落實(shí)政府工作報(bào)告精神推進(jìn)PPP模式創(chuàng)新發(fā)展

王瑾

李克強(qiáng)總理在今年政府工作報(bào)告中指出：“要深化投融資體制改革，繼續(xù)以市場(chǎng)化方式籌集專項(xiàng)建設(shè)資金，推動(dòng)地方融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制進(jìn)行市場(chǎng)融資，探索基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)證券化，擴(kuò)大債券融資規(guī)模。”如何把李總理政府工作報(bào)告這一精神落到實(shí)處，筆者經(jīng)過多年實(shí)踐認(rèn)為：推進(jìn)PPP模式創(chuàng)新發(fā)展是最合適的“試驗(yàn)田”。

一、充分認(rèn)識(shí)PPP模式創(chuàng)新與發(fā)展的必要性

PPP（Public-Private Partnership）又名政府和社會(huì)資本合作模式，是政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、提高供給效率，通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及長(zhǎng)期合作關(guān)系。從本質(zhì)上講，就是要借助社會(huì)資本競(jìng)爭(zhēng)，來改造公共產(chǎn)品的供給效率，最終實(shí)現(xiàn)政府部門、社會(huì)資本和公眾多方共贏的一種激勵(lì)制度。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新常態(tài)下，推進(jìn)PPP模式創(chuàng)新與發(fā)展十分必要。

一是適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)的需要。在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力不減、房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)調(diào)整、土地財(cái)政吃緊、而公共設(shè)施及服務(wù)亟待改善、收支矛盾凸現(xiàn)、地方債務(wù)納入預(yù)算管理的背景下，財(cái)政資金投入捉襟見肘，原先依賴的融資平臺(tái)和土地財(cái)政模式難以為繼，PPP模式無疑是一場(chǎng)改革盛宴，進(jìn)而解開了“融資平臺(tái)債務(wù)高、公共服務(wù)供給效率低、公共領(lǐng)域私人資本難進(jìn)入”等問題，有效地適應(yīng)并滿足了經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的發(fā)展需求。

二是轉(zhuǎn)化政府職能深化投融資改革的需要。在PPP模式下，政府從過去單純的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供者變?yōu)楸O(jiān)管者，從投資中解放出來，依據(jù)合同約定，下調(diào)公共產(chǎn)品價(jià)格或通過補(bǔ)貼、漲價(jià)等方式，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行；同時(shí)PPP模式通過構(gòu)建公共產(chǎn)品新產(chǎn)權(quán)關(guān)系，整合公司資源優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品供給效率，在項(xiàng)目初期政府方與社會(huì)資本方實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)分配，政府減少了風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)，同時(shí)提高了項(xiàng)目融資成功的可能性。

三是改變傳統(tǒng)思維調(diào)動(dòng)社會(huì)資本積極性的需要。在傳統(tǒng)思維發(fā)展方式下，各種條件不利于社會(huì)資本方進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)領(lǐng)域。PPP是政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或開展公共事業(yè)的一種新型的融資方式。通過PPP模式，政府方授予社會(huì)資本方特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，使其投資不再限于傳統(tǒng)行業(yè)，可以直接進(jìn)入電力、通信、供水、道路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資，大幅拓展了發(fā)展空間。同時(shí)，PPP模式通過政府方出讓項(xiàng)目收費(fèi)權(quán)、支付可行性缺口補(bǔ)助或政府付費(fèi)的方式，保障了社會(huì)資本的合理回報(bào)率，從而調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的積極性。

四是監(jiān)控和化解各級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的需要。據(jù)審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截止2013年6月底，我國(guó)各級(jí)政府負(fù)債約20.7億元，如何監(jiān)控和化解各級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題備受關(guān)注。2014年，我國(guó)政府開始在全國(guó)范圍內(nèi)推行政府和社會(huì)資本合作，并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件，其中《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）》的基本精神為“修明渠，堵暗道”，即堵住“地方政府的融資平臺(tái)”這一暗道，修建了政府債券與PPP兩條明渠；在鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式化解地方債務(wù)的同時(shí)明確了：“地方政府要加強(qiáng)對(duì)國(guó)有債務(wù)的統(tǒng)計(jì)分析和風(fēng)險(xiǎn)防控，做好相關(guān)監(jiān)管工作?！庇纱丝梢姡瑢?duì)于那些需要政府付費(fèi)或者給予適當(dāng)補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目而言，無論是政府方還是社會(huì)資本方都必須實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過PPP項(xiàng)目盈利模式創(chuàng)新將“蛋糕做大”，政府可以因此避免PPP項(xiàng)目引起的新發(fā)生或有債務(wù)超過的規(guī)定范圍，社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)也可以在項(xiàng)目中得到充分利用。

二、正確把握PPP模式創(chuàng)新與發(fā)展的重點(diǎn)性

PPP模式是公私合作模式的創(chuàng)新，是公共資產(chǎn)、公共基礎(chǔ)、公共服務(wù)等項(xiàng)目的一種有效融資模式，在該模式下，鼓勵(lì)私營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)資本與政府進(jìn)行合作，參與公共基礎(chǔ)建設(shè)。筆者通過對(duì)湖南張家界、黑龍江齊齊哈爾、湖北大冶市、新疆庫(kù)爾勒等多地做PPP項(xiàng)目的工作實(shí)踐認(rèn)為，必經(jīng)掌握其中的幾個(gè)重點(diǎn)，推動(dòng)其創(chuàng)新和發(fā)展。

一要把握好外包類模式。這種模式，有政府向私有企業(yè)發(fā)包，也有私營(yíng)企業(yè)通過一定的競(jìng)標(biāo)購(gòu)買等形式爭(zhēng)取到政府資產(chǎn)、資源后向第三方發(fā)包的模式。一般包括兩種形式：一是服務(wù)外包。在外包類PPP項(xiàng)目中，社會(huì)資本方承擔(dān)整個(gè)項(xiàng)目中的一項(xiàng)或幾項(xiàng)職能，社會(huì)資本方可以通過合同的形式發(fā)包給第三方完成，利用第三方的專業(yè)技能從事技術(shù)性工作，提高運(yùn)營(yíng)效率。二是管理外包。就是社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)維護(hù)管理責(zé)任，并得到固定的收入。這兩種外包類模式可以明確發(fā)包方和承包方的項(xiàng)目責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，減少項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)，并提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

二要把握好租賃經(jīng)營(yíng)類模式。就是私營(yíng)企業(yè)向政府部門支付一定的費(fèi)用租賃公用事業(yè)的資產(chǎn)并負(fù)責(zé)其經(jīng)營(yíng)和維護(hù)。租賃經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)來源于所有經(jīng)營(yíng)所得與經(jīng)營(yíng)的費(fèi)用之差，再扣除交給政府部門租賃費(fèi)用之后的余款。私營(yíng)企業(yè)租賃現(xiàn)有設(shè)施，根據(jù)與政府部門簽訂的長(zhǎng)期合同進(jìn)行建設(shè)和經(jīng)營(yíng)，政府部門保留所有權(quán)，私人企業(yè)根據(jù)合同條款取得合理回報(bào)，租賃期間私營(yíng)企業(yè)承擔(dān)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。

三要把握特殊經(jīng)營(yíng)類模式。這種模式是由政府通過特殊權(quán)協(xié)議，允許私營(yíng)投資企業(yè)從事某項(xiàng)公用事業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。私營(yíng)企業(yè)參與部門或全部投資，負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)所需流動(dòng)資金，在一定時(shí)間和一定范圍內(nèi)從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并通過一定的合作機(jī)制與公共部門分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，共享項(xiàng)目收益。運(yùn)營(yíng)期間，私人企業(yè)擁有項(xiàng)目的所有權(quán)或經(jīng)營(yíng)權(quán)，所得收益作為項(xiàng)目?jī)斶€債務(wù)及投資回報(bào)的來源，約定期滿后項(xiàng)目的所有權(quán)交換給政府。通過這種模式可以充分發(fā)揮政府部門和私營(yíng)企業(yè)的優(yōu)勢(shì)，節(jié)約成本，提高公共服務(wù)的質(zhì)量。

四要把握好剝離經(jīng)營(yíng)模式。即通過出售打包買斷等形式將公共資產(chǎn)或國(guó)有股權(quán)轉(zhuǎn)讓給私營(yíng)企業(yè)。包括完全剝離和部分剝離二種模式。在完全剝離模式中，所有權(quán)永遠(yuǎn)歸私營(yíng)企業(yè)保留，承擔(dān)投資義務(wù)和商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，政府對(duì)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)行管理和監(jiān)督，避免出現(xiàn)行業(yè)壟斷價(jià)格，同時(shí)確保服務(wù)質(zhì)量。部分剝離模式能使政府在資產(chǎn)管理方面保持一定程度的控制權(quán)，并提高經(jīng)營(yíng)和管理效率。股權(quán)出售是部分剝離模式的典型模式之一，通過股權(quán)出售，政府部門放棄部分或全部所有權(quán)，并將經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和有效控制權(quán)轉(zhuǎn)交給新的股權(quán)所有者。

三、努力實(shí)現(xiàn)PPP模式創(chuàng)新與發(fā)展的效益性

社會(huì)資本通過PPP模式參與公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是落實(shí)今年政府工作報(bào)告精神，搞好供給側(cè)改革的一部分。政府通過簡(jiǎn)政放權(quán)，優(yōu)化服務(wù)等改革措施，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造平等競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，同時(shí)社會(huì)資本帶來的新技術(shù)和管理方式也促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，以市場(chǎng)倒逼的方式化解過剩產(chǎn)能，淘汰落后產(chǎn)品，達(dá)到優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和去庫(kù)存的目的，增加了經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

要在創(chuàng)新PPP操作模式思路上尋找效益。實(shí)現(xiàn)PPP操作模式創(chuàng)新與發(fā)展必須在以下三個(gè)方面下功夫。一是要在做好規(guī)?？刂粕舷鹿Ψ?。對(duì)于需要補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目，政府每年投入的資金有限，項(xiàng)目疊加起來的投入規(guī)模可能相當(dāng)龐大，如何保障政府未來十幾年都具有履約能力非常重要，這就需要設(shè)計(jì)并滿足政府“財(cái)政可承受能力”的指標(biāo)，做好規(guī)?？刂埔?guī)劃。二是要在建立PPP項(xiàng)目開發(fā)基金上下功夫。以政府補(bǔ)貼形式扶持項(xiàng)目前期開發(fā)，探索建立PPP項(xiàng)目開發(fā)基金，聘用相關(guān)專家，在項(xiàng)目識(shí)別、財(cái)務(wù)測(cè)算、方案設(shè)計(jì)、項(xiàng)目磋商等階段，為政府部門提供資金支持。三是要在建立專家?guī)旌晚?xiàng)目庫(kù)上下功夫。PPP項(xiàng)目涉及法律、財(cái)務(wù)、金融等不同領(lǐng)域，行業(yè)之間差異大、專業(yè)性強(qiáng)，需要借助專家的力量對(duì)其進(jìn)行科學(xué)評(píng)測(cè)，要建立專家人才庫(kù)和計(jì)劃實(shí)施項(xiàng)目庫(kù)，加強(qiáng)政府部門間的通力合作，爭(zhēng)取項(xiàng)目開發(fā)中的更多效益。

要在發(fā)揮好開發(fā)性、政策性金融作用方面上尋找效益。充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目的主導(dǎo)作用，及時(shí)破解各種信貸難題。一是要破解審批難問題。建議監(jiān)管部門出臺(tái)并完善相關(guān)政策文件，對(duì)PPP項(xiàng)目貸款審批作出明確定義和要求，解決金融機(jī)構(gòu)審批PPP項(xiàng)目中存在的障礙和難題，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)建立快速通道，加快重大工程PPP項(xiàng)目的審批。二是要破解組織難的問題。要?jiǎng)訂T各類金融機(jī)構(gòu)通過業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，積極參與PPP項(xiàng)目開發(fā)，以銀行組織為核心，整合證券、保險(xiǎn)和信托業(yè)，并積極嘗試吸引保險(xiǎn)公司、社?；稹⒆》抗e金等長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者參與項(xiàng)目的開發(fā)投資，充分發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的比較優(yōu)勢(shì)，著力構(gòu)建多渠道資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)融資能力擴(kuò)張與效率增進(jìn)的有機(jī)融合過程。三是要破解管理難的問題。要引導(dǎo)鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)參與項(xiàng)目不同階段的投資與管理，降低項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，證券公司可以開展債券發(fā)行、設(shè)計(jì)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品以及PPP項(xiàng)目并購(gòu)財(cái)務(wù)顧問等業(yè)務(wù)；信貸公司可以通過過橋性融資，以?shī)A層融資、名股實(shí)債等方式對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的PPP項(xiàng)目建設(shè)期提供資金支持，或者發(fā)起并管理信托計(jì)劃，成為項(xiàng)目基金的優(yōu)先級(jí)投資人；保險(xiǎn)公司則可以從資產(chǎn)端與負(fù)債端雙向?qū)覲PP項(xiàng)目，促進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)合理負(fù)擔(dān)與轉(zhuǎn)移。

要在搭建銀行、政府、開發(fā)運(yùn)營(yíng)商合作平臺(tái)上尋找效益。要加強(qiáng)銀行、政府、開發(fā)營(yíng)運(yùn)商的協(xié)調(diào)溝通，靈活運(yùn)用政策支持、基金投資、銀行貸款、發(fā)行債券等各類金融工具，建立期限匹配、成本適當(dāng)以及多元化可持續(xù)的資金保障機(jī)制。一要加強(qiáng)銀行合作。政策性、開發(fā)信銀行應(yīng)充分發(fā)揮中長(zhǎng)期融資優(yōu)勢(shì)，積極提供融資顧問及投資、貸款、債券、租賃等綜合金融服務(wù)，并在合理范圍內(nèi)，給予PPP項(xiàng)目差異化信貸政策。二要加強(qiáng)政府合作。政府可提供資源、資產(chǎn)、政策與金融機(jī)構(gòu)搭建合作框架協(xié)議，針對(duì)性地集中PPP項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，在提高國(guó)有資金運(yùn)用效率的同時(shí)，支持和開發(fā)具有發(fā)展前景的公共項(xiàng)目。三要加強(qiáng)開發(fā)營(yíng)運(yùn)商合作。設(shè)置PPP項(xiàng)目資本金方式，積極引進(jìn)社會(huì)資本參與投資PPP項(xiàng)目建設(shè)，一方面幫助開發(fā)營(yíng)運(yùn)商關(guān)注政策導(dǎo)向，了解各地城鎮(zhèn)化建設(shè)規(guī)劃與項(xiàng)目的篩選情況，對(duì)于優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目和具有發(fā)展前景的項(xiàng)目主動(dòng)幫助跟進(jìn)；另一方面結(jié)合項(xiàng)目需求，設(shè)計(jì)開發(fā)綜合性、創(chuàng)新性的金融產(chǎn)品，包括項(xiàng)目融資、貿(mào)易融資、銀行貸款、出口信貸、資金管理等，幫助開發(fā)商獲得更多的回報(bào)，進(jìn)一步促進(jìn)PPP模式的創(chuàng)新與發(fā)展。

（作者單位：中國(guó)通用咨詢投資有限公司）