建設(shè)新農(nóng)協(xié)推進(jìn)基層社綜合改革

北京農(nóng)禾之家咨詢服務(wù)中心研究部

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建設(shè)新農(nóng)協(xié)推進(jìn)基層社綜合改革

北京農(nóng)禾之家咨詢服務(wù)中心研究部

為何要選擇試點(diǎn)新農(nóng)協(xié)

2016年4月8日，由供銷合作社領(lǐng)辦的新型綜合性農(nóng)民合作組織——新農(nóng)村綜合發(fā)展合作協(xié)會(huì)（以下簡(jiǎn)稱“新農(nóng)協(xié)”）在河北省內(nèi)丘縣金店鎮(zhèn)正式成立。金店鎮(zhèn)6個(gè)試點(diǎn)村自愿入會(huì)的農(nóng)戶達(dá)1541戶，入會(huì)率為83%。河北省供銷合作社系統(tǒng)改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社成為“以農(nóng)民為主體”“為農(nóng)服務(wù)的綜合性組織”的探索有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

本刊特邀為河北省供銷合作社建設(shè)“新農(nóng)協(xié)”提供理論指導(dǎo)和智庫(kù)支持的北京農(nóng)禾之家咨詢服務(wù)中心研究部將初步成果撰寫成文，并在此與讀者分享。

新農(nóng)協(xié)試點(diǎn)工作的開展是河北省供銷合作社系統(tǒng)推進(jìn)基層社綜合改革的一次大膽嘗試，未來(lái)會(huì)遇到哪些困難，最終又能否借此把基層社改造為農(nóng)民自己的合作經(jīng)濟(jì)組織，本刊將持續(xù)關(guān)注。

自黨中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化供銷合作社綜合改革的決定》的11號(hào)文件發(fā)布以來(lái)，河北省供銷合作社積極探索基層社改造路徑，以期把基層社辦成以農(nóng)民社員為主體的合作社。經(jīng)過審慎思考和廣泛征求意見，河北省供銷合作社選擇了一條艱難的改革之路：以建設(shè)新農(nóng)協(xié)為突破口，推進(jìn)基層供銷合作社綜合改革。他們認(rèn)識(shí)到，基層社改革、密切與農(nóng)民的利益聯(lián)結(jié)，事關(guān)鄉(xiāng)村社會(huì)基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)的重整，不僅對(duì)供銷合作社系統(tǒng)能否長(zhǎng)期存在有生死攸關(guān)的作用，對(duì)于黨和國(guó)家更是能否長(zhǎng)治久安的筑底工程。供銷合作社要為國(guó)家的前途命運(yùn)著想，甘做人梯、甘做支點(diǎn)，讓黨和政府使得上勁，將橫亙?cè)诿媲暗木奘衢_。

首先，通過調(diào)研和遴選，河北省供銷合作社選定了省級(jí)貧困縣——內(nèi)丘縣做基層社改革試點(diǎn)。內(nèi)丘縣委、縣政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)都曾在供銷合作社任職，對(duì)供銷合作社有了解、有感情、有抱負(fù)。河北省社與內(nèi)丘縣委、縣政府多次會(huì)面商談試點(diǎn)，互發(fā)文件保障試點(diǎn)?？梢哉f，征得縣委、縣政府的大力支持是試點(diǎn)取得體制性保障和政策性突破的根本要件。

其次是尋找外腦。以中國(guó)社科院社會(huì)政策研究中心負(fù)責(zé)人為首組成的一個(gè)“三農(nóng)”研究團(tuán)體——北京農(nóng)禾之家咨詢服務(wù)中心研究部，在河北省供銷合作社的感召下，與之簽訂了在內(nèi)丘縣推進(jìn)基層社改革試點(diǎn)的咨詢服務(wù)合同，受托組成試點(diǎn)研究組，提出基層社改革方案，并參與改革全過程，為其提供理論指導(dǎo)和智庫(kù)支持。

體制內(nèi)統(tǒng)一步調(diào)和借助外腦，是河北省供銷合作社在基層社攻堅(jiān)戰(zhàn)中采取的戰(zhàn)略方針。半年多的試點(diǎn)初步成效證明，這一方針是正確和有效的。

綜合性農(nóng)民合作組織建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是適度的。對(duì)適度人口規(guī)模的鄉(xiāng)村地域施以合作制引導(dǎo)，不僅可以幫助農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；慕?jīng)濟(jì)收益，還能助其得到消費(fèi)服務(wù)、社區(qū)福利和文化教育服務(wù)等多方面的增值和超值收益。

試點(diǎn)的迫切性

試點(diǎn)研究組認(rèn)為，2015年中發(fā)11號(hào)文件提出的“新形勢(shì)下加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民，迫切需要打造中國(guó)特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性組織”以及要“以密切與農(nóng)民利益聯(lián)結(jié)為核心，以提升為農(nóng)服務(wù)能力為根本，以強(qiáng)化基層社和創(chuàng)新聯(lián)合社治理機(jī)制為重點(diǎn)，因地制宜推進(jìn)體制改革和機(jī)制創(chuàng)新”已經(jīng)指明了供銷合作社的改革目標(biāo)，關(guān)鍵在于如何造出船或橋，開辟道路，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，從此岸到達(dá)彼岸。不解決船和橋的問題、不解決路線問題，基層供銷合作社的改革目標(biāo)只能是水中月、霧里花，可望而不可及。

目前中國(guó)農(nóng)村的狀況已經(jīng)基本見底，2億7千多萬(wàn)農(nóng)民在外打工，1億多老人、兒童和婦女在家留守。鄉(xiāng)村不僅經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化一片蕭條，而且兩極分化的程度及速度比城市還要嚴(yán)重許多。國(guó)家提出2020年之前要精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，采取的是資金、物資、干部統(tǒng)統(tǒng)下村的傾盆大雨方式，而以往脫了貧又返貧的大量事實(shí)證明，如果找不到一條可持續(xù)地讓農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民共富、共享的道路并形成穩(wěn)定的機(jī)制和體制，城鄉(xiāng)斷裂就不是危言聳聽。顯然，中央對(duì)供銷合作社“打造中國(guó)特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性組織”的要求的確是切中時(shí)弊、非常迫切的。

借鑒成熟經(jīng)驗(yàn)

改造基層供銷合作社成為“姓農(nóng)”“為農(nóng)”“務(wù)農(nóng)”的“綜合性組織”，就是到達(dá)彼岸的船或橋。這是全國(guó)供銷合作社體系的基礎(chǔ)工程，也是供銷合作社綜合改革最終能否取得成功的保障。

經(jīng)試點(diǎn)研究組的多年研究，日、韓以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)歷經(jīng)半個(gè)多世紀(jì)的農(nóng)協(xié)探索就是可借鑒的船或橋。其要點(diǎn)是：

第一，在人多地少、就業(yè)壓力大的地域，不適合采用大型家庭農(nóng)場(chǎng)或農(nóng)業(yè)公司模式實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，可從小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)過渡為適度家庭規(guī)模經(jīng)營(yíng)。過渡期間，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)規(guī)?；木C合性農(nóng)協(xié)及其系統(tǒng)體系是上佳配套。第二，綜合性農(nóng)協(xié)是吸引農(nóng)民自愿參加的法定機(jī)構(gòu)，由于能提供農(nóng)戶所需的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、文化的綜合性服務(wù)，所以具有超越農(nóng)業(yè)企業(yè)和一般專業(yè)合作社的功能和社會(huì)地位成為經(jīng)濟(jì)和公益雙強(qiáng)的鄉(xiāng)村組織，進(jìn)而獲得國(guó)家法律和政府長(zhǎng)期穩(wěn)定的支持。第三，這個(gè)組織通過理事會(huì)和總干事權(quán)能分立、經(jīng)營(yíng)利潤(rùn)支持社會(huì)服務(wù)形成社區(qū)生態(tài)鏈循環(huán)、增長(zhǎng)和保有農(nóng)協(xié)自有資產(chǎn)等三個(gè)規(guī)則，自我構(gòu)建了長(zhǎng)期穩(wěn)定的內(nèi)部治理和激勵(lì)機(jī)制，即便在市場(chǎng)化、全球化競(jìng)爭(zhēng)慘烈的今天，仍可保持其重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位。這種模式以綜合服務(wù)的規(guī)?；娲藛我环N植的規(guī)?；赞r(nóng)戶合作組織的規(guī)?；娲斯镜囊?guī)模化，以所在地社區(qū)的規(guī)模化替代了跨區(qū)域、非連貫的規(guī)模化，所以能夠形成人的在地集聚效應(yīng)，從而帶來(lái)物質(zhì)的集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。

人的聚集規(guī)模必須適度，過大或者過小都達(dá)不到最佳的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。經(jīng)驗(yàn)證明，綜合性農(nóng)民合作組織建在鄉(xiāng)鎮(zhèn)是適度的。對(duì)適度人口規(guī)模的鄉(xiāng)村地域施以合作制引導(dǎo)，不僅可以幫助農(nóng)民分享農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化的經(jīng)濟(jì)收益，還能助其得到消費(fèi)服務(wù)、社區(qū)福利和文化教育服務(wù)等多方面的增值和超值收益。

要借鑒日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，造就鄉(xiāng)村的綜合性合作組織，路在哪里？中國(guó)特有的困難又是什么？目前，改革進(jìn)入艱難時(shí)期，最難啃的硬骨頭就是積習(xí)難返的利益格局。面對(duì)難題，以往的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)告訴我們，最為重要的是體制內(nèi)思想統(tǒng)一、步調(diào)統(tǒng)一、下定決心向目標(biāo)推進(jìn)，而這些，源自對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村困境的認(rèn)知和判斷。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局報(bào)道，2015年中國(guó)人均GDP約合8016美元，這與大半個(gè)世紀(jì)以前日本、韓國(guó)、中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)設(shè)立農(nóng)協(xié)（農(nóng)會(huì)）的經(jīng)濟(jì)條件已經(jīng)有了天壤之別。最近5年，國(guó)家投給農(nóng)村的資金都接近或者超過萬(wàn)億元，大有以國(guó)家實(shí)力買下農(nóng)村之勢(shì)。可是，人不是物，物可以買斷而人不能。如何讓國(guó)家的巨額投資能通過農(nóng)民的合作、通過農(nóng)民合作組織的自治與共治，達(dá)到國(guó)家和農(nóng)民都期望的共富、共享、共贏的效果？

面對(duì)中國(guó)“三農(nóng)”的這一歷史命題，中國(guó)式的綜合性農(nóng)民合作組織要誕生和成長(zhǎng)壯大，其重點(diǎn)并不在于脫離體制的純商業(yè)市場(chǎng)的打拼，而是要沖破與科學(xué)發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不相適應(yīng)的部門利益條塊分割、互為掣肘、重復(fù)浪費(fèi)，“三個(gè)和尚沒水吃”的痼疾，大刀闊斧進(jìn)行權(quán)力重組和資源整合。政府要拿出革自己命的勇氣，在扶持新農(nóng)協(xié)成長(zhǎng)中建立健全行政權(quán)力科學(xué)化、公開化、規(guī)范化的運(yùn)行機(jī)制，同時(shí)釋放資源，放開空間。

我們得承認(rèn)，我們所處的是半行政、半市場(chǎng)的環(huán)境，市場(chǎng)的各種不規(guī)范滲入了政府各個(gè)部門，這與農(nóng)協(xié)（農(nóng)會(huì)）建設(shè)初期的環(huán)境完全不同。從國(guó)情出發(fā)，綜合性農(nóng)民合作組織要駕馭好非規(guī)范的市場(chǎng)，就必須得到來(lái)自黨和政府大膽創(chuàng)新、革除體制機(jī)制弊端的全力支持。

如何設(shè)立農(nóng)民廣泛參與、民主管理與職業(yè)性社會(huì)化服務(wù)并舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)協(xié)？如何處理好與其他組織的關(guān)系？是設(shè)立新農(nóng)協(xié)的兩大重點(diǎn)。

試點(diǎn)的目標(biāo)

試點(diǎn)研究組內(nèi)部經(jīng)反復(fù)討論，將中發(fā)11號(hào)文件提出的“中國(guó)特色為農(nóng)服務(wù)的綜合性組織”定名為“新農(nóng)村綜合發(fā)展合作協(xié)會(huì)”。它是農(nóng)民為主體的姓農(nóng)、為農(nóng)、務(wù)農(nóng)的綜合性社團(tuán)，在解決了主體是農(nóng)民的“姓農(nóng)”的問題之后，對(duì)傳統(tǒng)基層社進(jìn)行供給側(cè)改革成為主要方向。既要保留并發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)供銷合作社原有的購(gòu)銷流通職能，還要逐步增設(shè)為農(nóng)服務(wù)的合作金融和保險(xiǎn)、農(nóng)技推廣、生態(tài)保護(hù)、社區(qū)服務(wù)、文化教育等新功能并推動(dòng)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新。尤其是要在黨和政府的支持下，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)地域各類項(xiàng)目和服務(wù)“一口進(jìn)出”的樞紐型組織。這樣才能實(shí)現(xiàn)“服務(wù)農(nóng)民生產(chǎn)生活的生力軍和綜合平臺(tái)”“黨和政府密切聯(lián)系農(nóng)民群眾的橋梁紐帶”的目標(biāo)。

試點(diǎn)的要點(diǎn)

“新農(nóng)協(xié)”主要由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的專業(yè)農(nóng)民和兼業(yè)農(nóng)民所組成。會(huì)員以戶為單位，不僅包括農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力，家庭中的老人、孩子、婦女，外出務(wù)工人員全在內(nèi)。涉農(nóng)的各類組織都可自愿加入成為團(tuán)體會(huì)員。新農(nóng)協(xié)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)的廣覆蓋，決定了應(yīng)需求所提供的供給側(cè)的服務(wù)必然具有綜合性和公益性。

“新農(nóng)協(xié)”由縣供銷合作社主管，在縣民政局注冊(cè)為社團(tuán)法人。以其社團(tuán)的法律性質(zhì)區(qū)別于政府行政機(jī)構(gòu)、企業(yè)與合作社。但新農(nóng)協(xié)又不是一般社團(tuán)，而是服務(wù)于自愿入會(huì)的農(nóng)戶生計(jì)和生活的社區(qū)性的社會(huì)經(jīng)濟(jì)社團(tuán)，是社會(huì)企業(yè)類型的鄉(xiāng)村公益社團(tuán)。章程規(guī)定可以經(jīng)營(yíng)，經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)要用于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)為農(nóng)的公共服務(wù)。即新農(nóng)協(xié)兼具公益性和經(jīng)營(yíng)性。公益性需要經(jīng)營(yíng)支持，經(jīng)營(yíng)是為了實(shí)現(xiàn)公益性。為了組織的規(guī)范性和治理的需要，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只能設(shè)立一個(gè)新農(nóng)協(xié)，農(nóng)民不得重復(fù)加入不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新農(nóng)協(xié)。

如何設(shè)立農(nóng)民廣泛參與、民主管理與職業(yè)性社會(huì)化服務(wù)并舉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)新農(nóng)協(xié)？如何處理好與其他組織的關(guān)系？是設(shè)立新農(nóng)協(xié)的兩大重點(diǎn)。

首先，必須明確試點(diǎn)是體制內(nèi)的改革，要在黨和政府直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?？h委政府成立供銷合作社改革試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組，縣委書記擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)。成員為縣涉農(nóng)各部門負(fù)責(zé)人。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)改革試點(diǎn)的推進(jìn)、督導(dǎo)、協(xié)調(diào)。縣分管副職擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任，辦公室設(shè)在縣供銷合作社，負(fù)責(zé)日常協(xié)調(diào)。試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要依照以上原則組成試點(diǎn)小組，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)書記任組長(zhǎng)。成員為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、各行政村黨支部書記，新農(nóng)協(xié)籌備組負(fù)責(zé)人。

其次，以合作制為原則，對(duì)于新農(nóng)協(xié)的組織和治理結(jié)構(gòu)、規(guī)章制度進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。包括農(nóng)民入會(huì)和選舉理、監(jiān)事程序、新農(nóng)協(xié)章程，理事會(huì)與總干事的權(quán)能分立制度，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)人的罷免、彈劾辦法、總干事工作制度和考核標(biāo)準(zhǔn)，接受政府委托項(xiàng)目和與公司合作項(xiàng)目的程序與制度、互助金融制度、財(cái)務(wù)管理制度（資產(chǎn)、收支、分配規(guī)則）、會(huì)員入股投資項(xiàng)目的管理與分配，等等。

此外，還要做好費(fèi)用籌集。新農(nóng)協(xié)具有自主經(jīng)營(yíng)的功能，在進(jìn)入成熟期后，應(yīng)該做到自負(fù)盈虧。但在試點(diǎn)的籌備期和運(yùn)營(yíng)初期，要多渠道籌集資金。政府、上級(jí)供銷合作社以項(xiàng)目投資、項(xiàng)目補(bǔ)貼、費(fèi)用補(bǔ)助等多種方式對(duì)新農(nóng)協(xié)給予必要的資金支持。新農(nóng)協(xié)要建立獨(dú)立的財(cái)務(wù)制度，賬目公開，接受會(huì)員的民主監(jiān)督。政府、上級(jí)供銷合作社要定期、不定期對(duì)其賬目和資金使用情況進(jìn)行審計(jì)。

“新農(nóng)協(xié)”與農(nóng)民專業(yè)合作社聯(lián)合社、基層供銷合作社的關(guān)系，目前的方案是聯(lián)合社、供銷合作社進(jìn)入新農(nóng)協(xié)做團(tuán)體會(huì)員，在保持各自獨(dú)立性基礎(chǔ)上進(jìn)行合作。在新農(nóng)協(xié)未獲得體制認(rèn)可時(shí)期，向政府各部門申報(bào)項(xiàng)目存在困難，利用聯(lián)合社和基層社來(lái)進(jìn)行此項(xiàng)工作是解決辦法之一。另一辦法是利用供銷合作社完備的組織體系，以各級(jí)聯(lián)合社的社有企業(yè)支持新農(nóng)協(xié)的農(nóng)資、消費(fèi)品購(gòu)銷等業(yè)務(wù)。目前，河北省供銷合作社已經(jīng)與金店鎮(zhèn)供銷合作社達(dá)成供化肥的協(xié)議。運(yùn)用市場(chǎng)手段，建立供銷合作社層級(jí)之間的新型經(jīng)濟(jì)關(guān)系，不僅對(duì)增強(qiáng)新農(nóng)協(xié)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力有益，也對(duì)中發(fā)11號(hào)文件要求的探索聯(lián)合社社企分開的機(jī)制和體制有利。