黨內(nèi)監(jiān)督論

許耀桐

[摘要]

實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督是中國共產(chǎn)黨之所以成為民主政黨的標(biāo)志之一。黨內(nèi)監(jiān)督的思想，在馬克思恩格斯創(chuàng)立世界上第一個(gè)共產(chǎn)黨組織——共產(chǎn)主義者同盟——時(shí)便被提出來了。黨內(nèi)監(jiān)督分為專門性監(jiān)督和一般性監(jiān)督。搞好黨內(nèi)監(jiān)督要遵循黨務(wù)公開原則、黨內(nèi)民主原則、黨內(nèi)平等原則、黨員權(quán)利原則和依規(guī)治黨原則。推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督必須加大黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制的改革和發(fā)展，坐實(shí)黨員主體地位并有效落實(shí)黨員的黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)和權(quán)利，加大權(quán)力監(jiān)督尤其是對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞]

黨內(nèi)監(jiān)督；體制機(jī)制；黨員主體地位；“一把手”監(jiān)督

中圖分類號(hào)：D26文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2016）03000307

實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督，是中國共產(chǎn)黨之所以成為民主政黨的標(biāo)志之一。列寧指出，馬克思主義政黨開展民主活動(dòng)需要具備三個(gè)條件，即“完全的公開性、選舉制和普遍監(jiān)督”[1]（P132）。換言之，馬克思主義政黨如果不實(shí)行公開性、選舉制和普遍監(jiān)督，也就沒有民主可說了。在列寧為民主開列出來的三個(gè)條件中，“監(jiān)督”成為最后的一道關(guān)口和防線。既然黨內(nèi)監(jiān)督如此重要，當(dāng)然要下力氣弄清楚它。圍繞黨內(nèi)監(jiān)督的提出和演進(jìn)、黨內(nèi)監(jiān)督的涵義和原則以及進(jìn)一步推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的改革和發(fā)展這些基本問題，本文做如下探討。

一、黨內(nèi)監(jiān)督的提出和演進(jìn)

黨內(nèi)監(jiān)督的思想，在馬克思恩格斯創(chuàng)立世界上第一個(gè)共產(chǎn)黨組織——共產(chǎn)主義者同盟——時(shí)便被提出來了。《共產(chǎn)主義者同盟章程》第二十九條規(guī)定：“同盟各級(jí)機(jī)關(guān)必須采取必要的措施來保證同盟的安全并加強(qiáng)其活動(dòng)，按照章程獨(dú)立負(fù)責(zé)進(jìn)行活動(dòng)，并立即把一切通知上級(jí)機(jī)關(guān)。”[2]（P575）這一條中講的“必要的措施”，其中就包含著要運(yùn)用監(jiān)督的手段，因?yàn)橹挥型ㄟ^有關(guān)的監(jiān)督措施，才能“保證同盟的安全并加強(qiáng)其活動(dòng)”，使全黨上下團(tuán)結(jié)一致，達(dá)到共同目的?！豆伯a(chǎn)主義者同盟章程》在其第四十二條又規(guī)定：“為了盟的利益必須對被暫令離盟者，被開除盟籍者和可疑者加以監(jiān)視，使他們不能為害。有關(guān)這些人的陰謀活動(dòng)必須立即通知有關(guān)支部?！盵2]（P576）這一條中所用的“監(jiān)視”一詞，意思更加明確了，就是對不守黨的紀(jì)律規(guī)矩的，或受到處分的、甚至離開了黨的黨員，要進(jìn)一步地加強(qiáng)監(jiān)督，防備他們，以使他們不至于危及黨的事業(yè)。

1864年，馬克思恩格斯建立了國際工人協(xié)會(huì)（簡稱第一國際）組織。在馬克思為國際工人協(xié)會(huì)撰寫的《國際工人協(xié)會(huì)章程和條例》中的第五條，做出如下規(guī)定：“總委員會(huì)同各種工人團(tuán)體建立聯(lián)系，它應(yīng)該使一國工人能經(jīng)常知悉所有其他各國工人階級(jí)運(yùn)動(dòng)的情況；使社會(huì)狀況調(diào)查工作能同時(shí)并在共同領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行；使一個(gè)團(tuán)體中提出的但具有普遍意義的問題能在所有的團(tuán)體中加以討論，并使協(xié)會(huì)在由于某種實(shí)際建議或國際糾紛而需要它加以干預(yù)時(shí)能一致行動(dòng)。在一切適當(dāng)場合，總委員會(huì)應(yīng)主動(dòng)向各個(gè)全國性團(tuán)體或地方性團(tuán)體提出建議。”[3]（P600601）這里強(qiáng)調(diào)了總委員會(huì)具有一個(gè)基本功能，即“加以干預(yù)時(shí)能一致行動(dòng)”的黨內(nèi)監(jiān)督功能。很顯然，國際工人協(xié)會(huì)關(guān)于“加以干預(yù)”的黨內(nèi)監(jiān)督思想和功能，與共產(chǎn)主義者同盟所做的“加以監(jiān)視”規(guī)定的精神，完全是一脈相承的。

如果說在馬克思恩格斯時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督的思想首先被提出來并獲得最初的探索實(shí)踐，那么，到了俄國十月革命勝利后的列寧時(shí)期，黨內(nèi)監(jiān)督則成為黨和國家的一項(xiàng)重要的制度設(shè)計(jì)并得到廣泛、有效的貫徹執(zhí)行。蘇共黨章規(guī)定，中央委員會(huì)要“建立黨的各種機(jī)關(guān)并領(lǐng)導(dǎo)它們的活動(dòng)”[4]（P33）。1917年7月，由蘇聯(lián)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)建立了中央檢查委員會(huì)，中央檢查委員會(huì)必須在中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)之下開展監(jiān)督。其負(fù)責(zé)檢查監(jiān)督的工作主要有：黨的中央機(jī)關(guān)是否迅速和正確地處理事務(wù)，中央書記處是否正常地進(jìn)行工作，檢查中央委員會(huì)的會(huì)計(jì)處和各項(xiàng)事業(yè)。

由于中央檢查委員會(huì)還只是隸屬于中央委員會(huì)的一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)關(guān)，它不可能有效地對整個(gè)黨中央特別是對黨的高層領(lǐng)導(dǎo)實(shí)行檢查監(jiān)督。有鑒于此，列寧在1920年9月蘇共第九次全國代表會(huì)議上決定“成立一個(gè)同中央委員會(huì)平行的監(jiān)察委員會(huì)”，它“應(yīng)當(dāng)由黨內(nèi)最有修養(yǎng)、最有經(jīng)驗(yàn)、最大公無私并能夠嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律的同志組成”[5]（P43）。1921年3月，蘇共十大專門做出《關(guān)于監(jiān)察委員會(huì)》的決定，中央監(jiān)察委員會(huì)由黨的全國代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，向黨代表大會(huì)負(fù)責(zé)。中央監(jiān)察委員會(huì)委員為專職，不得兼任中央委員會(huì)委員和其他行政、經(jīng)濟(jì)方面的職務(wù)。監(jiān)察委員會(huì)的任務(wù)是“同侵入黨內(nèi)的官僚主義和升官發(fā)財(cái)思想，同黨員濫用自己在黨內(nèi)和蘇維埃中的職權(quán)的行為等現(xiàn)象做斗爭。”

[5]（P70）監(jiān)察委員會(huì)分中央、區(qū)域和省三級(jí)，分別與本級(jí)黨的委員會(huì)平行行使職權(quán)，并向本級(jí)黨的代表大會(huì)負(fù)責(zé)，做工作報(bào)告。這樣，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)就可以各自監(jiān)督同級(jí)黨委成員，包括監(jiān)察、檢查黨的最高層機(jī)關(guān)與上層領(lǐng)袖。1922年3月蘇共十一大又進(jìn)一步制定了《監(jiān)察委員會(huì)條例》，強(qiáng)化了監(jiān)察委員會(huì)的獨(dú)立性和至高無上的監(jiān)察職能。

除了黨的監(jiān)督機(jī)關(guān)外，在蘇聯(lián)國家機(jī)構(gòu)中也設(shè)有政府的監(jiān)督機(jī)關(guān)。1917年11月7日，在蘇維埃政權(quán)建立后設(shè)立的3個(gè)人民委員部中就有國家監(jiān)察部。但在當(dāng)時(shí)它基本上由舊國家機(jī)關(guān)工作人員擔(dān)任各項(xiàng)職務(wù)。為此，需要開展對舊國家監(jiān)察機(jī)關(guān)的改造工作。1919年4月9日，列寧、斯大林發(fā)布法令，撤銷了舊的國家監(jiān)察部，把所有監(jiān)察機(jī)關(guān)合并，組建了新的國家監(jiān)察部。1920年2月，國家監(jiān)察部改組為工農(nóng)檢查院，并在1923年4月召開的蘇共十二大上成立了工農(nóng)檢查院和中央監(jiān)察委員會(huì)的聯(lián)合機(jī)關(guān)。中央監(jiān)察委員會(huì)和工農(nóng)檢查院兩家合署辦公，開創(chuàng)了一種新的監(jiān)督模式，可以同時(shí)加強(qiáng)對黨政工作及其黨政干部的監(jiān)督。

和當(dāng)年列寧領(lǐng)導(dǎo)的蘇共相同的是，中國共產(chǎn)黨奪取政權(quán)在全國執(zhí)政后也加大了黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)。1949年11月，中共中央做出《關(guān)于成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的決定》，在全國范圍內(nèi)建立了黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)和制度。它對黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的職能作了規(guī)定：檢查黨的中央和地方各級(jí)組織、黨的干部、黨員違反黨紀(jì)的行為；受理、審查并決定黨的中央和地方各級(jí)組織及黨員違反紀(jì)律的處分，或取消其處分；加強(qiáng)黨的紀(jì)律教育，使黨的干部、黨員能夠嚴(yán)格遵守黨的紀(jì)律、決議及國家的法令法規(guī)，以實(shí)現(xiàn)全黨的統(tǒng)一與集中[6]（P45）。1955年3月，黨的全國代表會(huì)議通過了《中國共產(chǎn)黨全國代表會(huì)議關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，決定將紀(jì)律檢查委員會(huì)改為監(jiān)察委員會(huì)，并選舉產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)。監(jiān)察委員會(huì)的職責(zé)是：加強(qiáng)對各級(jí)黨組織和黨員干部執(zhí)行黨的路線、政策的監(jiān)督工作，特別是要加強(qiáng)對中央各部門（各黨組）和各省（市）的高級(jí)干部的監(jiān)督工作，主要是監(jiān)督他們是否有違反黨的路線、政策、黨章、黨紀(jì)和國家法律、法令的行為。1956年9月召開的黨的八大，進(jìn)一步加強(qiáng)了黨內(nèi)監(jiān)督制度，確定了“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，即“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨的委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)檢查下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的工作，并且有權(quán)批準(zhǔn)和改變下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)對于案件所做的決定。下級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)向上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)報(bào)告工作，并且忠實(shí)地報(bào)告黨員違反紀(jì)律的情況”[7]（P165）。1962年9月，黨的八屆十中全會(huì)通過了《關(guān)于加強(qiáng)黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的決定》，對各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)做出新的規(guī)定：一是擴(kuò)大各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)委員的名額，監(jiān)察委員會(huì)的委員和候補(bǔ)委員應(yīng)當(dāng)多數(shù)是專職的，中央和地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)應(yīng)予以加強(qiáng)；二是各級(jí)黨的委員會(huì)必須加強(qiáng)對同級(jí)監(jiān)察委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)；三是黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對同級(jí)國家機(jī)關(guān)的黨員的監(jiān)督；四是地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)不通過同級(jí)黨委，向上級(jí)黨委、上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)直到黨的中央，直接反映情況，檢舉黨員的違法亂紀(jì)行為

[6]（P7173）。

不幸的是，“文革”使中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)監(jiān)督制度遭到嚴(yán)重破壞，中央監(jiān)察委員會(huì)被作為“復(fù)辟資本主義的黑據(jù)點(diǎn)和御用工具”于1966年底就陷入了停頓狀態(tài)，1969年1月更遭致撤銷，黨的九大和十大通過的黨章也都取消了設(shè)立黨的監(jiān)察機(jī)關(guān)的條款，黨內(nèi)監(jiān)督的機(jī)構(gòu)和制度不復(fù)存在。

進(jìn)入改革開放新時(shí)期后，黨內(nèi)監(jiān)督制度得以逐步健全與完善。1977年8月，黨的十一大通過的黨章決定恢復(fù)建立黨的各級(jí)紀(jì)委。1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)摒棄了 “以階級(jí)斗爭為綱”的極“左”綱領(lǐng)，重新確立了黨的實(shí)事求是的思想路線，選舉產(chǎn)生了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，為黨內(nèi)監(jiān)督工作奠定了重要的理論和組織基礎(chǔ)。1980年2月，黨的十一屆五中全會(huì)通過的《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》明確規(guī)定：“必須采取自下而上和自上而下相結(jié)合、黨內(nèi)和黨外相結(jié)合的方法，加強(qiáng)黨組織和群眾對黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員的監(jiān)督”[8]（P432），成為新時(shí)期黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的重要文件。1982年黨的十二大黨章重新恢復(fù)了“黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)”的規(guī)定，對各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)的產(chǎn)生辦法、設(shè)置、職權(quán)、任務(wù)等都做出了新的規(guī)定。1997年黨的十五大提出，開展反腐敗斗爭必須“堅(jiān)持標(biāo)本兼治，教育是基礎(chǔ)，法制是保證，監(jiān)督是關(guān)鍵。通過深化改革，不斷鏟除腐敗現(xiàn)象滋生蔓延的土壤”，突出了黨內(nèi)監(jiān)督的作用。2003年 12月，黨中央制定和頒布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（以下簡稱《監(jiān)督條例》），這是中國共產(chǎn)黨歷史上制定的第一部黨內(nèi)監(jiān)督條例，它的頒布和實(shí)施成為黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)的里程碑。

二、黨內(nèi)監(jiān)督的涵義和原則

鄧小平在《共產(chǎn)黨要接受監(jiān)督》中明確指出：“對于共產(chǎn)黨員來說，黨的監(jiān)督是最直接的，黨對黨員的監(jiān)督要嚴(yán)一些”[9]（P270）。為達(dá)到這樣的目的，中國共產(chǎn)黨必須開展黨內(nèi)監(jiān)督。黨內(nèi)監(jiān)督，概言之就是黨在自身的組織架構(gòu)內(nèi)部，各級(jí)組織和黨員、干部依據(jù)黨章和黨的紀(jì)律規(guī)矩，相互間檢查是否遵紀(jì)守規(guī)的工作方式和活動(dòng)方式。通過黨內(nèi)監(jiān)督，才能保證各級(jí)組織和黨員、干部的行為在任何情況下都不違背黨的紀(jì)律規(guī)矩并對違反者根據(jù)實(shí)際情況給予相應(yīng)處置。

黨內(nèi)監(jiān)督分為專門性監(jiān)督和一般性監(jiān)督。所謂專門性監(jiān)督，是指由負(fù)責(zé)專職監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。在目前情況下，我們黨負(fù)責(zé)專職監(jiān)督工作的機(jī)構(gòu)如《監(jiān)督條例》規(guī)定的“黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)?！盵10]黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，主要負(fù)責(zé)協(xié)助同級(jí)黨的委員會(huì)組織協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督工作，組織開展對黨內(nèi)監(jiān)督工作的督促檢查；對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行職責(zé)和行使權(quán)力情況進(jìn)行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件；向同級(jí)黨委和上一級(jí)紀(jì)委報(bào)告黨內(nèi)監(jiān)督工作情況，提出建議，依照權(quán)限組織起草、制定有關(guān)規(guī)定和制度，做出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定；受理對黨組織和黨員違犯黨紀(jì)行為的檢舉和黨員的控告、申訴，保障黨員的權(quán)利[10]。專門性監(jiān)督的特點(diǎn)是具有很強(qiáng)的組織性、專業(yè)性和權(quán)威性。例如，黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度，建立專職巡視機(jī)構(gòu)，設(shè)立巡視組，對所管理的地方、部門、企事業(yè)單位黨組織進(jìn)行巡視監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)巡視全覆蓋。中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，省、自治區(qū)、直轄市黨委巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在同級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)[11]。各巡視組在一段時(shí)間里通過對巡視對象的全面的或?qū)ｍ?xiàng)的巡視監(jiān)督，可以集中有效地解決巡視對象存在的問題。

所謂一般性監(jiān)督，是指由黨內(nèi)全體黨員參與的監(jiān)督工作。中國共產(chǎn)黨的全體黨員都享有監(jiān)督的權(quán)利，如《監(jiān)督條例》規(guī)定的，黨員在黨內(nèi)監(jiān)督方面的責(zé)任和權(quán)利主要有：及時(shí)向黨組織反映群眾的意見和要求，維護(hù)群眾的正當(dāng)利益；對黨的決議和政策如有不同意見，在堅(jiān)決執(zhí)行的前提下，可以在黨的會(huì)議上或向黨的組織提出保留，并且可以把自己的意見向黨的上級(jí)組織直至中央反映，但不得公開發(fā)表同中央決定相反的意見；在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，勇于揭露和糾正工作中的缺點(diǎn)、錯(cuò)誤；檢舉黨的任何組織和任何黨員違紀(jì)違法的事實(shí)，同消極腐敗現(xiàn)象做斗爭；參加黨組織開展的評(píng)議黨員領(lǐng)導(dǎo)干部活動(dòng)，發(fā)表意見[10]。一般性監(jiān)督雖不及專門性監(jiān)督的組織嚴(yán)密性和規(guī)模效應(yīng)性，但自身也具有明顯的不可替代的特點(diǎn)，如更突出的廣泛性、靈活性、及時(shí)性和經(jīng)常性。

就黨內(nèi)監(jiān)督的專門性和一般性的關(guān)系來看，兩者之間存在著緊密的聯(lián)系和統(tǒng)一性。這就是說，專門性監(jiān)督并不是可以脫離一般性監(jiān)督的，而恰恰是依靠著一般性監(jiān)督，以一般性的監(jiān)督為基礎(chǔ)。以巡視檢查為例，在巡視檢查期間，巡視組可以很好地通過黨員、干部的舉報(bào)、揭發(fā)等方式，發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。反之，一般性監(jiān)督也不能離開專門性監(jiān)督。例如，一般性監(jiān)督所提出來的問題，特別是涉及違紀(jì)違規(guī)的重大問題，不能自行得到解決，必須通過專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)和專門的監(jiān)督途徑最終才能得到解決，使監(jiān)督獲得確認(rèn)，具有權(quán)威性。

無論是專門性監(jiān)督還是一般性監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督都要在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，進(jìn)行工作部署，開展監(jiān)督活動(dòng)。因此，《監(jiān)督條例》規(guī)定，黨的各級(jí)委員會(huì)在黨內(nèi)監(jiān)督方面履行下列職責(zé)：領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作，明確同級(jí)紀(jì)委和黨委工作部門、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)以及相當(dāng)于這一級(jí)別的黨組（黨委）在黨內(nèi)監(jiān)督方面的任務(wù)和要求；制定貫徹上級(jí)黨組織和同級(jí)黨的代表大會(huì)關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督工作決議、決定的措施，研究解決黨內(nèi)監(jiān)督工作中的重要問題；對黨委常委、委員，同級(jí)紀(jì)委和黨委工作部門、直屬機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)以及相當(dāng)于這一級(jí)別的黨組（黨委）的領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督；對下一級(jí)黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)班子，特別是主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行監(jiān)督；黨的地方各級(jí)委員會(huì)和基層委員會(huì)監(jiān)督上級(jí)黨委、紀(jì)委的工作，提出意見和建議[10]。各級(jí)黨委對黨內(nèi)監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)，是一種比較特殊的黨內(nèi)監(jiān)督形式，從《監(jiān)督條例》做出的規(guī)定來看，可以說它兼具、涵蓋了專門性監(jiān)督和一般性監(jiān)督兩個(gè)方面。

要搞好黨內(nèi)監(jiān)督，在實(shí)行專門性監(jiān)督和一般性監(jiān)督的過程中，不但需要加強(qiáng)各級(jí)黨委對各級(jí)紀(jì)委的監(jiān)督檢查工作的領(lǐng)導(dǎo)，而且必須認(rèn)真貫徹落實(shí)五個(gè)原則。

一是黨務(wù)公開原則?！吨袊伯a(chǎn)黨黨章》規(guī)定，“黨的各級(jí)組織要按規(guī)定實(shí)行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”。黨務(wù)公開原則是實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的先決條件，這是因?yàn)?，如果沒有黨務(wù)公開，黨內(nèi)同志無從了解黨的活動(dòng)情況，當(dāng)然也就無法進(jìn)行監(jiān)督工作。黨務(wù)公開主要包括七個(gè)方面的公開：公開黨組織決議、決定及執(zhí)行情況，公開黨的思想建設(shè)情況，公開黨的組織管理情況，公開領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)情況，公開干部選任和管理情況，公開聯(lián)系和服務(wù)黨員、群眾情況，公開黨風(fēng)廉政建設(shè)情況。

二是黨內(nèi)民主原則。黨內(nèi)民主可以使黨員和黨組織的意愿、主張得到充分的表達(dá)，積極性、創(chuàng)造性得到充分的發(fā)揮。黨內(nèi)民主由四大內(nèi)容組成：民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。其中，黨內(nèi)監(jiān)督屬于民主監(jiān)督的范疇，本身就構(gòu)成黨內(nèi)民主不可分割的一部分。正因?yàn)橛辛它h內(nèi)民主原則這個(gè)基礎(chǔ)條件，黨內(nèi)監(jiān)督才會(huì)對其他的三大黨內(nèi)民主形成支撐保障的作用。黨內(nèi)監(jiān)督對于黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和干部都應(yīng)由選舉產(chǎn)生的民主選舉制度，黨內(nèi)討論和決定問題實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的民主決策制度，黨的各級(jí)委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)、個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合、黨員群眾廣泛參與的民主管理制度，都發(fā)揮了督促推動(dòng)的

作用。

三是黨內(nèi)平等原則。《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定，“在黨的紀(jì)律面前人人平等。加強(qiáng)對黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”。黨內(nèi)平等原則是實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的基本條件，它表明中國共產(chǎn)黨所有的黨員不論其職位高低、資格深淺、權(quán)力大小，一律都是平等的。這意味著，在黨內(nèi)沒有特殊的、可以不受監(jiān)督的黨員?！吨袊伯a(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》規(guī)定：“堅(jiān)持黨員在黨紀(jì)面前人人平等的原則。黨內(nèi)不允許有任何不受紀(jì)律約束的黨組織和黨員。凡是違犯黨紀(jì)的行為，都必須受到追究；應(yīng)當(dāng)受到黨紀(jì)處分的，必須給予相應(yīng)的處分。”[12]這就是說，不管是誰，如果違紀(jì)違規(guī)，都要受到公正平等的處置。

四是黨員權(quán)利原則。黨的十七大報(bào)告提出，“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利”，從而闡明了黨員是黨內(nèi)的主體，黨員要能成為黨內(nèi)的主體，必須享有充分的民主權(quán)利?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》規(guī)定，黨員有權(quán)以口頭或者書面方式對本地區(qū)、本部門、本單位的黨組織、上級(jí)黨組織直至中央的各方面工作提出建議和倡議；有權(quán)在黨的會(huì)議上以口頭或者書面方式有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員；黨員有權(quán)向黨組織負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員的違法違紀(jì)事實(shí)；有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出處分有違法違紀(jì)行為黨員的要求；有權(quán)向所在黨組織或者上級(jí)黨組織提出罷免或者撤換不稱職黨員領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)的要求[13]。這些表明，黨員權(quán)利原則是實(shí)行黨內(nèi)監(jiān)督的根本條件。

五是依規(guī)治黨原則。早在1938年，毛澤東在黨的六屆六中全會(huì)上做了《中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位》的報(bào)告，在講到黨的紀(jì)律時(shí)說，“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四項(xiàng)最重要的紀(jì)律外，還須制定一種較詳細(xì)的黨內(nèi)法規(guī)，以統(tǒng)一各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的行動(dòng)”[14]（P528）。毛澤東首提“黨內(nèi)法規(guī)”，把黨的紀(jì)律比作法規(guī)，強(qiáng)調(diào)紀(jì)律的嚴(yán)肅性、嚴(yán)格性，確立了黨的建設(shè)的法治原則。2016年1月，習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委六次全會(huì)上發(fā)表重要講話，強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持全面從嚴(yán)治黨依規(guī)治黨，創(chuàng)新體制機(jī)制強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督”。從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督的法治精神。依規(guī)治黨原則是黨內(nèi)監(jiān)督的合法性條件，為推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督確定了準(zhǔn)繩和正確的方位。

三、黨內(nèi)監(jiān)督的改革和發(fā)展

黨的十八大尤其是十八屆三中、四中全會(huì)召開以來，黨的建設(shè)進(jìn)入了全面從嚴(yán)治黨的新階段。全面從嚴(yán)治黨，要求全面推進(jìn)黨的思想、組織、作風(fēng)、反腐倡廉和制度的“五位一體”建設(shè)，這其中哪一個(gè)都少不了要加強(qiáng)和完善黨內(nèi)監(jiān)督的工作和制度建設(shè)，都要求進(jìn)一步推動(dòng)黨內(nèi)監(jiān)督的改革和發(fā)展。

首先，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督必須加大黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制的改革和發(fā)展。

由于黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)構(gòu)是黨的各級(jí)紀(jì)檢部門，這里講的黨內(nèi)監(jiān)督體制機(jī)制的改革和發(fā)展，主要集中于黨的紀(jì)檢體制機(jī)制的改革和發(fā)展。根據(jù)黨章規(guī)定，目前黨的地方各級(jí)紀(jì)委和基層紀(jì)委在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，由此產(chǎn)生的體制性障礙主要表現(xiàn)在：紀(jì)委依附于監(jiān)督對象、無獨(dú)立權(quán)力體系、地位低下、威懾不強(qiáng)、運(yùn)轉(zhuǎn)不暢、實(shí)效不佳。其實(shí)，這樣的體制性障礙源自蘇聯(lián)。前面指出，列寧時(shí)期曾經(jīng)建立了與中央委員會(huì)平行的中央監(jiān)察委員會(huì)，兩者都由黨代會(huì)選舉產(chǎn)生，因而具有獨(dú)立性和至高無上的監(jiān)督功能，地方各級(jí)監(jiān)委會(huì)亦是如此。然而，后來在斯大林領(lǐng)導(dǎo)之下，中央監(jiān)察委員會(huì)的地位發(fā)生了倒退走樣，被降至必須接受中央委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)。1939年3月召開的蘇共十八大做出規(guī)定：“黨監(jiān)察委員會(huì)在聯(lián)共（布）中央之下工作?！⒃诼?lián)共（布）中央領(lǐng)導(dǎo)下和按照它的指令來工作?！盵4]（P141）與此同時(shí)，地方各級(jí)監(jiān)委會(huì)也要接受同級(jí)黨委和上級(jí)監(jiān)委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，這就是“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”，導(dǎo)致同級(jí)紀(jì)委實(shí)際上無法監(jiān)督同級(jí)黨委。為了改革紀(jì)檢體制機(jī)制的弊端，中共十八屆三中全會(huì)《決定》指出，“改革黨的紀(jì)律檢查體制”，“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，變“主要接受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)”為“主要接受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”，這一變革的實(shí)質(zhì)是加大了紀(jì)檢系統(tǒng)垂直化領(lǐng)導(dǎo)的力度，紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、權(quán)威性開始顯著回升。但這樣的“主要接受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)”，還僅限于“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”。因此，有必要繼續(xù)加大改革力度。第一步，在把保持黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制作為一個(gè)過渡期時(shí)，應(yīng)把組織、人事、紀(jì)檢工作等在內(nèi)的全部，都?xì)w于主要接受上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)。第二步，在條件成熟時(shí)，結(jié)束雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，建立由各級(jí)黨代會(huì)選舉產(chǎn)生的與各級(jí)黨的委員會(huì)平行的紀(jì)律檢查委員會(huì)體制。

其次，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督必須坐實(shí)黨員主體地位并有效落實(shí)黨員的黨內(nèi)監(jiān)督職責(zé)和權(quán)利。

這幾年，在談到黨內(nèi)監(jiān)督乏力時(shí)往往可以聽到這樣的議論：“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn)、同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟、下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難、組織監(jiān)督時(shí)間太短、紀(jì)委監(jiān)督為時(shí)太晚”。之所以出現(xiàn)這樣的情況，歸結(jié)而言，黨內(nèi)監(jiān)督如果僅靠組織和紀(jì)檢部門的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須有力地借助來自于全體黨員參與的監(jiān)督。但目前黨員的監(jiān)督并沒有發(fā)揮應(yīng)有作用，究其原因在于黨員主體地位的缺失和黨員監(jiān)督職責(zé)與權(quán)利的落空。從理論上說，《中國共產(chǎn)黨黨章》和其他的相關(guān)條例，其實(shí)已經(jīng)規(guī)定了黨員的民主權(quán)利，共有18種之多，即：知情權(quán)、參與權(quán)、管理權(quán)、培訓(xùn)權(quán)、建議權(quán)、批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)、表決權(quán)、選舉權(quán)、被選舉權(quán)、控告權(quán)、申訴權(quán)、辯護(hù)權(quán)、作證權(quán)、請求權(quán)、保留意見權(quán)、檢舉或揭發(fā)權(quán)、罷免或撤換權(quán)。這些權(quán)利的規(guī)定，奠定了黨員堅(jiān)實(shí)的主體地位。而關(guān)于黨員監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)利的規(guī)定，更直接賦予黨員負(fù)有履行黨內(nèi)監(jiān)督的重大使命。那么問題在哪里呢？主要存在于實(shí)踐領(lǐng)域。一是黨員自身的民主素質(zhì)不高的問題。中國共產(chǎn)黨現(xiàn)有黨員8700多萬，但無論是普通黨員還是黨員干部，對黨員民主權(quán)利的認(rèn)識(shí)和要求都不高。例如，黨組織的一些領(lǐng)導(dǎo)往往對黨員的民主權(quán)利講得少，不少黨員同志對自身擁有的民主權(quán)利認(rèn)識(shí)也不足，因而屢屢造成黨員民主權(quán)利保障落實(shí)不到位，或者黨員由于素質(zhì)不高，不能正確地行使民主權(quán)利。為此，必須提高黨員民主素質(zhì)，引導(dǎo)黨員正確行使權(quán)利、認(rèn)真履行義務(wù)。解決黨員自身民主素質(zhì)不高、影響黨員行使監(jiān)督權(quán)利的障礙問題，主要應(yīng)開展廣泛、有力的宣傳教育，組織黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)黨員民主權(quán)利，從而牢固地樹立黨員民主意識(shí)并能夠有效地運(yùn)用屬于自己的民主權(quán)利。二是行使黨員履行監(jiān)督職責(zé)容易遭受打擊報(bào)復(fù)的問題。黨員履行監(jiān)督職責(zé)，常常是對領(lǐng)導(dǎo)干部提出批評(píng)意見，或者據(jù)實(shí)檢舉揭發(fā)其錯(cuò)誤、劣跡，往往對領(lǐng)導(dǎo)干部造成被動(dòng)、不利，甚至形成一種威懾，因而很容易遭自領(lǐng)導(dǎo)的打擊報(bào)復(fù)，這就使得黨員把履行監(jiān)督職責(zé)視為畏途，影響了行使民主權(quán)利的積極性，構(gòu)成黨內(nèi)監(jiān)督的嚴(yán)重障礙。解決這些問題的出路在于，要在全黨范圍嚴(yán)肅政紀(jì)政風(fēng)，構(gòu)建良好的政治生態(tài)。習(xí)近平多次強(qiáng)調(diào)政治生態(tài)的重要性，指出自然生態(tài)要山清水秀，政治生態(tài)也要山清水秀；要著力凈化政治生態(tài)，營造良好的政治監(jiān)督環(huán)境，切實(shí)保障落實(shí)黨員的民主權(quán)利和監(jiān)督職責(zé)，堅(jiān)決處理黨員因履行民主權(quán)利和監(jiān)督職責(zé)而遭到阻力和遭受打擊報(bào)復(fù)的問題。

最后，推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督必須加大權(quán)力監(jiān)督尤其是對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督。

《監(jiān)督條例》指出，“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人?！敝宰鲞@樣的規(guī)定，是因?yàn)辄h的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人，手中掌握著重要的權(quán)力。當(dāng)手中握有重權(quán)又不受制約監(jiān)督時(shí)，自然就容易出事。從2000年至2014年3月底，15年間我國共有367名廳局級(jí)以上官員發(fā)生權(quán)力腐敗案件。其中，擔(dān)任或曾經(jīng)擔(dān)任“一把手”領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的有219人，占了60%左右，近八成在黨委核心部門工作；2014年1月至7月，涉及全國31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)的500余名官員，被中紀(jì)委先后點(diǎn)名通報(bào)，而在落馬官員中位高權(quán)重的“一把手”也居多[15]。對權(quán)力的監(jiān)督，尤其對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督，既是黨內(nèi)監(jiān)督的一個(gè)重點(diǎn)，也是一個(gè)難點(diǎn)。目前的問題在于，一是主要領(lǐng)導(dǎo)者和“一把手”的權(quán)力太多、太大，諸如干部人事、財(cái)政金融、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、外資引進(jìn)、工程項(xiàng)目等，無不經(jīng)由“一把手”拍板定案，這導(dǎo)致了監(jiān)督的難度加大。二是權(quán)力運(yùn)行仍然不夠公開、透明，雖然對黨務(wù)公開、政務(wù)公開已做出了規(guī)定，但現(xiàn)實(shí)情況是：是該公開的全部公開了，還是留有死角？是真的按照制度規(guī)定規(guī)范地運(yùn)作了，還是做一些表面文章，繞過了一些關(guān)鍵的環(huán)節(jié)？黨務(wù)公開、政務(wù)公開的效果如何判斷，是由黨委班子和領(lǐng)導(dǎo)本人說了算，還是應(yīng)該進(jìn)行全面的、科學(xué)的考核評(píng)價(jià)？這些問題并沒有完全弄清楚，也尚未做出明確的要求，事實(shí)上全憑有關(guān)的黨組織和“一把手”的自我理解、自我約束，既可以這樣做、也可以那樣做，各取所需、各顯其能。三是主要領(lǐng)導(dǎo)者和“一把手”權(quán)力的使用，究竟哪些不當(dāng)行為可以被認(rèn)定應(yīng)進(jìn)入監(jiān)督和責(zé)任追究的范圍？啟動(dòng)和進(jìn)行監(jiān)督和責(zé)任追究的具體程序是什么？監(jiān)督和責(zé)任追究的裁定結(jié)果怎樣才算是有效？諸如此類的問題也都沒有弄清楚。因此，為了對主要領(lǐng)導(dǎo)者和“一把手”的權(quán)力進(jìn)行有效的監(jiān)督制約和責(zé)任追究，就必須對權(quán)力進(jìn)行科學(xué)的分權(quán)、限權(quán)，建立權(quán)力清單、責(zé)任清單制度，并把關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的原則規(guī)定具體化、細(xì)致化，達(dá)到實(shí)用的程度。這樣，對權(quán)力有效控制的黨內(nèi)監(jiān)督才能真正地運(yùn)轉(zhuǎn)起來，收到良好效果。

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責(zé)任編輯：陳文杰