法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制的構(gòu)建

李思陽

內(nèi)容摘要：我國現(xiàn)行的法律監(jiān)督制度不能滿足現(xiàn)實需要，法律監(jiān)督的事后性、法律監(jiān)督手段的滯而使法律監(jiān)督在社會關(guān)系損害、社會財富浪費、行政成本增加后顯得成效受損。可以說，現(xiàn)行法律監(jiān)督是對結(jié)果的監(jiān)督，而不是過程的監(jiān)督。因此，在現(xiàn)有法律賦予的檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)框架下構(gòu)建法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制，實現(xiàn)履行職能過程的監(jiān)督，這樣才能使檢察機(jī)關(guān)面對人民的新要求新期待而不斷發(fā)展和完善法律監(jiān)督職能，更好地服務(wù)大局、化解社會矛盾、促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定。

關(guān)鍵詞：法律監(jiān)督 調(diào)查 審查 處分

我國現(xiàn)行的法律監(jiān)督制度并不完善，法律監(jiān)督機(jī)制存在缺陷，致使法律監(jiān)督并不能滿足現(xiàn)實需要，法律監(jiān)督的事后性、法律監(jiān)督手段的滯后而使法律監(jiān)督在社會關(guān)系損害、社會財富浪費、行政成本增加后顯得成效受損。在原有法律監(jiān)督體制下，如何立足完善法律監(jiān)督職能實現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)？結(jié)合我國現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為構(gòu)建法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)是目前完善檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的可探討方法。

一、構(gòu)建法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制的意義

法律監(jiān)督調(diào)查從屬于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的自然延伸，是依照法定程序?qū)λ痉C(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程、程序或某一行業(yè)、某一領(lǐng)域存在的問題的發(fā)現(xiàn)、核實、糾正或保護(hù)的工作機(jī)制。法律監(jiān)督審查，是指檢察機(jī)關(guān)通過對涉及民生的重大項目領(lǐng)域、公共機(jī)構(gòu)等部門的工作制度和程序進(jìn)行檢查、分析、核對，提出意見和建議并監(jiān)督這些制度和程序運行的工作機(jī)制。法律監(jiān)督處分，是指檢察機(jī)關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中所擁有的對經(jīng)調(diào)查、審查后的整個行為進(jìn)行處理的權(quán)力，也就是經(jīng)調(diào)查、審查后行使法律監(jiān)督職能的工作機(jī)制。

從上述法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分的概念來看，法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制不是檢察機(jī)關(guān)自行設(shè)置的一項新職權(quán)，而是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)的重要組成部分。作為一種工作方法，它是檢察機(jī)關(guān)加大監(jiān)督力度的重要手段，將憲法和法律規(guī)定的抽象的、原則的法律監(jiān)督權(quán)轉(zhuǎn)化為具體的、可操作的制度和規(guī)范，通過發(fā)現(xiàn)、核實、糾正訴訟和行政活動中的違法行為，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法，維護(hù)社會公平正義?！胺杀O(jiān)督調(diào)查是檢察室開展工作的有益探索，向地方黨委寫出調(diào)研報告，向相關(guān)職能部門特別是負(fù)有社會管理和化解矛盾糾紛、平衡利益關(guān)系的職能部門提出檢察建議，這是法律監(jiān)督促進(jìn)社會管理創(chuàng)新，督促職能部門勤政廉政，解決基層突出矛盾的一個行之有效的方法。調(diào)查權(quán)本身就是法律監(jiān)督的重要組成部分，沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權(quán)，監(jiān)督要有針對性，要有的放矢，要把問題找準(zhǔn)，提出中肯的、有建設(shè)性的建議，推動矛盾糾紛的化解，推動治安環(huán)境的整治，推動社會管理創(chuàng)新?！盵1]

二、法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)的性質(zhì)與特征

（一）法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)的性質(zhì)

法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)的性質(zhì)應(yīng)界定為監(jiān)督權(quán)，而非偵查權(quán)。偵查權(quán)行使的對象是犯罪行為，而調(diào)查、審查、處分權(quán)行使的對象是違法行為或者性質(zhì)不明的行為，其目的是通過調(diào)查、收集證據(jù)以明確調(diào)查對象的定性問題，為行使糾正權(quán)、建議權(quán)等監(jiān)督權(quán)提供充分的依據(jù)。因此調(diào)查、審查、處分權(quán)是真正實現(xiàn)監(jiān)督權(quán)的必然前提，監(jiān)督權(quán)是調(diào)查、審查、處分權(quán)的必然歸宿，沒有監(jiān)督權(quán)，行使調(diào)查、審查、處分權(quán)就是無的放矢，而不行使調(diào)查、審查、處分權(quán)，監(jiān)督權(quán)也無從談起。調(diào)查、審查、處分權(quán)是監(jiān)督權(quán)的形式和表現(xiàn)，兩者是手段和目的、形式和內(nèi)容的關(guān)系。

（二）法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)的特征

法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分權(quán)有六個特征：一是預(yù)防性，調(diào)查、審查、處分是對過程的監(jiān)督，而不是對結(jié)果的監(jiān)督，也正因為這種前置性監(jiān)督從而使其具備了預(yù)防作用，克服了法律監(jiān)督的事后性、法律監(jiān)督手段的滯后，也使法律監(jiān)督在產(chǎn)生嚴(yán)重后果前就發(fā)揮作用，避免社會關(guān)系損害、社會財富的浪費、行政成本的增加；二是參與性，如前所述，調(diào)查、審查、處分是對過程的監(jiān)督，而不是對結(jié)果的監(jiān)督，在整個執(zhí)法活動或行使公職活動中行使該權(quán)力，其監(jiān)督權(quán)得以充分發(fā)揮，公職行為依法充分進(jìn)行；三是適度性，調(diào)查、審查、處分是柔性而不是剛性的，要立足于檢察職能，而不能超越檢察職能變成強(qiáng)行干預(yù)；四是保護(hù)性，對整個社會關(guān)系而言，調(diào)查、審查、處分的預(yù)防作用也使其起到保護(hù)社會關(guān)系不致被破壞的作用；五是程序性，調(diào)查、審查、處分權(quán)的行使必須遵循一定的程序，依法進(jìn)行；六是制度性，要有很嚴(yán)密完善的制度，每一個程序都要有保障和監(jiān)督。

三、法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制應(yīng)遵循的原則和程序

（一）法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制應(yīng)遵循的原則

1.客觀中立原則。即檢察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督權(quán)時，其角色應(yīng)是中立者，因此對于所調(diào)查、審查、處分行為應(yīng)奉行客觀中立的原則予以監(jiān)督。

2.及時原則。即法律監(jiān)督調(diào)查應(yīng)該及時進(jìn)行，過度的拖延將有可能使嚴(yán)重的程序違法導(dǎo)致行為無效甚至被撤消的嚴(yán)重后果。

3.適當(dāng)性原則。指在行使法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的過程中應(yīng)嚴(yán)格控制調(diào)查手段，防止將調(diào)查與偵查混同，嚴(yán)禁采取人身強(qiáng)制措施。

（二）法律監(jiān)督調(diào)查、審查、處分工作機(jī)制應(yīng)遵循的程序

1.調(diào)查應(yīng)遵循的程序。檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的啟動可依職權(quán)啟動，也可依當(dāng)事人的申請啟動。調(diào)查要針對群眾反映突出的普遍性問題、涉及民生的重要政策的執(zhí)行過程、行政機(jī)關(guān)履行公務(wù)的過程。檢察機(jī)關(guān)行使法律監(jiān)督權(quán)的事由的出現(xiàn)，即可視為調(diào)查權(quán)啟動的時間條件已經(jīng)具備；檢察機(jī)關(guān)應(yīng)首先對法定事由進(jìn)行書面審查，判斷其是否達(dá)到啟動調(diào)查權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，而后才可啟動調(diào)查權(quán)，通過調(diào)查加深或抵消書面審查所形成的判斷，從而進(jìn)行或不進(jìn)行法律監(jiān)督。調(diào)查權(quán)的啟動應(yīng)遵循快速、便捷的原則，這是其監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)所要求的，經(jīng)過檢察長批準(zhǔn)后登記即可。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督調(diào)查權(quán)的啟動線索來源，筆者認(rèn)為可以借鑒香港廉政公署的做法，設(shè)一個舉報熱線，24小時專人值班，要求對打進(jìn)來的電話全部進(jìn)行錄音并記錄，不允許有任何漏記。每天把前一天的舉報逐個分析，看提供的材料充不充足，投訴的行為是否屬于檢察院職責(zé)范圍等來確定是否需要調(diào)查。[2]

另外，檢察機(jī)關(guān)對于程序性事實的調(diào)查應(yīng)采取詢問、調(diào)閱案卷、要求匯報的方式進(jìn)行。調(diào)查不同于偵查，不是國家追究犯罪的行為，因此不能啟用偵查手段和人身強(qiáng)制措施。調(diào)查的對象是程序違法行為，這類行為往往發(fā)生在履行職務(wù)過程中，對其調(diào)查原則上應(yīng)不妨礙正常工作的進(jìn)行。調(diào)查是整個工作機(jī)制中的基礎(chǔ)，是處分的依據(jù)，因此，一定要注意以下幾個方面：

（1）在調(diào)查工作中，首先要明確調(diào)查的內(nèi)涵、目的和主體，確保調(diào)查工作依法規(guī)范進(jìn)行，其次要明確調(diào)查的對象、程序、措施和期限，增強(qiáng)調(diào)查的可操作性。

（2）開展調(diào)查遵循審批程序，制定調(diào)查方案，收集相關(guān)資料，擬寫調(diào)查報告和運用調(diào)查報告等程序進(jìn)行。在調(diào)查過程中，可以進(jìn)行詢問、查詢、座談、調(diào)取有關(guān)材料，也可以商請有關(guān)部門進(jìn)行審核、勘驗、鑒定。

（3）調(diào)查工作要嚴(yán)格遵守調(diào)查程序和紀(jì)律，不得泄露調(diào)查中知悉的案情或個人隱私，更不能借調(diào)查手段謀取利益。

（4）要緊緊圍繞黨委政府關(guān)注的反腐敗工作重點，社會關(guān)注、群眾反映強(qiáng)烈的熱點、難點問題，找準(zhǔn)切入點和突破口開展調(diào)查審查；結(jié)合查處的系統(tǒng)性、行業(yè)性案件，針對群眾反映有問題的重點部門、重點崗位和重點人員進(jìn)行調(diào)查；結(jié)合有群眾反映的企業(yè)改制、招商引資、國有資產(chǎn)處置等重大活動以及群眾最關(guān)注、隱患較多的部門或單位進(jìn)行調(diào)查；針對當(dāng)前構(gòu)建和諧社會中各項工作環(huán)節(jié)可能產(chǎn)生職務(wù)犯罪開展調(diào)查。

（5）法律監(jiān)督調(diào)查與行使法律監(jiān)督過程中的調(diào)查是不同的。如前所述，前者具有前置性，后者具有事后性；前者一般應(yīng)在發(fā)現(xiàn)違法問題時啟動，后者是依案件需要啟動收集證據(jù)。

2.審查應(yīng)遵循的程序。審查并不是調(diào)查的延伸，而是跟調(diào)查平行的另一種機(jī)制。檢察機(jī)關(guān)的審查是對工作制度和程序運作情況的審查，在預(yù)防當(dāng)中承擔(dān)治本的功能。

（1）法律監(jiān)督審查與法院的司法審查不同。首先，司法審查制度是一種國家權(quán)力對另一種國家權(quán)力的監(jiān)督制約制度，即法院通過訴訟程序?qū)彶椴⒓m正不法行政行為，以保護(hù)公民和組織的合法權(quán)益免受國家行政機(jī)關(guān)侵害并維護(hù)其合法權(quán)益的行政行為，支持行政機(jī)關(guān)依法行政。法律監(jiān)督審查則是檢察機(jī)關(guān)對有關(guān)領(lǐng)域、機(jī)構(gòu)工作制度和程序進(jìn)行的核實、核對，是一種程序性工作；其次，法院所享有的司法審查權(quán)是被動司法審查權(quán)，而檢察院的法律監(jiān)督審查是主動的審查權(quán)；再次，人民法院行使司法審查權(quán)只能在審理行政案件的行政訴訟、行政賠償訴訟過程中進(jìn)行，而法律監(jiān)督審查并不是訴訟過程的審查；最后，檢察院的審查，主要立足于預(yù)防職務(wù)犯罪，而法院的司法審查主要立足于支持依法行政。

（2）審查要注意的兩個問題。一是審查人員由檢察人員組成，并專職從事審查工作。二是審查的主動性。審查并不一定要依當(dāng)事人或有關(guān)人員的申請或舉報才能進(jìn)行，而是針對一些涉及民生領(lǐng)域的重點工程、重點項目、公共機(jī)構(gòu)，檢察機(jī)關(guān)可依職權(quán)對其工作制度和工作程序主動介入進(jìn)行法律監(jiān)督。比如，目前海南省在深入推進(jìn)國際旅游島的建設(shè)，有許多的工程和項目，涉及征地補(bǔ)償款的發(fā)放等成為貪污和挪用公款罪的高發(fā)段，在這個時候，檢察機(jī)關(guān)就可以介入對其所開展工作所依賴的工作制度和程序做以審查，提供如何防止職務(wù)犯罪的意見以及加強(qiáng)管理的相關(guān)措施。三是審查不僅要書面審查，而且還要進(jìn)行實地考察或?qū)ο嗲叭藛T進(jìn)行詢問。

（3）審查的步驟。一是選定審查的課題。在審查之前，先確定哪些領(lǐng)域和機(jī)構(gòu)、部門屬于職務(wù)犯罪高發(fā)階段，選定哪些制度和程序需要進(jìn)行研究。確定的途徑可以是檢察機(jī)關(guān)反貪、反瀆部門的案件，可以是一些公共機(jī)構(gòu)、相關(guān)機(jī)關(guān)主動提出要求審查，可以是本部門經(jīng)常關(guān)注的各種制度和程序可能發(fā)生的變更。二是要針對所審查的機(jī)關(guān)、內(nèi)容的不同而制訂審查方案。方案包括研究審查的范圍、要點、方法、進(jìn)度以及審查的人員等。三是搜集可作相關(guān)制度、工作程序背景研究的文件、被審查機(jī)關(guān)的相關(guān)工作報告以及被審查單位相關(guān)人員的意見和建議，如果被審查單位有相對方，在必要時還可以向相對方進(jìn)行詢問調(diào)查。四是分析、比對、研究所搜集的資料，找出可能引發(fā)職務(wù)犯罪的癥結(jié)，由審查人員對分析結(jié)果進(jìn)行商討，有必要時可邀請相關(guān)專家、學(xué)者或?qū)嵺`工作者。五是針對分析結(jié)果，做出客觀詳實的審查報告。審查報告的制作、審批和使用應(yīng)當(dāng)規(guī)范，增強(qiáng)對策的實效性和科學(xué)性。

3.處分應(yīng)遵循的程序。調(diào)查或?qū)彶榈慕Y(jié)果都可能引發(fā)處分這一程序。經(jīng)調(diào)查或?qū)彶榘l(fā)現(xiàn)沒有違法事實的，終止調(diào)查、審查；經(jīng)調(diào)查確認(rèn)違法，行使法律監(jiān)督職能，在調(diào)查的基礎(chǔ)上，向黨委和上級機(jī)關(guān)提出“法律監(jiān)督意見書”；對于審查過程中發(fā)現(xiàn)被審查單位的工作制度和程序有容易引發(fā)職務(wù)犯罪的漏洞或不完善，提出“法律監(jiān)督意見書”，建議修訂或改良；調(diào)查、審查發(fā)現(xiàn)有涉嫌犯罪嫌疑的，作為線索轉(zhuǎn)交偵查部門進(jìn)行偵查。此過程的證明標(biāo)準(zhǔn)只要求主觀上認(rèn)為有犯罪可能即可，不要求有明確的事實和證據(jù)，否則調(diào)查、審查權(quán)就會異化為偵查權(quán)。在行使處分權(quán)時，要注意對于審查中所發(fā)現(xiàn)的問題，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后采取向有關(guān)單位發(fā)出“法律監(jiān)督意見書”的形式。

我們知道，檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要手段和形式是檢察建議書和糾正違法通知書。筆者在上文提出的“法律監(jiān)督意見書”可以做為檢察建議書和糾正違法通知書的補(bǔ)充來完善檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)，即檢察機(jī)關(guān)在履行調(diào)查、審查權(quán)后的一種處分權(quán)。法律監(jiān)督意見書，是指人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中，在經(jīng)過調(diào)查或?qū)彶楹筢槍σ话氵`法行為或有關(guān)工作制度和程序的漏洞、違法或不完善而依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出糾正其違法意見時而制作的非訴訟法律文書。在行使處分權(quán)時要重視落實法律監(jiān)督意見書，即每件通過法律監(jiān)督意見書來化解社會矛盾的案件辦結(jié)后，都要督促意見的落實，鞏固取得的成果。

注釋：

[1]海南省人民檢察院：《馬勇霞檢察長在三亞調(diào)研時講話整理稿》，載《海南省人民檢察院辦公室通報》2011年第12期。

[2]參見樂欣：《制度、觀念與反貪污》，來源于濟(jì)南市職務(wù)犯罪預(yù)防網(wǎng)，訪問日期：2014年11月24日。