公眾信心度等指標(biāo)有機結(jié)合起來，并作為風(fēng)險評估的基本方向。同時也要防止評估工作中“唯數(shù)字化”傾向。其三，構(gòu)建權(quán)威中立的風(fēng)險評估主體。設(shè)立社會穩(wěn)定風(fēng)險評估委員會。委員會可以由人大代表、政協(xié)委員、律師、納稅人代表、主管稅務(wù)機構(gòu)代表、媒體代表等組成，確保委員會的客觀公正性。其四，要加強社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的制度化建設(shè)。適時把評估機制這一行政行為逐步上升為政策法規(guī)甚至法律，作為重大行政決策、重大改革及重大建設(shè)項目審批的一項重要內(nèi)容，以法治的形式制約權(quán)力，切實推進依法決策。

（三）建立科學(xué)的社會風(fēng)險源的分析與識別機制

要從公共管理和政策、社會心理學(xué)、法學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等多學(xué)科綜合的視角出發(fā)，引入科學(xué)的指標(biāo)體系對風(fēng)險進行識別和測量，把定性指標(biāo)與定量指標(biāo)相結(jié)合，綜合性指標(biāo)與技術(shù)性指標(biāo)相結(jié)合，正向指標(biāo)和負向指標(biāo)有機結(jié)合起來，準確、科學(xué)地識別社會穩(wěn)定風(fēng)險點。社會穩(wěn)定風(fēng)險評估不僅僅是一個量化評估的問題，更需要綜合使用定量、定性、定位、定策相結(jié)合的方法，評定穩(wěn)定風(fēng)險等級、評估風(fēng)險承受能力、提出風(fēng)險化解對策，強調(diào)法律法規(guī)和政策策略相配套，從源頭上預(yù)防和減少不穩(wěn)定因素。

（四）建立部門間的協(xié)同治理機制

各級稅務(wù)部門的工作職責(zé)需進一步強化，要明確各自在評估階段及后續(xù)化解階段中的職責(zé)。要建立起部門間的互相配合，把風(fēng)險評估和后續(xù)矛盾化解有序銜接起來。建立各部門共享的信息共享平臺。運用先進的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)、現(xiàn)代云技術(shù)和云架構(gòu)，整合各部門分立的信息系統(tǒng)，為上下級之間的垂直指揮和部門間的橫向溝通，形成統(tǒng)一的信息交流平臺，為風(fēng)險評估和化解提供技術(shù)支撐。要加強財政保障的力度。風(fēng)險評估工作需要開展大量的社會調(diào)查和分析研判工作，需要付出一定的人力、物力、財力成本，有些項目還需要借助專家的智力支持，這些都要求財政上提供保障和支撐。

（五）建立輿情收集和分析常態(tài)化的機制

社會風(fēng)險源不僅與公共政策、項目本身的科學(xué)性、合理性、合法性和可行性相關(guān)，也與當(dāng)?shù)孛癖姷纳鐣膽B(tài)、納稅人的滿意度和對稅務(wù)部門的信任度等密切相關(guān)。因此，社會穩(wěn)定風(fēng)險評估要和常態(tài)化的輿情分析和社情民意研判有機結(jié)合起來，才能更加準確、客觀、有效。各級稅務(wù)部門尤其是基層稅務(wù)機關(guān)要進一步健全輿情和民情信息工作責(zé)任制，及時收集廣大納稅人普遍關(guān)心的熱點、難點問題，收集社會各層面的輿論反應(yīng)。要集中力量對輿情和民情進行綜合分析，以獲取深層次、預(yù)警性的信息。要通過政務(wù)公開，切實保障納稅人的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，增強納稅人對稅務(wù)工作的信任度。

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[責(zé)任編輯：方 曉]