創(chuàng)新大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府決策模式研究

閆利平 申?duì)N

[摘要]在當(dāng)今大數(shù)據(jù)時(shí)代，傳統(tǒng)政府決策模式已顯露疲態(tài)，地方政府決策模式創(chuàng)新既是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，也是建立法治政府和服務(wù)型政府的內(nèi)在要求，最重要的是數(shù)據(jù)利用方面的改革和建設(shè)。新型決策模式按照"收集-存儲(chǔ)-分析-輸出"流程進(jìn)行科學(xué)化管理，在此基礎(chǔ)上形成以數(shù)據(jù)為核心的"數(shù)據(jù)-量化分析-決策-預(yù)判-監(jiān)督反饋"的閉環(huán)自調(diào)節(jié)的決策模式。政府決策中引進(jìn)大數(shù)據(jù)面臨諸多困難，要樹立大數(shù)據(jù)思維，做好頂層設(shè)計(jì)，建立完善的大數(shù)據(jù)體系，加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]

地方政府；政府決策；大數(shù)據(jù)

中圖分類號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008410X（2016）03006007

政府決策是政府在解決一些社會(huì)問題時(shí)做出的某種行為選擇，其過程包括發(fā)現(xiàn)問題、分析問題和解決問題。地方政府作為決策制定者和執(zhí)行者，其決策正確與否直接影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和人民大眾的安危禍福。由于決策的科學(xué)化和民主化不高，導(dǎo)致的決策失誤案例比比皆是，決策失誤帶來的經(jīng)濟(jì)損失也十分巨大。我國(guó)傳統(tǒng)決策模式已難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨將使政府決策日益基于數(shù)據(jù)做出，而非傳統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)或直覺。因此，創(chuàng)新地方政府決策，實(shí)現(xiàn)決策由經(jīng)驗(yàn)向數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)化，必須建立大數(shù)據(jù)決策模式，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化和規(guī)范化。

一、 傳統(tǒng)地方政府決策模式的弊端

傳統(tǒng)地方政府決策模式并非指“一言堂”決策模式或“拍腦袋”決策模式，而是相對(duì)于大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府決策模式而言的。

因?yàn)殡S著政府治理理論的不斷創(chuàng)新和治理能力的提升，政府決策模式已經(jīng)由最初的內(nèi)部集權(quán)型模式向公眾參與型模式轉(zhuǎn)變，多地政府已經(jīng)在決策過程中開始引入公眾參與、協(xié)商、聽證等環(huán)節(jié)。

這固然體現(xiàn)了歷史的進(jìn)步，然而僅做到這一點(diǎn)是不夠的。在利益主體多元化且相對(duì)獨(dú)立的新社會(huì)格局中，傳統(tǒng)方式選取的民意代表，受自身所屬利益主體制約，很難反映大眾利益的訴求，因而帶有一定的偏狹性。當(dāng)前的決策模式可以稱之為一種由點(diǎn)到面的決策模式，依據(jù)少部分人的需求來推測(cè)或預(yù)測(cè)整個(gè)社會(huì)的需求[1]。大數(shù)據(jù)時(shí)代各種信息迅速傳播和匯集，結(jié)構(gòu)化和非結(jié)構(gòu)化的數(shù)據(jù)大量涌現(xiàn)，使得政府決策參考依據(jù)由樣本數(shù)據(jù)向整體數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變成為可能。因此，

在數(shù)據(jù)量呈爆炸式發(fā)展的今天，傳統(tǒng)政府決策模式已經(jīng)顯露疲態(tài)。

（一）決策數(shù)據(jù)搜集量和范圍較小，存在數(shù)據(jù)黑洞

當(dāng)今社會(huì)信息傳播速度越來越快，信息源不斷擴(kuò)大，原有的信息搜集技術(shù)和能力已遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于信息的發(fā)展。政府決策作為一項(xiàng)涉及社會(huì)方方面面的工作，尤其需要全面、精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)來支撐決策的分析和制定。傳統(tǒng)政府決策模式并非不重視信息的搜集，但由于技術(shù)、設(shè)備和思維的原因，數(shù)據(jù)搜集范圍和捕捉能力都難以完全支撐現(xiàn)代決策的需要。傳統(tǒng)決策模式中信息搜集范圍較為狹窄，搜集量小，渠道相對(duì)單一。尤其是地方政府，在很多決策過程中，僅依靠人工從互聯(lián)網(wǎng)上搜集、處理相關(guān)數(shù)據(jù)信息，間接導(dǎo)致數(shù)據(jù)提取和處理能力降低，難以真正地釋放信息價(jià)值。

與此同時(shí)，信息搜集范圍狹窄導(dǎo)致政府在進(jìn)行決策可行性論證過程中對(duì)決策執(zhí)行遇到的阻力和困難估計(jì)不足。政府決策本身既包含政府內(nèi)部各個(gè)決策主體之間的相互作用，也包含政府外部各決策相對(duì)人參與的過程。特別在當(dāng)今利益主體多元化的背景下，決策部門只有充分搜集各種相關(guān)的決策信息，擴(kuò)大決策相對(duì)人的參與范圍，才能全面、充分和精確地反映各方利益主體的需求，從而做出科學(xué)、合理的決策。若政府在信息量較少的情況下進(jìn)行決策，將會(huì)由于缺乏完整、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，難以挖掘數(shù)據(jù)內(nèi)部規(guī)律和事物發(fā)展趨勢(shì)，使得決策可行性較低，操作性不強(qiáng)。

因此，不少走完了公眾參與程序的決策，依然在實(shí)施過程中失敗。

例如，在2009年南寧市電動(dòng)車整治行動(dòng)的決策中，因?qū)﹄妱?dòng)車標(biāo)準(zhǔn)缺乏科學(xué)、合理的數(shù)據(jù)分析，參與決策論證的范圍較小，使得決策在執(zhí)行中受到極大的阻力，并最終導(dǎo)致失敗。

廣泛的信息搜集和數(shù)據(jù)處理分析能夠避免盲目決策和不合理決策。數(shù)據(jù)密集型決策開啟了全樣本分析模式，創(chuàng)立了一種重視數(shù)據(jù)復(fù)雜性和數(shù)據(jù)相關(guān)性的分析模式。這預(yù)示著借助計(jì)算機(jī)技術(shù)發(fā)現(xiàn)群體智慧和數(shù)據(jù)價(jià)值的時(shí)代正在到來。

（二）數(shù)據(jù)挖掘能力不足，信息衍生價(jià)值得不到體現(xiàn)

現(xiàn)在的信息資源已經(jīng)從最初的認(rèn)知型逐漸變?yōu)閼?zhàn)略型物資。麥肯錫全球研究院在2011年發(fā)布的一項(xiàng)研究報(bào)告指出：數(shù)據(jù)正在成為同物質(zhì)資產(chǎn)和人力資本相提并論的重要生產(chǎn)要素。從數(shù)據(jù)本身來說，它并不會(huì)自動(dòng)變?yōu)楦咝艿纳a(chǎn)要素，只有經(jīng)過分析、挖掘和處理的數(shù)據(jù)才能充分釋放其價(jià)值。政府決策過程中，數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用是必不可少的階段。無論是人工數(shù)據(jù)模型還是計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)模型，其目的都在于為決策提供更為科學(xué)的參考依據(jù)。數(shù)據(jù)的價(jià)值在于：通過分析挖掘而發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)的內(nèi)在聯(lián)系和規(guī)律，使其產(chǎn)生價(jià)值增值，從而提升信息資源的利用效率。

傳統(tǒng)政府決策模式在進(jìn)行數(shù)據(jù)分析和處理的過程中僅關(guān)注數(shù)據(jù)表面即感性數(shù)據(jù)，忽略了數(shù)據(jù)深層次的規(guī)律即理性數(shù)據(jù)。感性數(shù)據(jù)給予的僅是某項(xiàng)事物表面所呈現(xiàn)的現(xiàn)象和現(xiàn)有價(jià)值，而理性數(shù)據(jù)不僅能讓我們了解當(dāng)下某項(xiàng)事物的特點(diǎn)，還能預(yù)測(cè)將來事物發(fā)展變化的軌跡，進(jìn)而提前預(yù)判?！皵?shù)據(jù)中包含自然界規(guī)律，包含人的行為規(guī)律?！盵2]所謂數(shù)據(jù)衍生價(jià)值，就在于通過信息挖掘提取其理性數(shù)據(jù)，通過理性數(shù)據(jù)的分析處理進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)的衍生價(jià)值。決策的本質(zhì)在于預(yù)判，在預(yù)判基礎(chǔ)上“人們可以通過適當(dāng)?shù)母深A(yù)，來引導(dǎo)事情向著期望的方向發(fā)展”[3]（P8）

。一項(xiàng)好的決策不僅要能適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)需要，而且還能準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來發(fā)展的趨勢(shì)。在一些傳統(tǒng)決策模式中，數(shù)據(jù)處理環(huán)節(jié)遠(yuǎn)不能滿足決策預(yù)判功能的需要，數(shù)據(jù)本身所蘊(yùn)含的預(yù)判能力沒有得到利用，這導(dǎo)致大量數(shù)據(jù)的衍生價(jià)值浪費(fèi)。一些政府決策只看重當(dāng)下，不注重規(guī)律導(dǎo)向，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，給國(guó)家和人民造成了重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)損失。例如，河南省靈寶市豫靈鎮(zhèn)盲目跟風(fēng)，借債建開發(fā)區(qū)，在決策過程中缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃、缺乏規(guī)律引導(dǎo)，結(jié)果事與愿違，大片土地荒蕪，損失資金上千萬。信息深度處理能力的欠缺導(dǎo)致政府無法做到主動(dòng)提前預(yù)判，這使得眾多政府決策喪失了預(yù)測(cè)性和前瞻性功能。

（三）信息存儲(chǔ)量較小，難以發(fā)揮數(shù)據(jù)規(guī)模優(yōu)勢(shì)

政府決策的好壞在一定程度上依賴數(shù)據(jù)資源的多少。數(shù)據(jù)資源儲(chǔ)備完整充分，決策過程中的分析和制定才能夠準(zhǔn)確無誤。例如，美國(guó)谷歌公司在進(jìn)行流感趨勢(shì)預(yù)測(cè)時(shí)，參考了上百億條互聯(lián)網(wǎng)檢索記錄。這種全方位的數(shù)據(jù)參考正是建立在海量數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的基礎(chǔ)上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，預(yù)計(jì)到2020年，全球數(shù)據(jù)的總量將達(dá)到35ZB。然而，目前一些政府使用的設(shè)備存儲(chǔ)量仍大致在TB階段，之間相差數(shù)千倍以上。以數(shù)據(jù)值計(jì)算，千倍以上的差距就意味著有上萬億條信息無法被收集或存儲(chǔ)。這對(duì)于今天高度依賴數(shù)據(jù)資源進(jìn)行決策的政府來說，無疑是一個(gè)很大的損失。

此外，地方政府的存儲(chǔ)大都是ORACLE數(shù)據(jù)庫和EMC存儲(chǔ)器。這種存儲(chǔ)已經(jīng)完全不能適應(yīng)當(dāng)下數(shù)據(jù)暴增的狀況。數(shù)據(jù)存儲(chǔ)量的缺陷，導(dǎo)致政府在決策過程中無法科學(xué)、有效地論證決策可行性。大數(shù)據(jù)所具有的在區(qū)域之間、行業(yè)之間和政府部門之間的流動(dòng)性，正在顛覆傳統(tǒng)的、線性的、自上而下的精英決策模型，形成非線性的、自下而上的決策基礎(chǔ)。因此，有必要提升數(shù)據(jù)存儲(chǔ)的能力，進(jìn)一步釋放數(shù)據(jù)在決策過程中的價(jià)值。

二、 新形勢(shì)對(duì)地方政府決策模式的要求

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及政府治理理論的創(chuàng)新，我國(guó)公民參政的熱情越來越高，客觀上要求政府轉(zhuǎn)變職能，創(chuàng)新政務(wù)服務(wù)和治理理念。此外，法治政府和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的提出，也進(jìn)一步要求政府轉(zhuǎn)變決策思維，創(chuàng)立科學(xué)化、民主化決策模式。因此，地方政府決策模式創(chuàng)新既是適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需求，也是建立法治政府和服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。

（一）法治政府建設(shè)對(duì)創(chuàng)新決策模式的要求

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)依法決策提出了明確要求。《決定》強(qiáng)調(diào)，政府決策過程中要把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確，建立行政機(jī)關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機(jī)制，未經(jīng)合法性審查或經(jīng)審查不合法的不得提交討論。這就從根本上指明了政府決策的程序和決策合法機(jī)制的建設(shè)途徑。根據(jù)法治政府建設(shè)對(duì)于決策制定的要求，今后在政府決策過程中必須把公眾參與、專家論證以及過程公開等階段作為決策過程的環(huán)節(jié)納入程序中。而在信息高速傳播的今天，互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)已經(jīng)讓公眾參與、專家論證和過程公開的方式和范圍發(fā)生了巨大的變化。以公眾參與為例，其方式已經(jīng)由以往單一的現(xiàn)場(chǎng)參與，發(fā)展為互聯(lián)網(wǎng)和現(xiàn)場(chǎng)參與的雙重模式。而隨著移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展，公眾參與更是表現(xiàn)出隨時(shí)隨地和廣泛性的特點(diǎn)，在時(shí)間和空間上都大大擴(kuò)展了參與范圍。例如，2013年關(guān)于假期調(diào)整的決策，僅人民網(wǎng)就有將近5萬人次參與留言或跟帖。最終在各大門戶網(wǎng)站參與此次調(diào)查的網(wǎng)民達(dá)300萬人次。雖然相對(duì)于6億人的網(wǎng)民來說只是很少一部分，但依然顯露出網(wǎng)絡(luò)參與的強(qiáng)勁勢(shì)頭。因此，如何將互聯(lián)網(wǎng)上大量的民眾意見搜集起來并快速篩選出有價(jià)值的信息，這成為政府決策過程中重要的一環(huán)。

此外，《決定》強(qiáng)調(diào)要確保科學(xué)決策。所謂科學(xué)決策，是指決策主體在進(jìn)行決策過程中減少主觀因素，將決策制定和決策論證建立在客觀、真實(shí)的基礎(chǔ)上。而依據(jù)數(shù)據(jù)資源做出的決策，恰恰滿足了這一要求，不僅規(guī)避了人為因素的不合理影響，還大大提升了決策的科學(xué)性和客觀性。

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來，為政府建立科學(xué)決策和民主決策提供了技術(shù)支持和信息平臺(tái)。通過引入大數(shù)據(jù)技術(shù)，不僅可以擴(kuò)大決策主體的參與范圍，而且大大提升了決策的科學(xué)性，從而為建立科學(xué)決策和民主決策奠定了基礎(chǔ)。因此，對(duì)于現(xiàn)階段政府決策來說，創(chuàng)新決策模式、提高決策的科學(xué)性和合理性將會(huì)直接影響法治政府的建設(shè)進(jìn)程。

（二） 治理能力現(xiàn)代化對(duì)創(chuàng)新決策模式的要求

從政府管理到政府治理，一字之變卻是政府改革創(chuàng)新的跨越式發(fā)展，體現(xiàn)了治國(guó)理政的新思維、新要求。政治學(xué)意義上的管理建立在政府權(quán)威上，具有強(qiáng)制性和不可違背性的特征。在管理過程中，政府占據(jù)主要地位，社會(huì)處于被動(dòng)狀態(tài)，缺乏政府與社會(huì)的協(xié)作互動(dòng)。而治理的本質(zhì)在于其所偏重的統(tǒng)治機(jī)制并不依靠政府的權(quán)威和制裁，更強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)的溝通性、協(xié)調(diào)性和廣泛參與性。同時(shí)，治理的主體也趨向多元化，不僅包含政府內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)，還包括非政府組織、私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人等社會(huì)力量。政府和這些社會(huì)力量通過合作、協(xié)商來處理社會(huì)事務(wù)，打破了管理中政府一家獨(dú)大的局面，社會(huì)力量在治理中的作用和價(jià)值日益增強(qiáng)。

治理概念的提出從根本上改變了政府與社會(huì)在決策中的角色，決策主體由精英向大眾轉(zhuǎn)化，決策參與范圍由政府內(nèi)部向社會(huì)公眾轉(zhuǎn)化。在這種背景下，政府必須創(chuàng)新決策理念，通過建立多種途徑來擴(kuò)大參與范圍，確保不同利益主體能夠充分表達(dá)利益訴求。而大數(shù)據(jù)技術(shù)的引進(jìn)，不僅解決了參與途徑的難題，而且提升了政府與社會(huì)的溝通力度，進(jìn)一步加快了治理能力現(xiàn)代化的建設(shè)。

治理能力現(xiàn)代化本質(zhì)上是指政府對(duì)于社會(huì)治理的能力能夠適應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需求，而且能夠隨著社會(huì)的變化不斷更新和提升自己的治理能力，即實(shí)現(xiàn)政府能力的調(diào)適性。決策現(xiàn)代化是治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，所謂決策現(xiàn)代化指決策的效率和決策的合理性。決策的效率要求政府能夠在信息搜集和政策制定上做到快速、及時(shí)、高效；決策的合理性則是指政府要能夠最大限度滿足公眾需求，制定政策方針要符合社會(huì)公眾的意愿，準(zhǔn)確把握社會(huì)需求，提前預(yù)判事物發(fā)展規(guī)律，有針對(duì)性地制定決策，從而提升公共服務(wù)水平。決策現(xiàn)代化要求政府決策不僅要考慮社會(huì)需求，同時(shí)還要具有前瞻性和預(yù)判性。這就需要政府在決策過程中能夠充分挖掘現(xiàn)有數(shù)據(jù)的價(jià)值，通過信息技術(shù)整理分析得出事物發(fā)展的規(guī)律，通過對(duì)規(guī)律的把握有針對(duì)性地進(jìn)行決策。

三、 大數(shù)據(jù)時(shí)代地方政府決策新模式的探索與實(shí)踐

隨著信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)的不斷發(fā)展，信息種類越來越多，各種數(shù)據(jù)爆炸式增長(zhǎng)，所需的存儲(chǔ)空間也越來越大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，互聯(lián)網(wǎng)僅社區(qū)一天帖子產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，就相當(dāng)于美國(guó)《時(shí)代》雜志770年的文字量，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和處理模式已無法適應(yīng)發(fā)展需求。當(dāng)前，大數(shù)據(jù)已然成為全世界下一個(gè)創(chuàng)新、競(jìng)爭(zhēng)的前沿，其來臨意味著從數(shù)據(jù)來源到數(shù)據(jù)處理方式以至于數(shù)據(jù)思維都將發(fā)生翻天覆地的變化。對(duì)于政府來說，信息是決策過程中的關(guān)鍵因素，及時(shí)、準(zhǔn)確的信息可以提升決策的科學(xué)性和可行性。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，創(chuàng)新政府決策模式最重要的是數(shù)據(jù)利用方面的改革和建設(shè)。

（一） 地方政府決策新模式構(gòu)建

大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來給政府決策帶來機(jī)遇的同時(shí)也帶來了挑戰(zhàn)。在信息泛濫的今天，如何在決策中廣泛搜集信息并快速整理和分析直接影響著決策的科學(xué)性。“大數(shù)據(jù)對(duì)決策者的意義表現(xiàn)在決策的三個(gè)過程上：即事前預(yù)測(cè)、事中感知、事后反饋。”[4]為此，應(yīng)根據(jù)政府決策未來發(fā)展的需要和大數(shù)據(jù)技術(shù)的特點(diǎn)，以科學(xué)決策、民主決策為目標(biāo)，依托大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)，將數(shù)據(jù)作為關(guān)鍵要素，建構(gòu)大數(shù)據(jù)的政府決策模型（見圖1）。

在該模型中，大數(shù)據(jù)信息平臺(tái)作為該決策模式的核心，涵蓋了決策的每一個(gè)階段。首先，將與某項(xiàng)決策相關(guān)的各種社會(huì)信息和政府內(nèi)部信息，進(jìn)行數(shù)字化處理。其次，處理后的信息將以數(shù)據(jù)形式輸入大數(shù)據(jù)平臺(tái)。在大數(shù)據(jù)平臺(tái)中，分別設(shè)置了具有數(shù)據(jù)分類整理、存儲(chǔ)和挖掘分析功能的子系統(tǒng)。在這一階段，通過構(gòu)建數(shù)學(xué)模型，將前期數(shù)字化的信息按照決策種類、格式和來源等內(nèi)容進(jìn)行分類和存儲(chǔ)，從而發(fā)現(xiàn)事物的特點(diǎn)和規(guī)律。在該模型中，與決策相關(guān)的各種信息都將以更為直觀和清晰的數(shù)據(jù)代替，這就為決策部門進(jìn)行科學(xué)決策和高效決策提供了便利。通過科學(xué)數(shù)據(jù)分析得出的結(jié)果，將成為決策最主要的參考依據(jù)。此外，為進(jìn)一步提高決策科學(xué)性和合理性，規(guī)避大數(shù)據(jù)平臺(tái)的機(jī)械性，將對(duì)大數(shù)據(jù)平臺(tái)分析出的數(shù)據(jù)進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)干預(yù)和糾偏，從而為形成決策提供科學(xué)保障。

依據(jù)大數(shù)據(jù)平臺(tái)和經(jīng)驗(yàn)做出的決策，將由決策部門頒布實(shí)施。但決策過程遠(yuǎn)沒有結(jié)束，大數(shù)據(jù)平臺(tái)將繼續(xù)為決策進(jìn)行全樣本的實(shí)時(shí)監(jiān)督和反饋，并通過可量化的數(shù)學(xué)模型，解析存在于決策和社會(huì)之間的復(fù)雜關(guān)系，從而更加全面地反映決策執(zhí)行進(jìn)度和效果。大數(shù)據(jù)平臺(tái)的監(jiān)督和反饋，為政府對(duì)決策進(jìn)行及時(shí)改進(jìn)和調(diào)試，進(jìn)一步完善決策、提高決策效能提供了可能。

新型決策模式按照“收集-存儲(chǔ)-分析-輸出”的流程進(jìn)行科學(xué)化管理，在此基礎(chǔ)上形成“數(shù)據(jù)—量化分析-決策-預(yù)判-監(jiān)督反饋”的閉環(huán)自調(diào)節(jié)決策模式。信息搜集范圍的擴(kuò)大拓寬了公民參政的渠道，確保了決策數(shù)據(jù)的完整性和系統(tǒng)性；而數(shù)據(jù)量化分析則最大限度地保證了數(shù)據(jù)的衍生價(jià)值，通過將信息轉(zhuǎn)變?yōu)榭闪炕臄?shù)據(jù)模型可以對(duì)數(shù)據(jù)的內(nèi)在規(guī)律加以科學(xué)把握和利用。這些都為政府進(jìn)行科學(xué)決策、民主決策提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)為政府準(zhǔn)確把握事件發(fā)展規(guī)律、做出精準(zhǔn)預(yù)測(cè)提供了科學(xué)指導(dǎo)。

（二）大數(shù)據(jù)時(shí)代新決策模式面臨的困難

大數(shù)據(jù)不僅能夠帶來信息技術(shù)領(lǐng)域的革命，而且對(duì)于打造服務(wù)型和智慧型的政府來說，也是一次很好的機(jī)遇。大數(shù)據(jù)時(shí)代，打造智慧型政府，引領(lǐng)政府決策由經(jīng)驗(yàn)和直覺向更為科學(xué)的數(shù)據(jù)決策轉(zhuǎn)變，成為大數(shù)據(jù)時(shí)代政府決策改革的目標(biāo)。但由于思維習(xí)慣、資金以及技術(shù)等方面的原因，在政府決策過程中引進(jìn)大數(shù)據(jù)還面臨諸多困難。

1.政府主體缺乏大數(shù)據(jù)思維。現(xiàn)代政府決策已經(jīng)由單純的政府決策轉(zhuǎn)變?yōu)樗袥Q策主體和客體都參與進(jìn)來的模式，數(shù)據(jù)逐漸變成政府決策的基本前提。地方政府只有建立起大數(shù)據(jù)思維才能更好地科學(xué)決策，越高層對(duì)大數(shù)據(jù)的認(rèn)知程度越高、興趣越大。而在地方政府中，有將近一半的人不知道大數(shù)據(jù)這個(gè)概念，甚至在信息化部門中有近一半的人不能完整地理解大數(shù)據(jù)，更談不上具備大數(shù)據(jù)思維。中央層與地方層出現(xiàn)了很大的割裂。此外，一些政府部門在沒有充分了解大數(shù)據(jù)的前提下，盲目跟風(fēng)，大做表面文章。即使在一些較為發(fā)達(dá)的省份，一些部門對(duì)于大數(shù)據(jù)的運(yùn)用還停留在表面，在決策過程中對(duì)于大數(shù)據(jù)的應(yīng)用程度依然不高，對(duì)大數(shù)據(jù)能夠提升決策科學(xué)性的認(rèn)知程度較低。

2.專業(yè)技術(shù)人才短缺。目前，在政府決策過程中，大量運(yùn)用傳統(tǒng)的關(guān)系數(shù)據(jù)庫作為處理決策事務(wù)的工具。大數(shù)據(jù)時(shí)代，傳統(tǒng)關(guān)系數(shù)據(jù)庫已經(jīng)無法準(zhǔn)確高效地為決策提供數(shù)據(jù)參考。大數(shù)據(jù)本身和互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)有一定關(guān)系，但大數(shù)據(jù)是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)基礎(chǔ)上進(jìn)一步深化和發(fā)展了計(jì)算機(jī)系統(tǒng)對(duì)于數(shù)據(jù)的挖掘和處理。數(shù)據(jù)的研究和利用離不開數(shù)據(jù)相關(guān)專業(yè)人員的參與，因而對(duì)相關(guān)專業(yè)人才的培養(yǎng)和培訓(xùn)尤為重要。

專業(yè)人才的短缺使得政府大量有價(jià)值的數(shù)據(jù)難以發(fā)揮其內(nèi)在價(jià)值。一些政府部門由于內(nèi)部專業(yè)人才短缺，不得不將相關(guān)信息服務(wù)外包于第三方。這種做法不僅大大提高了政府運(yùn)行成本，而且也存在著安全隱患。因此，應(yīng)推進(jìn)專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，加快技術(shù)型人才的成長(zhǎng)，為充分運(yùn)用數(shù)據(jù)進(jìn)行決策奠定人才基礎(chǔ)。

3. 條塊分割的管理體制導(dǎo)致數(shù)據(jù)碎片化。盡管我國(guó)存在的條塊分割管理體制有其合理性，但隨著現(xiàn)代治理理念和治理方式的出現(xiàn)，傳統(tǒng)的條塊分割管理體制已經(jīng)大大影響了政府的治理能力。條塊分割管理體制使得政府內(nèi)部往往自成體系，而且基于部門利益的考慮，各部門也不愿意將所屬的信息共享。同時(shí)，由于信息共享基礎(chǔ)設(shè)施落后和管理能力的欠缺，導(dǎo)致數(shù)據(jù)出現(xiàn)分散化和碎片化狀態(tài)，這種碎片化狀態(tài)的數(shù)據(jù)信息使得政府內(nèi)部產(chǎn)生數(shù)據(jù)孤島，數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象的存在極大地浪費(fèi)了數(shù)據(jù)自身的價(jià)值。要實(shí)現(xiàn)決策數(shù)據(jù)化和科學(xué)化，必須打破分割壁壘，真正實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)分享和溝通。

四、 大數(shù)據(jù)時(shí)代創(chuàng)新地方政府決策模式的路徑選擇

利用大數(shù)據(jù)創(chuàng)新政府決策已經(jīng)成為各級(jí)政府改革創(chuàng)新的重要內(nèi)容。隨著法治政府和國(guó)家治理能力建設(shè)的進(jìn)程不斷加快，強(qiáng)化政府決策能力建設(shè)，推進(jìn)決策能力和決策體系現(xiàn)代化，必須積極推進(jìn)大數(shù)據(jù)和決策模式的融合。

（一）樹立大數(shù)據(jù)思維，做好頂層設(shè)計(jì)

大數(shù)據(jù)思維指在政府決策過程中以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，利用大數(shù)據(jù)分析和處理信息的思維。大數(shù)據(jù)思維要求政府在決策過程中充分認(rèn)識(shí)到數(shù)據(jù)的價(jià)值，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用到?jīng)Q策過程中的每一個(gè)階段。政府要解放思想，拋棄傳統(tǒng)的管理思維，重新定位政府角色，強(qiáng)化互聯(lián)網(wǎng)思維，遵循互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展規(guī)律。同時(shí)，也需要將大數(shù)據(jù)提升到戰(zhàn)略高度，制定大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，深化對(duì)大數(shù)據(jù)技術(shù)的認(rèn)知；將數(shù)據(jù)思維融入決策思維，改變政府決策的思路和方式；將以往基于有限數(shù)據(jù)分析的決策，轉(zhuǎn)向覆蓋人數(shù)更多、范圍更廣的大數(shù)據(jù)分析。為此，應(yīng)加大對(duì)政府工作人員尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的專業(yè)性培訓(xùn)，在領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班、研討班中納入大數(shù)據(jù)的相關(guān)課程。

此外，政府需要做好大數(shù)據(jù)的頂層設(shè)計(jì)。大數(shù)據(jù)不是簡(jiǎn)單的技術(shù)應(yīng)用，而是一種具有強(qiáng)大的優(yōu)化能力和改善能力的戰(zhàn)略資源，是一種物理屬性和社會(huì)屬性兼具的生產(chǎn)要素。因此，政府要充分考慮大數(shù)據(jù)的建設(shè)和應(yīng)用，做好全盤規(guī)劃，確保大數(shù)據(jù)能夠承載和延伸到?jīng)Q策的每一個(gè)階段。同時(shí)，要建立國(guó)家層面統(tǒng)一的大數(shù)據(jù)中心，整合各方面資源，推進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源的整體性建設(shè)，打破數(shù)據(jù)碎片化的現(xiàn)狀，保證數(shù)據(jù)的質(zhì)量、規(guī)模和綜合性。

（二）推進(jìn)體制機(jī)制建設(shè)，建立完善的大數(shù)據(jù)體系

政府治理越來越強(qiáng)調(diào)多元主體的合作與共治，這就需要將各部門掌握的信息實(shí)現(xiàn)共享。此外，任何一項(xiàng)技術(shù)的建設(shè)和應(yīng)用都需要由配套的體制機(jī)制加以確認(rèn)和維護(hù)，政府原有的體制機(jī)制已經(jīng)無法滿足大數(shù)據(jù)的要求，甚至在一定程度上阻礙了大數(shù)據(jù)的應(yīng)用。因此，政府需要?jiǎng)?chuàng)新體制機(jī)制，推進(jìn)大數(shù)據(jù)在政府決策中的應(yīng)用。

政府要成立專門機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)和推進(jìn)大數(shù)據(jù)的建設(shè)和使用。這一機(jī)構(gòu)的職責(zé)在于建立和維護(hù)大數(shù)據(jù)信息，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)搜集、整理、挖掘和處理相關(guān)信息，為政府決策提供最新、最詳細(xì)的數(shù)據(jù)分析結(jié)果。機(jī)構(gòu)中要配備相當(dāng)數(shù)量的專業(yè)人員以更好地使用和維護(hù)大數(shù)據(jù)，機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)者要進(jìn)入決策核心層，提升大數(shù)據(jù)部門的級(jí)別，以充分發(fā)揮數(shù)據(jù)在決策中的價(jià)值。

政府應(yīng)推動(dòng)信息共享機(jī)制的建設(shè)，打破信息孤島現(xiàn)象。

一方面，政府治理強(qiáng)調(diào)多元主體的合作與共治，強(qiáng)調(diào)部門間的合作與交流；另一方面，決策過程中涉及各行各業(yè)，信息提取的面越寬越接近于真實(shí)的民意。要利用建立的大數(shù)據(jù)機(jī)構(gòu)推動(dòng)各部門信息共享體制機(jī)制建設(shè)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式和數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。要制定相關(guān)法規(guī)條例，明確數(shù)據(jù)共享責(zé)任主體，推動(dòng)數(shù)據(jù)在各部門之間的交流融合。同時(shí)，要加強(qiáng)對(duì)共享后的數(shù)據(jù)保護(hù)工作，建立數(shù)據(jù)監(jiān)管和保衛(wèi)的安全機(jī)制，設(shè)立數(shù)據(jù)搜集和使用規(guī)范，防止數(shù)據(jù)泄密和流失。

應(yīng)建立開放的創(chuàng)新體制，培育社會(huì)創(chuàng)新氛圍。大數(shù)據(jù)建設(shè)不能僅依靠政府，它需要開放的建設(shè)平臺(tái)和創(chuàng)新氛圍。政府要建立開放的建設(shè)和創(chuàng)新平臺(tái)，促進(jìn)大數(shù)據(jù)創(chuàng)新和發(fā)展。同時(shí)，要以政府投資控股企業(yè)為中心，加強(qiáng)政府和企業(yè)的合作，實(shí)現(xiàn)多方共建。要充分發(fā)揮企業(yè)創(chuàng)新主體的作用，企業(yè)與政府共建一方面可以吸納社會(huì)資金，加大資金的支持力度；另一方面也能充分吸收高科技人才，充分釋放企業(yè)活力，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)的雙贏。

為確保參與的效能和質(zhì)量，應(yīng)設(shè)立參與問責(zé)機(jī)制。公眾參與的目的在于為政府決策提供有價(jià)值的參考信息，實(shí)現(xiàn)良好治理的結(jié)果，而不是為了體現(xiàn)良好參與的程序[5]。政府部門要對(duì)參與過程中出現(xiàn)的不符合實(shí)際的言論、文字進(jìn)行問責(zé)，確保參與的合理性和實(shí)用性。

（三）加快信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立以數(shù)據(jù)為核心的決策模式

信息基礎(chǔ)設(shè)施的完善是推動(dòng)政府建立數(shù)據(jù)決策的關(guān)鍵所在，是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)決策的前提條件。當(dāng)前，各地區(qū)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平存在明顯差異，一些縣市信息基礎(chǔ)設(shè)施仍停留在初始階段，尚不能滿足基本的信息需求。即使在同一地區(qū)，由于各部門的資金投入和財(cái)政支持力度的差異，也存在著一定的差距。因此，應(yīng)加大財(cái)政支持力度，引進(jìn)高端專業(yè)人才，加快網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)。要建立以云、網(wǎng)、端為基礎(chǔ)的“互聯(lián)網(wǎng)+”新型結(jié)構(gòu)模式，“加快云計(jì)算技術(shù)研發(fā)的產(chǎn)業(yè)化，引導(dǎo)數(shù)據(jù)中心合理布局”

[3]（P9091）。同時(shí)，各部門之間應(yīng)建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)格式，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理，為信息共享和數(shù)據(jù)決策建立良好的信息使用環(huán)境。

以數(shù)據(jù)為核心的決策模式的重點(diǎn)在于將數(shù)據(jù)分析處理應(yīng)用到?jīng)Q策的每個(gè)階段，利用數(shù)據(jù)的理性深度挖掘數(shù)據(jù)潛在信息，強(qiáng)化對(duì)各種數(shù)據(jù)的利用。同時(shí)，以數(shù)據(jù)為核心的決策模式還必須建立完善的數(shù)據(jù)決策支持系統(tǒng)，其中應(yīng)包括數(shù)據(jù)庫、模型庫、分析處理交換器等多個(gè)大數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)。這一系統(tǒng)大大方便了政府對(duì)決策進(jìn)程的把握和分析，使得政府能夠全天候地監(jiān)控決策執(zhí)行進(jìn)程，從而建立嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)、高效的決策模式。

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責(zé)任編輯：何敬文