管控型特大城市治理模式分析

陳雪蓮

[摘要]城市化快速發(fā)展帶來各種“城市病”，中央定下“嚴格控制特大城市人口規(guī)?！钡恼邔?，北京實施了全國范圍內最為嚴苛的“人口控制”管理措施。囿于自身城市發(fā)展條件和功能定位，北京城市病的根源在于區(qū)域發(fā)展不平衡和資源分布不均衡。以“人口控制”為首要手段的“城市精簡”政策惡化了勞動力年齡和知識結構，降低了城市核心競爭力和發(fā)展活力，既有悖于現(xiàn)代城市開放、共享的發(fā)展理念，也不利于城市的可持續(xù)發(fā)展。適用于中國特大城市治理的新思路是摒棄“管控型”特大城市治理模式，推行“多中心化”的城市群聯(lián)動，以城市治理模式和社會管制方式上的多元化創(chuàng)新帶動公共資源均等化和城市發(fā)展多元化。

[關鍵詞]

特大城市；人口控制；管控型城市治理

中圖分類號：D633文獻標識碼：A文章編號：1008410X（2016）03008506

一、引言

2015年底，中央城市工作會議召開。這是1978年后城市工作再次上升到中央層面進行專門研究部署的會議，也是新中國成立后第四次召開全國城市工作會議。1962年和1963年召開的全國第一次和第二次城市工作會議主要是明確消費型城市相對于生產型農村的發(fā)展定位，1978年的第三次城市工作會議主要討論城市建設資金問題。

第四次城市工作會議是在城市化急劇發(fā)展、城市病突出的大背景下推出的。自改革開放以來，經濟的快速增長帶來了快速城市化，“十二五”時期，我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.23個百分點，每年城鎮(zhèn)人口增加2000萬，比歐洲一個中等規(guī)模國家的總人口還要多，城鎮(zhèn)化正處于快速推進當中[1]?？焖俪鞘谢o城市發(fā)展帶來公共資源供需不平衡、環(huán)境污染、交通擁堵等系列挑戰(zhàn)。因此，中國的城市發(fā)展和城市管理思路發(fā)生了差別化管理的轉向。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確區(qū)分了城鎮(zhèn)和小城市、中等城市、大城市和特大城市等不同人口規(guī)模城市的管理思路，首次提出適度控制大城市（城區(qū)人口300萬至500萬的城市）人口規(guī)模，嚴格控制特大城市（城區(qū)人口500萬以上的城市）人口規(guī)模。目前，中國擁有北京、上海、廣州、深圳、天津和重慶6個特大城市，相對實施人口控制政策的主要是北京、上海、廣州和深圳，相繼出臺了地方性管理辦法，以設置戶籍門檻來控制新增戶籍人口規(guī)模。從落戶難度來看，北京、上海兩地居轉戶難度較大。以社保繳納年限為例，北京、上海要求連續(xù)社保繳納年限至少7年，而廣州要求4年，深圳則未做出要求。北京實施了最為嚴格的控制政策，提出“人口規(guī)?？刂啤?，出臺系列管理措施，“規(guī)?？刂啤背蔀楸本┏鞘泄芾砉ぷ鞯闹匦暮头较?。

包容性的城市發(fā)展更強勁也更具可持續(xù)性，但往往因為某些發(fā)展階段碰到困難、某些群體的利益訴求過強，城市發(fā)展走向封閉，城市管理走向“城市管控”，北京的城市發(fā)展正呈現(xiàn)出這樣的轉向。本研究將系統(tǒng)梳理北京城市發(fā)展條件和功能定位以厘清北京城市病的根源所在，以“人口規(guī)?？刂啤闭叻治鰹榛A討論北京城市管控的效果及其影響，并將在借鑒國際相關經驗的基礎上提出特大城市治理的若干新思路。

二、特大城市發(fā)展困境：北京“城市病”病因

近幾年，“首堵”和“霾都”是公眾和媒體給北京起的別稱。北京市民上下班花費的交通時間居全國之首。2015年全年北京空氣質量達標天數(shù)為186天，占全年的51%，重度及以上污染共46天，占12.6%，即一半時間內空氣不達標，八分之一時間內空氣有毒有害[2]。同時，北京以年均不足21億立方米的水資源，維持著36億立方米的用水需求，直接導致地下水超采嚴重，地下水位下降，地下水儲量減少[3]。2015年北京市民人均可支配收入為4.84萬元，而同期北京二手房成交均價為4.43萬元/平方米，即北京市民一年的收入僅夠購買一平方米的房子北京市房管局官網(wǎng)提供的2015年商品住宅成交均價為27114元/平方米，與北京市民實際感受差距較大。本文采用的二手房成交價數(shù)據(jù)來自全國最大的房產交易中介公司官網(wǎng)，該數(shù)據(jù)顯示，2016年3月北京市二手房成交均價為44341元/平方米。。2015年北京年診療2.35億人次，日均70萬外地患者赴京看病，掛號難、預約難成為常態(tài)[4]?？諝馕廴?、交通擁堵、房價高企、公共設施和公共服務資源供需失衡等，成為“大北京”最受批評的“城市病”所在。

北京決策者給北京“城市病”的病因診斷是：北京現(xiàn)階段城市發(fā)展矛盾的根源是人口資源環(huán)境的壓力，堅決控制人口過快增長是解決北京交通、環(huán)境等許多問題的關鍵。2014年初，北京市政府成為全國第一個也是迄今為止唯一把“人口控制”寫入政府工作報告，并列入政府主要工作推進的，力爭“深入研究控制人口規(guī)模的治本之策。立足當前，著眼長遠，細化落實各項具體措施，切實把常住人口增速降下來”[5]。人口過多是北京“城市病”的病因嗎？

從人口規(guī)模和人口分布來看。2015年末，北京全市常住人口2170.5萬人，人口密度為每平方公里1323人，遠低于上海和深圳的人口密度參見《北京市2015年暨“十二五”時期國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，《北京日報》2016年2月15日。。

與國內或國際同等規(guī)模城市相比，北京市人口密度屬于較低水平。但是，北京市城區(qū)和遠郊區(qū)縣人口分布失衡嚴重，如2014年西城區(qū)常住人口密度最高，為25767人/平方公里；延慶縣最低，只有158人/平方公里。

從分功能區(qū)來看，常住人口密度從首都功能核心區(qū)開始向外圍逐漸降低，核心區(qū)人口密度為23953人/平方公里，是城市功能拓展區(qū)的2.9倍，是城市發(fā)展新區(qū)的22倍，是生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)的109.9倍[6]。由此可見，“城市病”的主要問題不是人口規(guī)模過大，而是人口分布不均衡。

人口區(qū)域分布不均衡的原因在于北京自身區(qū)域間的發(fā)展不平衡。2006年北京市政府提出《關于區(qū)縣功能定位及評價指標的指導意見》，把當時的18個區(qū)縣分成首都功能核心區(qū)、城市功能拓展區(qū)、城市發(fā)展新區(qū)和生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)四個功能區(qū)。經過近十年的發(fā)展，北京市城近郊區(qū)與遠郊區(qū)縣的經濟實力、公共服務水平差距依舊明顯。北京人口已呈郊區(qū)化趨勢，但并未形成產業(yè)、居住、公共服務功能完善的衛(wèi)星城或副中心，人口比重高于就業(yè)比重，由于產業(yè)、就業(yè)支撐不足，人口潮汐流動現(xiàn)象明顯。城六區(qū)內的職住分離情況更突出，“北京常住就業(yè)人口中，

67.1%的人口居住地與工作所在地在同一區(qū)，32.9%的就業(yè)者職住分離，比2014年職住分離程度增加了

4.8個百分點。由于產業(yè)集聚程度、綜合配套、公共資源配置等因素的共同影響，各區(qū)就業(yè)人口職住分離情況存在較大差異。東城區(qū)、石景山區(qū)居住的職住分離程度最高，分別為52.9%和51.9%；西城區(qū)、豐臺區(qū)、門頭溝區(qū)、昌平區(qū)居住的職住分離程度在40%以上，明顯高于全市平均水平。居住和就業(yè)的空間分離，依然是導致全市通勤壓力巨大的重要因素?！盵7]

由此可見，表面看來人口過多導致交通擁堵等城市病，實際上是人口分布不均衡、區(qū)域發(fā)展不均衡導致。從城市發(fā)展邏輯來看，人口過多是城市發(fā)展的結果，也是“城市病”的病象之一，而不是病因所在。作為全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創(chuàng)新中心的北京，同時具有全國教育中心、醫(yī)療中心、政策性金融中心等附加功能定位。這些具有全國性功能的政治機構、文化機構、教育機構、醫(yī)療機構及大型企業(yè)總部所具有的資源在全國范圍乃至國際范圍內具有極強的吸引力。更多的就業(yè)機會、更好的職業(yè)發(fā)展空間、更優(yōu)質的公共服務資源，自然會吸聚更多的外來人口。北京市的決策者在人口控制政策實施一年多后，逐步認識到北京市的“城市精簡”不能停留于“人口控制”。北京已經患上了城市病，表面上看是人口過多帶來的，深層看是功能過多帶來的。

自20世紀90年代以來，伴隨著全國社會經濟改革的全面展開，城市空間和成熟屬性發(fā)生了很大的變化，北京因承載過多全國性的城市功能而吸聚了大量的全國性優(yōu)勢公共資源，進而吸聚了過多人口。城市發(fā)展要有科學規(guī)劃引導、城市規(guī)模要同資源環(huán)境承載能力相適應、城市發(fā)展速度和治理能力提升需要相互匹配。工業(yè)化進入中高級階段之后的快速經濟增長、快速城市化以及政府GDP導向的政績觀導致北京城市功能定位過多、優(yōu)勢公共資源積聚過度、城市空間布局不平衡，發(fā)展規(guī)模超前于北京的城市治理能力，這才是北京“城市病”病因所在。

三、 北京城市精簡策略：管控型治理

行政改革中經常提及的“精簡機構”是指為了克服官僚主義、提高工作效率而精簡政府工作機構。特大和超大城市因為城市規(guī)模過于龐大、城市管理效率低下、城市運轉不暢而同樣面臨著“精簡城市”的改革任務。面對“城市病”，轉變“大而全”的城市發(fā)展理念，提出“精簡城市”的策略重點并不應著眼于縮減城市規(guī)模，更重要的是通過理順城市規(guī)劃和城市管理中的關鍵環(huán)節(jié)來提升城市治理能力，進而提高城市公共服務質量，讓城市可持續(xù)地健康發(fā)展。在“城市病”突出的當下，國家決策層和北京市決策者提出調整疏解非首都核心功能。但在什么是“非首都核心功能”、如何疏解非首都核心功能方面，仍然存在模糊和矛盾的地方。

（一）北京城市功能定位的模糊性

北京是和華盛頓、柏林一樣進行單一首都功能定位，還是和東京、倫敦、巴黎一樣走多功能中心路線？自新中國成立以來，北京的城市發(fā)展布局和功能定位發(fā)生過幾次反復。20世紀50年代，北京第一個城市規(guī)劃方案將首都的性質不僅定位為政治中心、文化中心，同時還是大工業(yè)城市，北京的城市功能沿著政治、經濟、文化、教育、工業(yè)等多中心齊頭并進的方向發(fā)展。經過三十年的發(fā)展，進入80年代，北京市區(qū)工業(yè)特別是重工業(yè)發(fā)展過多造成能源、水源緊張，1982年北京市編制的《北京城市建設總體規(guī)劃方案》中對城市性質不再提經濟中心，而是強調發(fā)展適合首都特點的經濟，即除工業(yè)外的多種產業(yè)。1993年修訂的《北京城市總體規(guī)劃》中提出建設開放型國際城市的目標，同時明確適合首都特點的經濟就是要建立以第三產業(yè)為主體的經濟結構。自20世紀90年代，北京的城市發(fā)展進入新的高速膨脹階段，代表著城市擴張的環(huán)路從三環(huán)擴張到六環(huán)，只用了短短十幾年時間。但是，進入21世紀城市快速積聚擴張帶來的“城市病”讓決策層意識到城市發(fā)展規(guī)模問題。根據(jù)資源環(huán)境的承載能力，2005年初獲得國務院批復的《北京城市總體規(guī)劃（2004-2020）》提出北京2020年1800萬人的適宜人口規(guī)模。這也是北京目前正在執(zhí)行的城市規(guī)劃。新總規(guī)將北京的城市性質定義為中華人民共和國的首都，全國的政治中心、文化中心，世界著名古都和現(xiàn)代國際城市；將北京未來發(fā)展目標定位為國家首都、國際城市、文化名城和宜居城市。這其中并不包括科技中心和產業(yè)中心的定位。

但是，在實際操作中受GDP導向的影響，經濟發(fā)展依舊是北京市的發(fā)展重點。2006年北京市政府提出的《關于區(qū)縣功能定位及評價指標的指導意見》中，對朝陽、海淀、豐臺、石景山四個城市功能拓展區(qū)的定位是“面向全國和世界的外向型經濟服務功能，推進生產者創(chuàng)新的重要基地”，對通州、順義、大興、昌平、房山五個區(qū)和亦莊開發(fā)區(qū)六個城市發(fā)展新區(qū)的定位是北京發(fā)展制造業(yè)和都市型現(xiàn)代農業(yè)的主要載體，也是北京疏散城市中心區(qū)產業(yè)與人口的重要區(qū)域，是未來北京經濟重心所在。要依托新城、國家級和市級開發(fā)區(qū)，營造環(huán)境，增強生產制造、物流配送和人口承載功能，成為首都城市新的增長極。以經濟增長為首都核心競爭力的理念依舊主導北京市的決策者。這樣的發(fā)展理念導致北京市常住人口總數(shù)提前十年即超出1800萬人的人口規(guī)模。

（二） 以“人口控制”為核心的“管控型”城市精簡戰(zhàn)略

城市規(guī)模的增長超前于城市規(guī)劃和城市管理能力，導致了擁堵、污染、公共資源緊缺等系列嚴峻的“城市病”。北京要想“瘦身”，首先要調控人口和產業(yè)，在如何“精簡政府”這一問題上，北京市選擇了從人口調控、產業(yè)調控和土地調控入手，進入“管控型”城市精簡治理軌道中。

自2008年奧運會起，為保障奧運，北京首次提出“健全房屋租賃和居住證管理體系”；2009年“探索建立人口調控目標責任制”；2010年“探索建立綜合調控機制，通過城市功能疏解、產業(yè)結構升級和布局調整，促進人口有序遷移與合理分布”；2011年“探索區(qū)域人口調控綜合協(xié)調機制”；2012年“人口調控”四字消失，代之以“人口服務管理”，管理模式為“實有人口服務管理全覆蓋”，“實有人口”表述五年來首次出現(xiàn)在政府工作報告中；2013年北京市確定的26項年度重點改革任務中，其中一項有序調控人口規(guī)模，除了建立健全區(qū)縣責任制外，提出北京將啟動實施居住證制度，同步研究制定醫(yī)療、教育等相關公共服務配套政策措施，并探索開展重大規(guī)劃、重大政策、重大項目的人口評估試點；

2014年“人口控制”首次寫入北京市政府工作報告。

自2014年起，北京市進入系統(tǒng)的人口規(guī)模調控階段，總體管理思路是“以政管人、以業(yè)控人和以房管人”。政治上，人口規(guī)模調控、轉移低端就業(yè)人口被列為各區(qū)縣年度績效考核硬指標；產業(yè)上，修訂產業(yè)準入目錄，強化節(jié)能節(jié)地節(jié)水、環(huán)境、技術、安全等標準，完善稅收征管，推進服務業(yè)優(yōu)化升級，嚴控低端產業(yè)無序發(fā)展，嚴厲打擊違法建設和非法生產經營；登記管理中強化以房管人，支持制定房屋租賃條例，推廣組織化管理模式，依法管理出租房屋，繼續(xù)治理群租房問題。

在產業(yè)調控方面，希望通過稅收、土地、用工條件、水電成本等領域的政策調整淘汰低端業(yè)態(tài)，如小型菜市場商戶以往都是定額征稅，現(xiàn)在調整為依實際營業(yè)額納稅。決策者希望構建高精尖的經濟結構，發(fā)展高產出、低耗能、用人少的產業(yè)。2014年初，國土部下發(fā)《關于強化管控落實最嚴格耕地保護制度的通知》，提出重點控制東部地區(qū)特別是京津冀、長三角、珠三角三大城市群建設用地規(guī)模。除生活用地及公共基礎設施用地外，原則上不再安排城市人口500萬以上特大城市中心城區(qū)新增建設用地。自2011年起，北京市已經連續(xù)4年縮減建設供地計劃指標。建設用地減少，減緩了城市開發(fā)、規(guī)模產業(yè)的發(fā)展。

（三）“管控式精簡”的政策效果

北京市通過嚴格的“管控”策略是否實現(xiàn)了“精簡城市”的預期效果？從人口規(guī)模和人口增速來看，“十二五”時期，北京全市人口增速、增量“雙下降”，常住人口增速呈放緩態(tài)勢，增量逐年減少。但在人口規(guī)模得到控制的同時，人口結構發(fā)生了變化。人口控制政策減少了勞動力供給，惡化了勞動力年齡結構，加劇了北京市常住人口老齡化。大多數(shù)常住外來人口來京的目的是就業(yè)，他們大多是年輕人 。然而在非首都功能的疏解過程中，北京市常住外來人口的增量和增速明顯放緩，帶來了全市就業(yè)人口結構的變化。與2010年相比，2015年全市常住就業(yè)人口中45歲及以上比重為30.6%，上升6.4個百分點；20歲～29歲的比重為55.5%，下降4.5個百分點。年齡中位數(shù)由35.3歲上升到37.8歲。常住外來人口中15歲～64歲人口占86.1%，下降5.2個百分點。北京常住外來勞動年齡人口比重出現(xiàn)下降，人口紅利優(yōu)勢減弱。總撫養(yǎng)比是指非勞動年齡人口與勞動年齡人口之比，表明每100名勞動年齡人口大致要撫養(yǎng)多少名非勞動年齡人口，可以分解為少兒撫養(yǎng)比和老年撫養(yǎng)比兩部分。2015年北京市總撫養(yǎng)比達到25.6%，少兒撫養(yǎng)比和老年撫養(yǎng)比分別為12.7%和12.9%，與2010年相比，總撫養(yǎng)比提高4.7個百分點，少兒撫養(yǎng)比和老年撫養(yǎng)比分別提高2.3和2.4個百分點。這意味著，北京市居民的養(yǎng)育和養(yǎng)老壓力持續(xù)上升，人口老齡化的發(fā)展壓力增加

[7]。

人口聚集和經濟發(fā)展是相輔相成的關系，人口聚集可誘發(fā)新的需求并催生相應的供應，有利于信息和創(chuàng)意交流。用人口控制來限制聚集會造成經濟效益和社會效益下降。高低端產業(yè)也是相輔相成的，金融和高科技行業(yè)離不開餐飲、保潔、安保等服務業(yè)的支撐。疏解“低素質”人口只會提高高端產業(yè)和普通居民的生產成本、生活成本。產業(yè)發(fā)展需要資本、勞動力、技術等生產要素的集聚，北京希望通過“京津冀一體化”來繼續(xù)保持經濟競爭力。2010年制定的《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》是我國國土空間開發(fā)的戰(zhàn)略性、基礎性和約束性規(guī)劃，該規(guī)劃對北京及北京所處的京津冀地區(qū)有著明確的定位。北京位于“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局中的環(huán)渤海地區(qū)，該區(qū)域的功能定位是北方地區(qū)對外開放的門戶，我國參與經濟全球化的主體區(qū)域，有全球影響力的先進制造業(yè)基地和現(xiàn)代服務業(yè)基地，全國科技創(chuàng)新與技術研發(fā)基地，全國經濟發(fā)展的重要引擎，輻射帶動“三北”地區(qū)發(fā)展的龍頭。該區(qū)域也是我國人口集聚最多、創(chuàng)新能力最強、綜合實力最強的三大區(qū)域之一。環(huán)渤海地區(qū)中，京津冀區(qū)域的功能定位是“三北”地區(qū)的重要樞紐和出海通道，全國科技創(chuàng)新與技術研發(fā)基地，全國現(xiàn)代服務業(yè)、先進制造業(yè)、高新技術產業(yè)和戰(zhàn)略性新興產業(yè)基地，我國北方的經濟中心。限于我國整體發(fā)展階段的要求，不論是京津冀地區(qū)還是環(huán)渤海區(qū)域，經濟發(fā)展都是該區(qū)域的最重要的任務。但是，京津冀地區(qū)、環(huán)渤海區(qū)域，城市群發(fā)育水平遠遠低于長三角、珠三角區(qū)域，能夠支撐北京作為世界城市發(fā)展的大都市區(qū)域遠未形成。所謂“低端人口”、“低端產業(yè)”的疏解，并不會有助于“高端人才”、“高端產業(yè)”的可持續(xù)發(fā)展，反而可能造成北京作為國際大都市的城市發(fā)展活力和城市核心競爭力下降。

四、特大城市發(fā)展方向：“多中心化”的城市群聯(lián)動

生產空間集約高效，生活空間舒適宜居，生態(tài)空間山青水碧，人口、經濟、資源環(huán)境相協(xié)調是理想的城市發(fā)展目標。“推動城市發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變”是全國城市發(fā)展的思路，也是北京這類特大城市的發(fā)展目標。但是，城市發(fā)展質量的提升需要以科學的城市定位設計、嚴肅的城市規(guī)劃執(zhí)行和完善的城市治理體系為基礎，即城市治理能力的提升是城市發(fā)展的關鍵。分析北京市執(zhí)行“管控治理”兩年以來的政策績效可以發(fā)現(xiàn)，政府通過“行政手段”設置具體的人口轉移、產業(yè)轉移指標，依舊是計劃經濟時代的城市管理邏輯，并不能真正實現(xiàn)預期的政策設計目標。而當下的北京，按常住人口計算，2015年北京市人均地區(qū)生產總值達到106284元（按年平均匯率折合17064美元），第三產業(yè)占比79.8%，一般公共預算收入已達到4723.9億元[8]。各項數(shù)據(jù)均顯示北京已達到中等發(fā)達國家的水平，進入了后工業(yè)經濟社會時代。后工業(yè)社會的國際大都市的可持續(xù)發(fā)展需要秉持的理念，應和國家制定“十三五規(guī)劃”提出的五大發(fā)展理念相一致，即創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享。“管控型”城市治理思路不再符合當前中國的特大城市發(fā)展階段。

解決我國城市化進程中特大城市功能和資源過度集中問題，德國的“去中心化”和“多中心化”城市發(fā)展模式具有很強的借鑒意義。比如，在德國經濟最發(fā)達的巴登符滕堡州（Baden-Wuerttemburg），斯圖加特（Stuttgart）是省會，但經濟中心在曼海姆（Mannheim），德國最古老最知名的海德堡大學在該州的小城海德堡（Heidelberg），而最好的幾個?？漆t(yī)院分布在該州另一個人口不到十萬的小城圖賓根（Tuebingen）。德國類似“去中心化”、“多中心化”模式特征顯著：一是城市規(guī)模小、數(shù)量多，在城市化率超過90%的德國，除了柏林等少數(shù)稍顯擁擠的城市，絕大多數(shù)是中小型城鎮(zhèn)，環(huán)境幽靜且在全國分布均衡；二是地區(qū)、城鄉(xiāng)之間公共資源及其可獲得性等沒有質的差異，主要的行政機構、醫(yī)院、大學和文化設施等公共資源分布在不同的地區(qū)，而非集中在某一兩個大城市，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的基礎設施完善程度和生活便利程度基本等值[9]。

“去中心化”（Decentralization）是指將功能、權力和資源從一個中心進行重新分配或分散，“多中心化（Multi-Center）”是指功能、權力和資源均衡分布在多個中心。目前，解決北京這類特大城市的“城市病”，需要從“去中心化”開始，實現(xiàn)“多中心化”?！熬┙蚣揭惑w化”就是這樣的思路，希望在城市群中發(fā)展出能夠承接北京轉移出去的非首都核心功能的城市。但是，決定城市群效率高低的不是地理位置的遠近，也不是資源的行政調配，而是市場化、民間化城市之間的經濟聯(lián)系和貿易往來，以及市民共同的消費態(tài)度和偏好。

現(xiàn)代城市治理意義上的“去中心化”和“多中心化”不只是城市發(fā)展類型和城市規(guī)劃模式，更是城市治理模式和社會管制方式上的多元化。2015年“中央城市工作會議”明確提出要統(tǒng)籌政府、社會和市民三大主體，提高各方城市發(fā)展的積極性，實現(xiàn)“城市共治共管、共建共享”。這是中央層面上肯定了城市工作思路變傳統(tǒng)的“城市管理”為“城市治理”。城市治理理念的核心要素是多主體參與。在現(xiàn)行的政治行政體制下，政府恪守自己的職能和權力邊界，激活、引入政府以外的主體參與到城市治理決策中，是能否實現(xiàn)城市治理能力提升的關鍵。目前來看，北京的“朝陽群眾”、“西城大媽”、“海淀網(wǎng)民”、“豐臺勸導隊”等在城市管理中起到僅僅是維持治安、維護社會穩(wěn)定的作用。發(fā)揮市民主體作用，把更多決策工作、治理工作面向市民開放，提升市民參與的質量，才是城市治理優(yōu)化的唯一途徑。

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[4]北京成“全國看病中心”：日均70萬外地患者赴京看病[J].瞭望，20140519.

[5]耿雁冰.北京將運用三大辦法控制人口規(guī)模[N].21世紀經濟報道，20140117.

[6]北京市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局北京調查總隊.2014年北京市人口發(fā)展變化情況及特點[DB/OL].[20160319].http：//www.bjstats.gov.cn/tjsj/ndsj/ndsjfpfb/2014n/201602/t20160204_336436.html.

[7]北京市統(tǒng)計局，國家統(tǒng)計局北京調查總隊.北京市2015年全國1%人口抽樣調查分析報告[DB/OL].[20160319].http：//www.bjstats.gov.cn/zt/rkjd/sdjd/201603/t20160322_340776.html.

[8]北京市2015年暨“十二五”時期國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報[N].北京日報，20160215.

[9]蔣尉.德國“去中心化”城鎮(zhèn)化模式及借鑒[J].國家行政學院學報，2015，（5）.

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