關(guān)于向社會(huì)購(gòu)買林業(yè)有害生物飛機(jī)防治服務(wù)的調(diào)研報(bào)告

盛文秀 何晨曦

摘要：林業(yè)生物災(zāi)害防治是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)、專業(yè)化程度高的工作。本文介紹了新疆向社會(huì)購(gòu)買林業(yè)有害生物飛機(jī)防治服務(wù)工作的現(xiàn)狀、成效及存在問(wèn)題，并就如何進(jìn)一步加快向社會(huì)購(gòu)買林業(yè)有害生物飛機(jī)防治服務(wù)提出建議。

關(guān)鍵詞：新疆；林業(yè)生物災(zāi)害防治；社會(huì)購(gòu)買服務(wù)；建議

加強(qiáng)林業(yè)生物災(zāi)害防治工作，遏制林業(yè)生物災(zāi)害發(fā)生，是維護(hù)生態(tài)安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，保障現(xiàn)代林業(yè)又好又快發(fā)展的重要措施。林業(yè)生物災(zāi)害防治是一項(xiàng)技術(shù)性很強(qiáng)、專業(yè)化程度高的工作，必須根據(jù)林業(yè)有害生物學(xué)、生態(tài)學(xué)特性和林業(yè)生物災(zāi)害的特點(diǎn)，進(jìn)行科學(xué)管理。國(guó)外普遍使用飛機(jī)進(jìn)行林業(yè)有害生物防治，美國(guó)70%以上的農(nóng)林有害生物均通過(guò)飛機(jī)進(jìn)行防治。國(guó)內(nèi)工作開(kāi)展較好的有山東省、黑龍江省。新疆飛防工作經(jīng)過(guò)不斷探索實(shí)踐，取得較好的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益，具備推廣應(yīng)用飛防作業(yè)的基礎(chǔ)條件。為進(jìn)一步推進(jìn)向社會(huì)購(gòu)買林業(yè)有害生物飛機(jī)防治服務(wù)工作、提高財(cái)政資金使用效益，我們組織實(shí)施了調(diào)研，提出了意見(jiàn)建議。

一、向社會(huì)購(gòu)買林業(yè)有害生物飛機(jī)防治服務(wù)的可行性

20世紀(jì)90年代初，新疆石河子市、烏魯木齊市率先開(kāi)展對(duì)城市綠化樹(shù)木春尺蠖、楊夢(mèng)尼夜蛾等食葉害蟲(chóng)的飛防作業(yè)。2004年，自治區(qū)林業(yè)廳首次啟動(dòng)實(shí)施了天然胡楊林春尺蠖飛機(jī)防治工程。2014年起，新疆正式推廣運(yùn)用飛防技術(shù)，全區(qū)林業(yè)有害生物飛防作業(yè)面積近280萬(wàn)畝。2015年，全區(qū)計(jì)劃實(shí)施林業(yè)有害生物飛防作業(yè)面積近438.5萬(wàn)畝，約占全年防治面積的25%，其中：特色林果飛防面積近380多萬(wàn)畝，占飛防總面積的86.7%。防治作業(yè)區(qū)域已由城市園林樹(shù)木、荒漠胡楊林區(qū)拓展到了紅棗、核桃、香梨、杏樹(shù)等特色林果以及山區(qū)野果林、農(nóng)田防護(hù)林區(qū)，能夠?qū)鞠x(chóng)害進(jìn)行有效防治，防后調(diào)查蟲(chóng)口減退率達(dá)91%、葉片保存率達(dá)93.2%，印證了特色林果飛防的可行性。經(jīng)過(guò)近十年的探索實(shí)踐，為新疆全面推廣人工防護(hù)林、特色林果有害生物飛防技術(shù)奠定了良好基礎(chǔ)，積累了成功經(jīng)驗(yàn)，購(gòu)買服務(wù)的條件已經(jīng)具備。

（一）飛機(jī)防治優(yōu)勢(shì)明顯。自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)林業(yè)有害生物防控工作的實(shí)施意見(jiàn)》提出，到2020年，主要林業(yè)有害生物成災(zāi)率控制在3‰以下，無(wú)公害防治率達(dá)到85%以上，其中特色林果業(yè)達(dá)到95%以上。目前，全疆每年林業(yè)有害生物防治規(guī)模約在6000萬(wàn)畝次，防治多以地面機(jī)械防治為主，需要投入大量的人力、物力。對(duì)公益林有害生物的防治，由行業(yè)主管部門雇傭臨時(shí)人員，自行開(kāi)展防治作業(yè)，及時(shí)性和覆蓋程度有限。飛機(jī)機(jī)動(dòng)性能強(qiáng)、覆蓋范圍廣，不僅可以有效解決荒漠、山區(qū)和果園無(wú)法調(diào)運(yùn)地面防治設(shè)備的問(wèn)題，還可以有效解決高大樹(shù)木頂部無(wú)法進(jìn)行地面噴藥防治的問(wèn)題。同時(shí)，飛機(jī)防治應(yīng)急速度快、成本低、效率高，易于實(shí)現(xiàn)統(tǒng)防統(tǒng)治。調(diào)查顯示，飛防效率是手推式機(jī)動(dòng)噴藥車的600倍、是機(jī)載噴霧機(jī)的120倍，飛防畝成本僅是地面防治成本的1/3，用藥量?jī)H是地面防治的2/5，用工量?jī)H是地面防治的1/30，經(jīng)濟(jì)高效，應(yīng)急能力強(qiáng)，易于統(tǒng)防統(tǒng)治。

（二）形成了多方籌集飛防資金的機(jī)制。新疆林業(yè)有害生物飛防項(xiàng)目無(wú)專項(xiàng)資金，通過(guò)多種方式籌集解決。詳見(jiàn)表1。

2013年以前，除烏魯木齊市、克拉瑪依市等個(gè)別財(cái)力較好的地區(qū)以外，新疆97%以上的飛防項(xiàng)目由自治區(qū)財(cái)政補(bǔ)助。2014年起，飛防項(xiàng)目拓展至特色林果業(yè)，按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)防治”的要求，形成了區(qū)、地、縣三級(jí)財(cái)政及農(nóng)戶共同籌集飛防資金的機(jī)制。由于飛防效果明顯，基層干部群眾比較滿意，多方籌資方式得到各地縣市的認(rèn)可，積極申請(qǐng)?zhí)厣止w防項(xiàng)目。新疆林業(yè)有害生物飛防成本及分擔(dān)辦法見(jiàn)表2。

（三）形成完備的飛防管理工作機(jī)制。一是防控力量增強(qiáng)，防控體系基本形成。新疆林業(yè)有害生物飛防工作由自治區(qū)林檢局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排與管理，設(shè)置為區(qū)、地、縣三級(jí)防治檢疫機(jī)構(gòu)，均為參照公務(wù)員管理單位，全疆人員編制總數(shù)為607名。共建成測(cè)報(bào)站（點(diǎn)）659個(gè)，應(yīng)急防治服務(wù)隊(duì)568支，檢疫執(zhí)法隊(duì)96支，防控體系已覆蓋所有地、縣。二是注重制度建設(shè)，管理水平不斷提高。制定了《新疆林業(yè)有害生物飛機(jī)防治項(xiàng)目管理辦法》、《新疆航空器噴霧施藥防治林業(yè)有害生物技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《新疆飛機(jī)防治林業(yè)有害生物工程監(jiān)理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》、《飛防作業(yè)設(shè)計(jì)編寫(xiě)大綱》、《飛防項(xiàng)目實(shí)施工作手冊(cè)》、《飛防項(xiàng)目實(shí)施合約模板》。三是具備技術(shù)資格條件的承接主體多。從全國(guó)來(lái)看，可從事農(nóng)林防治作業(yè)的通用航空企業(yè)大約在2000家左右。近年來(lái)，在新疆承擔(dān)林業(yè)有害生物飛機(jī)防治作業(yè)的有北京天鑫愛(ài)、海南假日、武漢通航、新疆天翼、山東瑞達(dá)、北京中捷四方、江西天人、四川通航、山東魯青等。

二、飛防工作方面存在的主要問(wèn)題

（一）前期準(zhǔn)備工作滯后，作業(yè)設(shè)計(jì)不完善。部分縣市前期檢測(cè)、勘察工作滯后，對(duì)災(zāi)情、飛防條件等掌握不準(zhǔn)，準(zhǔn)備不充分，項(xiàng)目申報(bào)倉(cāng)促；任務(wù)確定后，招投標(biāo)、組織協(xié)調(diào)遲緩，影響進(jìn)度和成效；作業(yè)設(shè)計(jì)與實(shí)際不相符，出現(xiàn)漏防、漏飛的情況，產(chǎn)生糾紛甚至棄標(biāo)的現(xiàn)象也曾發(fā)生過(guò)。

（二）招投標(biāo)工作不規(guī)范。新疆購(gòu)買飛防服務(wù)的主體是承擔(dān)項(xiàng)目的實(shí)施單位，多為縣市林業(yè)主管部門，采取兩種方式購(gòu)買服務(wù)，一是將防治藥劑與飛行作業(yè)打包購(gòu)買；二是將防治藥劑與飛行作業(yè)分開(kāi)購(gòu)買。不論什么方式，均通過(guò)政府采購(gòu)系統(tǒng)公開(kāi)招標(biāo)。個(gè)別縣追求低價(jià)，忽視對(duì)投標(biāo)企業(yè)的資質(zhì)審核，合同中技術(shù)參數(shù)與要求不明確，部分條款不夠嚴(yán)謹(jǐn)，約束力不足，曾經(jīng)出現(xiàn)漏飛、漏防、違約、棄標(biāo)現(xiàn)象。

（三）藥劑劑型選擇不盡合理，防效調(diào)查不及時(shí)。個(gè)別縣市選藥不合理，技術(shù)操作不夠準(zhǔn)確。項(xiàng)目實(shí)施后，防效調(diào)查不及時(shí)，導(dǎo)致漏飛、漏防區(qū)域無(wú)法及時(shí)開(kāi)展補(bǔ)飛、補(bǔ)防，影響成效，影響總結(jié)評(píng)估。

三、今后的工作思路與建議

林業(yè)有害生物飛機(jī)防治經(jīng)濟(jì)高效，已得到各方面的認(rèn)可，具備推廣應(yīng)用和購(gòu)買服務(wù)的基本條件。今后，要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，做好基礎(chǔ)工作。

（一）探索建立政府采購(gòu)飛防服務(wù)項(xiàng)目。明確財(cái)政、林業(yè)部門職責(zé)分工，不斷完善政府購(gòu)買飛機(jī)防治服務(wù)的制度辦法，優(yōu)化操作程序和績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，落實(shí)政府購(gòu)買服務(wù)中承接主體有關(guān)政策，逐步建立航空作業(yè)企業(yè)和專用藥劑供應(yīng)商目錄，并根據(jù)承接主體提供公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，逐步建立信用管理體系。通過(guò)政府采購(gòu)方式招標(biāo)，提高工作效率，降低采購(gòu)成本，實(shí)現(xiàn)資源共享。通過(guò)政府采購(gòu)程序，規(guī)范合同文本，做到條款內(nèi)容嚴(yán)謹(jǐn)，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)責(zé)任明確，增強(qiáng)約束力，按法規(guī)落實(shí)違約責(zé)任。

（二）規(guī)范購(gòu)買主體和承接主體行為。有害生物防治的時(shí)效性要求極高，各縣市林業(yè)局負(fù)責(zé)政府購(gòu)買服務(wù)的具體組織實(shí)施，必須依法依規(guī)做好包括編制飛機(jī)防治資金預(yù)算、依法確定購(gòu)買方式、信息發(fā)布、選擇承接主體、簽訂購(gòu)買合同、跟蹤履約情況、組織檢查驗(yàn)收、開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)、辦理資金支付等各項(xiàng)事宜，保證飛機(jī)防治作業(yè)及時(shí)實(shí)施。承擔(dān)飛機(jī)防治任務(wù)的公司，要按照飛機(jī)防治作業(yè)要求，做好各項(xiàng)工作。

（三）加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)。加強(qiáng)成本效益分析，推動(dòng)建立由林業(yè)、財(cái)政及專業(yè)性機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，推進(jìn)第三方評(píng)價(jià)，對(duì)購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為結(jié)算政府購(gòu)買服務(wù)資金、選擇供給飛防企業(yè)的重要依據(jù)。

（四）支持加快林業(yè)有害生物航空防治能力建設(shè)。新疆地域廣、防治面積大，飛機(jī)防治需求多，但缺乏本地飛機(jī)防治企業(yè)。一是將飛機(jī)防治服務(wù)的專用機(jī)場(chǎng)、物資儲(chǔ)備等納入PPP建設(shè)目錄，通過(guò)必要的激勵(lì)方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)飛機(jī)防治服務(wù)的本土化，為實(shí)現(xiàn)靈活便捷、經(jīng)濟(jì)高效的飛防作業(yè)創(chuàng)造條件； 二是積極整合中央財(cái)政森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金、有害生物防治補(bǔ)助資金、特色林果發(fā)展專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)和扶持社會(huì)資本投資組建疆內(nèi)飛防服務(wù)公司。

（五）建立完善飛防經(jīng)費(fèi)分級(jí)負(fù)擔(dān)機(jī)制。飛防作業(yè)的外溢性特征十分明顯，向眾多分散獨(dú)立的受益者收費(fèi)，極不方便，同時(shí)在組織動(dòng)員及統(tǒng)防統(tǒng)治方面有一定難度，因此，應(yīng)把飛防業(yè)務(wù)視同公共服務(wù)項(xiàng)目，財(cái)政承擔(dān)所需經(jīng)費(fèi)。具體建議是：對(duì)烏魯木齊市、克拉瑪依市、石河子市、昌吉回族自治州、巴音郭楞蒙古自治州，實(shí)行自治區(qū)、地州市、縣（市）三級(jí)財(cái)政按6∶2∶2的比例分擔(dān)辦法。其他地州市按照自治區(qū)、地州市、縣（市）財(cái)政按8.5∶0.5∶1的比例分擔(dān)。

（作者單位：新疆財(cái)政廳農(nóng)業(yè)處）

責(zé)任編輯：洪峰