京津新城建設(shè)成效分析

毛文富

摘要：從分析新城在城市群中的地位、作用以及功能入手，從產(chǎn)業(yè)支撐功能、吸納人口和就業(yè)功能、提供公共服務(wù)功能、生態(tài)宜居功能等方面分析北京和天津新城發(fā)展的成效。通過分析發(fā)現(xiàn)，北京和天津新城已逐漸成為承接中心城區(qū)人口及產(chǎn)業(yè)的重要空間載體，成為阻隔外來人口和產(chǎn)業(yè)大量涌入中心城市的“反磁力”基地，其自身經(jīng)濟實力也在迅速上升，但一些新城也存在城市功能尚不完備、發(fā)展時序不夠協(xié)調(diào)等問題，這在一定程度上影響和制約了其核心作用的充分發(fā)揮。應(yīng)產(chǎn)城融合——以產(chǎn)業(yè)為載體，集聚人口，促進新城發(fā)展；生態(tài)宜居——生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，公共服務(wù)完善，文化多元包容；功能協(xié)調(diào)——基本功能完備，功能有序協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞：京津新城；新城功能；功能疏解

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）05-0045-03

一、引言

目前，京津兩市作為京津冀區(qū)域發(fā)展的“雙核心”，已進入中心城市功能疏解、打造周邊新城、建設(shè)都市圈、城市群的重要階段，而京津冀城市群作為我國東部三大城市群之一，存在著城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，城市規(guī)模和發(fā)展實力很弱，吸納力不足等問題。因此，本文以京津冀城市群中的北京新城和天津新城為研究重點，對京津兩市周邊的新城建設(shè)成效進行分析，發(fā)現(xiàn)影響新城發(fā)展的關(guān)鍵因素和突出問題，為進一步完善新城功能、促進新城健康發(fā)展提供客觀依據(jù)。

按照都市圈、城市群發(fā)展的一般規(guī)律，中心城市產(chǎn)業(yè)升級和功能疏解的過程，也正是區(qū)域產(chǎn)業(yè)整合和經(jīng)濟重構(gòu)、中心城市發(fā)揮輻射帶動作用、新城及中小城市快速崛起的重要階段。其中，中心城市在區(qū)域發(fā)展中起著主導(dǎo)、引領(lǐng)和核心作用，新城是是承接中心城人口、產(chǎn)業(yè)及城市功能的重要發(fā)展空間。新城能否充分發(fā)揮上述作用，其重要前提是新城本身必須具備一些基本功能，包括：一是產(chǎn)業(yè)支撐功能；二是吸納人口和就業(yè)功能；三是提供公共服務(wù)功能；四是生態(tài)宜居功能等。這些功能之間在時序上相互協(xié)調(diào)，在功能上相互支撐，如果各功能之間不協(xié)調(diào)，都會影響新城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚等作用方面的充分發(fā)揮。

本文對北京新城范圍界定的依據(jù)是《北京城市總體規(guī)劃（2004年—2020年）》。該規(guī)劃將昌平、大興、懷柔、密云、門頭溝、平谷、延慶、房山、順義、通州和亦莊列為11個新城，其中，順義、通州和亦莊為重點新城。對天津新城范圍界定的依據(jù)是《天津城市總體規(guī)劃（2005年—2020年）》。該規(guī)劃將薊縣、寶坻、武清、寧河、漢沽、西青、津南、靜海、大港、京津和團泊列為11個新城。

二、對北京、天津新城建設(shè)成效的綜合分析

（一）新城成為承接中心城區(qū)人口及產(chǎn)業(yè)的重要空間載體

1.新城的人口規(guī)模呈增長態(tài)勢，已成為吸納人口的重要城市載體。據(jù)統(tǒng)計，北京新城常住人口從2005年的584.8萬人上升到2014年的875.3萬人，從2012年開始，北京新城常住人口增長率高于中心城。當(dāng)然，由于中心城集中了大量優(yōu)勢資源，強烈地吸引著全國各地的人口和企業(yè)的聚集，因此，中心城常住人口規(guī)模仍在繼續(xù)擴大，從2005年的953.2萬人上升到2014年的1276.3萬人。天津中心城和新城在2007-2013年常住人口規(guī)模呈繼續(xù)趨勢，中心城從2007年的408.59萬人上升到2013年的490.91萬人，新城從2007年的512.98萬人上升到2013年的834.14萬人，新城常住人口規(guī)模始終大于中心城區(qū)，天津除了中心城在2010年出現(xiàn)了-2.1%增長的情況外，天津中心城和新城常住人口均呈正增長。

2.新城對中心城市第二產(chǎn)業(yè)的承接功能已開始顯現(xiàn)，但第三產(chǎn)業(yè)沒有出現(xiàn)從中心城向新城轉(zhuǎn)移的明顯趨勢。北京新城從2005年至2013年，經(jīng)過發(fā)展，新城的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理。2013年與2005年比較，新城地區(qū)除門頭溝外第一產(chǎn)業(yè)占比均有下降；中心城各區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比全部下降，新城中通州、昌平、懷柔、平谷、密云五個區(qū)縣第二產(chǎn)業(yè)占比上升，其他區(qū)縣第二產(chǎn)業(yè)占比下降，說明北京中心城第二產(chǎn)業(yè)已經(jīng)向外轉(zhuǎn)移，新城的部分區(qū)縣也已經(jīng)發(fā)揮承接作用；中心城各區(qū)第三產(chǎn)業(yè)占比全部上升，新城中順義、通州、大興、房山、門頭溝、密云、延慶七個區(qū)縣第三產(chǎn)業(yè)占比上升，新城其他區(qū)縣第三產(chǎn)業(yè)占比下降，說明目前第三產(chǎn)業(yè)并沒有形成從中心城區(qū)向新城地區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢。天津新城2005年至2013年，新城各區(qū)縣的第一產(chǎn)業(yè)比重明顯下降，下降最多的是寧河縣，其下降比例達到9.12%；除津南區(qū)和薊縣外，第二產(chǎn)業(yè)的比重均有所上升；津南區(qū)、薊縣和寶坻區(qū)第三產(chǎn)業(yè)的比重有所上升，特別是薊縣上升比例近30%；而中心城各區(qū)第二產(chǎn)業(yè)占比均下降，第三產(chǎn)業(yè)占比均上升。天津中心城和新城產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化說明，中心城的第二產(chǎn)業(yè)已經(jīng)開始往外轉(zhuǎn)移，新城大部分區(qū)縣已經(jīng)發(fā)揮承接中心城第二產(chǎn)業(yè)的作用，中心城各區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展得很好，除河?xùn)|區(qū)外，占比均超過80%，但第三產(chǎn)業(yè)并沒有出現(xiàn)由中心城向新城轉(zhuǎn)移的趨勢。

（二）新城成為阻隔外來人口、產(chǎn)業(yè)大量涌入中心城市的“反磁力”基地

1.從吸引外來人口的角度。2005-2013年，北京中心城和新城外來人口均呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，中心城外來人口從231.2萬人上升到467.5萬人，新城外來人口從126.1萬人上升到306.3萬人；戶籍人口方面，新城戶籍人口從2005-2009年呈平穩(wěn)上升態(tài)勢，2010年較2009年新城戶籍人數(shù)有所下降，2011年、2012年又開始小幅上升。這說明除中心城地區(qū)仍然是吸引外來人口的主要地區(qū)外，新城地區(qū)已經(jīng)成為吸納外來常住人口的重要載體。

2.從吸引就業(yè)人口的角度。天津新城對中心城區(qū)的就業(yè)人口有較大的吸引力。2009-2013年，天津的中心城就業(yè)人口比重呈現(xiàn)逐年下降的趨勢，從2009年的60.30%下降到2013年的28.30%，同期新城就業(yè)人口比重呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，從2009年的39.70%上升到2013年的71.70%，說明天津新城對就業(yè)人口有較大的吸引力，較好地起到了“反磁力”基地的作用。2005-2013年北京和天津中心城與新城城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員增長數(shù)據(jù)顯示，北京中心城區(qū)仍然是就業(yè)人員主要聚集地，占72%以上，北京新城地區(qū)就業(yè)人員呈現(xiàn)上升趨勢，但是上升幅度平緩，說明北京新城對就業(yè)人口的吸引力還不夠強，“反磁力”基地的作用尚不明顯。

3.從人口密度的角度。天津的新城在吸引常住人口方面已經(jīng)開始發(fā)揮“反磁力”基地的作用。2007-2013年，天津的中心城區(qū)和新城常住人口密度均呈現(xiàn)逐年上升的趨勢，但是從2010年開始，新城地區(qū)人口密度增長率明顯高于中心城地區(qū)，說明新城地區(qū)在吸引常住人口方面已經(jīng)開始發(fā)揮“反磁力”基地的作用。2012年新城地區(qū)人口密度只占中心城人口密度的2.48%，說明新城在吸引常住人口方面具有很大潛力。2005-2013年，北京中心城區(qū)常住人口密度逐年上升，2005-2009年年均增長率在3%以上，2010年人口密度出現(xiàn)了一個大幅的增長，達到14.88%，2011年和2012年，人口密度繼續(xù)增長，但增長率趨緩；2005-2010年，北京新城人口密度呈緩慢上升趨勢，2011年上升較快。說明北京的新城“反磁力”基地作用尚不明顯。

（三）新城的經(jīng)濟實力迅速上升，天津新城甚至超過了中心城區(qū)

1.從新城經(jīng)濟實力來看。2004年以來，北京新城和天津新城經(jīng)濟實力快速上升，北京新城總體經(jīng)濟實力還弱于中心城區(qū)，天津新城的經(jīng)濟實力已經(jīng)超過中心城區(qū)。就北京而言，新城地區(qū)GDP占全市GDP的比重由2004年的23.48%上升到2013年27.65%，財政收入占全市財政收入的比重由25.15%上升到45.87%，新城地區(qū)固定資產(chǎn)投資占全市固定資產(chǎn)投資的比重由30.41%上升到47.12%，說明新城的經(jīng)濟實力正在快速上升，但還未超過中心城區(qū)。就天津而言，新城地區(qū)GDP占全市GDP的比重由2005年的51.25%上升到2013年54.61%，從2009年財政收入的比重由60.71%上升到79.17%，新城地區(qū)固定資產(chǎn)投資占全市固定資產(chǎn)投資的比重由69.46%上升到93.60%。由以上分析說明天津新城經(jīng)濟實力正在快速增長，而且已經(jīng)超過中心城區(qū)。

2.從公共服務(wù)設(shè)施水平來看。北京新城和天津新城公共服務(wù)設(shè)施整體發(fā)展水平均低于中心城區(qū)，與中心城比較，新城的圖書館藏書量少，體育場館少，基礎(chǔ)教育供給不足，優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源缺乏，高等教育及職業(yè)學(xué)校資源不足，文化設(shè)施短缺。同時，新城醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)資源引入也未達到預(yù)期效果。2013年北京新城地區(qū)圖書館藏書只占到全市的13.21%，天津新城的圖書館數(shù)量占到全市的46.15%，千人擁有醫(yī)院床位數(shù)來看，北京新城只有3.58張，北京中心城區(qū)有7.32張，天津新城只有3.2張，天津中心城區(qū)有7.41張，北京新城的體育場館數(shù)量也只占到全市49.55%，不到一半。

3.從生態(tài)、宜居環(huán)境來看。首先從綠化情況來看，北京新城和天津新城的綠化率整體呈現(xiàn)逐年緩慢上升趨勢。就北京而言，特別其中生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)林木綠化率2013年達到67.49%，相比而言，城市功能拓展區(qū)和首都功能核心區(qū)作為中心城區(qū)林木綠化率較低。天津新城除了2008年寶坻區(qū)、薊縣、武清區(qū)三區(qū)的林木覆蓋率有所下降外，其他各區(qū)縣在2006-2013年林木覆蓋率也呈現(xiàn)平緩上升的趨勢。其次，從空氣質(zhì)量情況來看，北京2006-2013年全市和各區(qū)縣空氣質(zhì)量二級及好于二級的天數(shù)呈逐年增長趨勢，作為北京新城地區(qū)生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)空氣質(zhì)量好天數(shù)最多，2011年達到292天，作為中心城區(qū)的首都功能核心區(qū)空氣質(zhì)量好的天數(shù)每年均好于市功能拓展區(qū)和城市發(fā)展新區(qū)，這與核心區(qū)工業(yè)企業(yè)的數(shù)量、排污量有直接關(guān)系。2012年，天津中心城區(qū)除了河?xùn)|區(qū)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)上升外，其他區(qū)縣空氣、水、噪聲環(huán)境質(zhì)量指數(shù)均呈負增長，特別是紅橋區(qū)2012年下降達到27.16%。新城的區(qū)縣中，寶坻區(qū)、寧河縣、薊縣和西青四區(qū)環(huán)境質(zhì)量從2011年開始出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)的跡象，特別是寧河縣2011年比2010年環(huán)境質(zhì)量指數(shù)增長了32.89%。

三、北京新城和天津新城建設(shè)面臨的主要問題

（一）新城的核心作用開始顯現(xiàn)，但作用發(fā)揮尚不充分

1.新城在承接中心城人口的作用尚不突出。北京和天津中心城人口規(guī)模呈現(xiàn)繼續(xù)增長態(tài)勢，中心城區(qū)與新城的人口密度呈現(xiàn)小幅繼續(xù)增長的趨勢。北京新城地區(qū)的人口不斷增長，但其來源并非完全是中心城人口的遷移，而主要是外來人口的聚集，與新城疏解中心城人口的目標差距較大。

2.天津新城較好地起到了疏解中心城區(qū)人口和就業(yè)的作用，北京新城的作用不夠突出。北京新城沒有起到吸引中心城區(qū)人口到新城就業(yè)的作用，沒有起到“反磁力”基地的作用，而天津新城對中心城區(qū)的就業(yè)人口有較大的吸引力，較好地起到了新城疏解中心城區(qū)就業(yè)人口的作用，較好地起到了“反磁力”基地的作用。

3.北京新城、天津新城的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都有所改善，但第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展遲緩。北京新城部分區(qū)縣第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，對中心城第二產(chǎn)業(yè)起到了承接作用，天津新城絕大部分區(qū)縣第二產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，成為中心城第二產(chǎn)業(yè)的承接地；第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，新城與中心城相比，新城發(fā)展速度較慢，沒有起到承接中心城第三產(chǎn)業(yè)的作用。

（二）一些新城的基本功能尚不健全完備，在發(fā)展時序上以及相互支持方面還有欠缺

1.北京新城和天津新城公共服務(wù)設(shè)施整體發(fā)展水平均低于中心城區(qū)。與中心城比較，新城的圖書館藏書量少，體育場館少，基礎(chǔ)教育供給不足，優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源缺乏，高等教育及職業(yè)學(xué)校資源不足，文化設(shè)施短缺。同時，新城醫(yī)療、教育等優(yōu)質(zhì)資源引入也未達到預(yù)期效果。

2.北京空氣質(zhì)量正在逐年好轉(zhuǎn)，但天津近年來空氣、水、噪聲環(huán)境質(zhì)量正在惡化。北京新城和天津新城面臨的具體問題不盡相同，每個新城都需要在區(qū)域發(fā)展中找準自己的定位，通過完善功能更好地發(fā)揮其核心作用，完成其歷史使命。

四、加快北京和天津新城建設(shè)的建議

要充分發(fā)揮新城作為中心城功能疏解的“重要空間載體”、緩解中心城壓力的“反磁力基地”和推動城市群優(yōu)化提升的“新引擎”等作用，必須從完善其城市功能入手，增強其吸引力、集聚力和吸納力。因此，提出以下對策建議。

（一）產(chǎn)城融合——以產(chǎn)業(yè)為載體，集聚人口，促進新城發(fā)展

1.找準自身的功能定位。新城要想有更大的發(fā)展，必須根據(jù)自身的資源稟賦，找到最適合自己的角色和定位。特別是要處理好與中心城及其他新城的關(guān)系，與前者要主動對接，與后者要錯位發(fā)展。如北京新城可分為三個層級：第一個層級是通州、順義和亦莊三個重點新城，是承擔(dān)中心城人口居住，現(xiàn)代制造業(yè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、都市工業(yè)和服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移，承接新興產(chǎn)業(yè)和功能，輻射帶動京津冀區(qū)域發(fā)展的區(qū)域中心城市；第二個層次是大興、房山、昌平新城，承接中心城人口居住、高等教育、研發(fā)、物流、基礎(chǔ)設(shè)施廊道等城市功能，發(fā)展區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，是直接服務(wù)中心城并輻射帶動周邊區(qū)域的城市邊緣新城；第三個層次是懷柔、平谷、密云、延慶、門頭溝五個新城，是承擔(dān)北京市生態(tài)涵養(yǎng)、水源保護、旅游、會議、休閑度假功能的休閑城市。如天津新城重點要處理好與中心城區(qū)及濱海新區(qū)的關(guān)系，圍繞天津的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，通過接受梯度轉(zhuǎn)移、發(fā)展配套、專業(yè)化協(xié)作，與中心城市地區(qū)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展形成一個產(chǎn)業(yè)網(wǎng)絡(luò)。

2.要培育和發(fā)展能支撐城市發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)業(yè)。根據(jù)新城的功能定位和資源稟賦，本著產(chǎn)業(yè)興城、就業(yè)充足的要求，選擇并培育發(fā)展既符合城市功能定位、又有利于集聚高端人才的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。吸引和集聚世界先進的、具有帶動效應(yīng)的龍頭企業(yè)落地。完善低端產(chǎn)業(yè)退出機制，完善引導(dǎo)后續(xù)產(chǎn)業(yè)集聚的配套政策。

3.以優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)和充足的就業(yè)機會來吸引和集聚人口，努力打造適于創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的工作環(huán)境。通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口聚集，來促進城市功能的完善。

（二）生態(tài)宜居——生態(tài)環(huán)境優(yōu)美，公共服務(wù)完善，文化多元包容

加快生態(tài)宜居新城建設(shè)。北京新城的生態(tài)環(huán)境相比中心城有一定的優(yōu)勢，加之地鐵交通條件的改善對中心城人口具備一定的吸引力，但是由于近年來房價不斷上漲，對新城的快速發(fā)展有一定制約。因此，一方面應(yīng)加強環(huán)境和生態(tài)保護，在新城建設(shè)更多的公園、綠地、樹木和草地，使得環(huán)境更加美好，通過宜居環(huán)境的建設(shè)，增強新城對中心城人口的吸引力；另一方面應(yīng)采取有效措施，治理新城的住房價格泡沫，使其恢復(fù)正常的價格水平，同時加快新城的公租房建設(shè)和棚戶區(qū)改造，使外來人口盡快融入新城建設(shè)。

優(yōu)先發(fā)展城市基礎(chǔ)設(shè)施和社會設(shè)施，提高公共服務(wù)水平。北京和天津在近年新城建設(shè)中積極發(fā)揮基礎(chǔ)設(shè)施和社會設(shè)施的引導(dǎo)作用，完成了大部分中心城和新城、新城與新城交通聯(lián)絡(luò)線的建設(shè)工作，建設(shè)了醫(yī)院、學(xué)校等主要的社會設(shè)施硬件，但軟件條件并沒有同步發(fā)展，如師資水平和醫(yī)生醫(yī)療水平與中心城差距很大。在新城未來的發(fā)展中，一是要加大基礎(chǔ)設(shè)施投資的力度，完善新城基礎(chǔ)設(shè)施和社會設(shè)施的建設(shè)；二是把工作重心放在提升基礎(chǔ)設(shè)施和社會設(shè)施的運行質(zhì)量和服務(wù)水平上來。

營造適宜創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的社會環(huán)境以及包容性的多元文化氛圍。新城的活力在于它是一個適宜創(chuàng)業(yè)、適宜發(fā)展、充滿機遇的城市，是一個工作與生活完美結(jié)合、相互促進的城市，是一個宜居、宜業(yè)、宜行的城市。宜居就是能提供生活質(zhì)量和生活便利的居住環(huán)境；宜業(yè)就是能提供良好的就業(yè)環(huán)境，有高端職位和較多的發(fā)展機會；宜行就是能提供快捷便利的交通環(huán)境。同時，新城還應(yīng)具有較好的軟環(huán)境，包括法治環(huán)境、城市管理、政府服務(wù)、人文環(huán)境等。新城不僅要注重軟硬環(huán)境建設(shè)，還要注重多元文化氛圍的營造，能為居民提供更多的藝術(shù)館、劇院、博物館等文化設(shè)施。

（三）功能協(xié)調(diào)——基本功能完備，功能有序協(xié)調(diào)

新城作用的充分發(fā)揮，需要有完備的城市功能做支撐。如前分析，新城需要具備產(chǎn)業(yè)支撐功能、吸納人口和就業(yè)功能、提供公共服務(wù)功能和生態(tài)宜居功能等，而且這些城市功能之間在時序上要相互協(xié)調(diào)，在功能上相互支撐。國外新城經(jīng)驗表明，新城發(fā)展過程中要經(jīng)歷不同的建設(shè)時期和階段，但最終目標都是構(gòu)筑相對獨立、功能完善、環(huán)境舒適的“邊緣城市”，努力實現(xiàn)自身結(jié)構(gòu)平衡，以便保持經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。因此新城建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、城市功能不斷完善和人口規(guī)模及素質(zhì)同步提高的現(xiàn)代化、城市化過程。

在發(fā)展時序上，應(yīng)該基礎(chǔ)設(shè)施先行——產(chǎn)業(yè)跟進——人口聚集——公共服務(wù)配套——城市功能完善。在功能協(xié)調(diào)上，應(yīng)處理好與中心城的關(guān)系、與其他新城的關(guān)系以及城市各種功能之間的關(guān)系。如果產(chǎn)業(yè)先行，缺乏居住功能和配套的公共服務(wù)，有可能導(dǎo)致夜間成為“空城”。如果城市定位不明確，缺少綜合功能做支撐，會影響新城在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚等方面作用的充分發(fā)揮。新城建設(shè)是區(qū)域經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、城市功能不斷完善和人口規(guī)模及素質(zhì)同步提高的現(xiàn)代化、城市化過程。新城發(fā)展要經(jīng)歷不同的建設(shè)階段，但最終目標都是構(gòu)筑相對獨立、功能完善、環(huán)境舒適的“邊緣城市”。只有實現(xiàn)城市功能的完備和協(xié)調(diào)，才能保持形成的健康發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：蘭欣卉]