檢察機(jī)關(guān)推行申訴律師代理制度的研究

盛從亮 孫倩

內(nèi)容摘要：我國的刑事申訴制度在實(shí)現(xiàn)司法公正和提高效率方面存在著某些不足，造成了一些正當(dāng)?shù)纳暝V依法辦理難度大，一些不正當(dāng)?shù)纳暝V又無法抑制，使涉檢信訪大量產(chǎn)生，這既無法充分保護(hù)公民申訴權(quán)的行使，又影響了司法機(jī)關(guān)的正常工作秩序。因此，完善我國的刑事申訴制度就十分迫切和必要。本文僅擬對基層檢察院建立刑事申訴律師代理制度進(jìn)行研究。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 刑事申訴 律師代理

律師代理刑事申訴案件，既可以拓寬律師的業(yè)務(wù)范圍，又可以滿足群眾在申訴過程中對法律服務(wù)的需求，還可以為司法機(jī)關(guān)糾正冤、假、錯(cuò)案提供重要的信息來源。但是，在實(shí)踐中，因?yàn)榉梢?guī)定的不完善、對申訴代理的認(rèn)知有偏差等原因，刑事申訴代理十分少見?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中對申訴案件實(shí)行律師代理予以明確化。

一、檢察機(jī)關(guān)實(shí)行申訴案件律師代理制度的現(xiàn)實(shí)必要性

作為在辦案一線的基層檢察院，在接訪過程中發(fā)現(xiàn)，部分弱勢群體和困難群眾的訴求于法有據(jù)，但是其訴求并不屬于檢察業(yè)務(wù)范圍；又或者是法院的判決、裁定基本正確，但是因不符合心理預(yù)期，不愿接受。這部分群眾因?yàn)榍啡狈芍R，不懂得如何正確維護(hù)自己的合法權(quán)益，又因條件限制無法聘請律師。他們對自身問題認(rèn)識不清，只執(zhí)拗的認(rèn)為是執(zhí)法不公，他們很多都把檢察機(jī)關(guān)視為最后的“救命稻草”，往往言辭激烈、情緒偏執(zhí)。如果檢察機(jī)關(guān)只是簡單的一推了之，雖然依法有據(jù)，但是事情卻遠(yuǎn)沒有解決，甚至可能因此加劇其纏訪、鬧訪甚至是極端行為。面對這種情況，推行申訴律師代理制度就具有現(xiàn)實(shí)必要性。一是律師絕大多數(shù)是案件的參與者，實(shí)行代理制度后，他們可以將確有問題的判決、裁定向檢察機(jī)關(guān)提出申訴，把申訴案件的當(dāng)事人正確引導(dǎo)進(jìn)入訴訟，減少了當(dāng)事人因缺乏法律知識等原因而產(chǎn)生的過激過火行為，也大大擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)相關(guān)部門的案件來源；二是律師熟悉他所代理案件的整個(gè)過程，能夠清楚闡述案件發(fā)生的前因后果，能夠從案件的事實(shí)、法律適用和法定程序等方面指出錯(cuò)誤所在，對檢察機(jī)關(guān)正確辦理案件有參考意義，有助于提高檢察人員的工作效率；三是對基本正確的法院判決、裁定，但是當(dāng)事人不愿接受的，或是不符合申訴條件的，律師作為第三方，可以做好當(dāng)事人的心理轉(zhuǎn)化工作，讓其服判息訴，以避免無休止的申訴，更好的維護(hù)社會穩(wěn)定。

二、建立申訴律師代理制度的保障銜接機(jī)制

（一）建立律師參與涉檢信訪接待的全程機(jī)制

從當(dāng)前司法實(shí)踐來看，有些地區(qū)已經(jīng)開始施行了律師參與涉檢信訪接待制度，但大多都是采取在固定時(shí)間安排1-2名律師到信訪接待部門臨時(shí)值班，為上訪群眾提供免費(fèi)的法律服務(wù)這一模式。盡管采取這一模式取得了一些成績，但也暴露出了兩個(gè)方面的主要問題：一是服務(wù)數(shù)量難以滿足需求；二是服務(wù)質(zhì)量難以得到保障。

針對上述弊端，建議建立一種律師參與涉檢信訪接待的全程工作機(jī)制。一是建立相對固定的接訪律師隊(duì)伍。涉法信訪事項(xiàng)涉及大量國家法律、法規(guī)和政策，不宜采取律師臨時(shí)值班接待的方式，建議指定專門的律師事務(wù)所開展這項(xiàng)工作，對從事涉檢信訪法律服務(wù)的律師應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格挑選，并進(jìn)行必要的培訓(xùn)。二是把律師參與涉檢信訪接待的時(shí)間前移。改變以往律師到接待工作部門簡單接待的做法，把甄別涉檢信訪來源的職能剝離出來轉(zhuǎn)移給律師，使律師的法律服務(wù)成為涉檢信訪事項(xiàng)辦理過程中的已到前置程序。并通過嚴(yán)格規(guī)范涉檢信訪處理程序，合理區(qū)分信訪處理事項(xiàng)和進(jìn)入司法程序事項(xiàng)，能有效減少涉法信訪事項(xiàng)久拖不決的現(xiàn)象，大大縮減涉檢信訪事項(xiàng)的處理周期，提高處理涉法信訪的效率。三是強(qiáng)化律師法律評估意見的執(zhí)行。律師在參與涉法信訪中作出的法律評估意見，有關(guān)部門要給予應(yīng)有的重視和采納。對法律評估意見有異議的，可以協(xié)商解決。四是建立法律評估意見的責(zé)任追究制度。為保證律師的法律服務(wù)質(zhì)量，應(yīng)當(dāng)實(shí)行責(zé)任追究制度。法律評估意見有錯(cuò)誤的，要由出具意見的律師（律師事務(wù)所）承擔(dān)相關(guān)法律責(zé)任。

（二）完善申訴人法律援助機(jī)制

其一是進(jìn)一步完善法律，拓寬法律援助的范圍。當(dāng)前，我國有關(guān)法律援助的規(guī)定主要體現(xiàn)在《刑事訴訟法》、《律師法》、《法律援助條例》和《關(guān)于刑事訴訟法律援助工作的規(guī)定》中。但是，這種條文列舉式的規(guī)定方式不能完全反映法律援助的重點(diǎn)，縮小了法律援助的范圍。實(shí)踐中，法律援助的案件也大多僅局限于法院指定辯護(hù)的五種人，其他人接受法律援助的情況極少。此外，對“經(jīng)濟(jì)困難”的嚴(yán)格審查，也從另一方面縮小了法律援助的范圍。

其二是加強(qiáng)與司法部門的協(xié)作，檢察監(jiān)督與申訴法律援助的銜接工作。一方面，可以采取聯(lián)合會簽的方式，將法律援助機(jī)構(gòu)建議當(dāng)事人向檢察機(jī)關(guān)申訴的情形、檢察機(jī)關(guān)告知當(dāng)事人向法律援助機(jī)構(gòu)申請法律援助的情形以及辦理法律援助申訴案件的具體流程等予以明確，以便申訴法律援助制度具有更強(qiáng)的可操作性。另一方面，可以依托司法局，通過法律援助中心協(xié)調(diào)，與司法局所轄的律師事務(wù)所、法律服務(wù)所或司法所建立“申訴便民聯(lián)系點(diǎn)”，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)與各法律服務(wù)機(jī)構(gòu)的聯(lián)系。

其三是加大宣傳力度，使法律援助形成社會氛圍。由于我國各新聞媒介對法律援助著墨甚少，目前仍有相當(dāng)多的百姓不知法律援助是什么，致使一些經(jīng)濟(jì)困難的申訴人錯(cuò)過了尋求法律幫助的機(jī)會。為此，筆者建議，要努力通過各種渠道加大宣傳的力度，不斷提高人民群眾的知曉率。一方面，廣播、電視、報(bào)刊、雜志等傳統(tǒng)媒體和微博、微信等新型網(wǎng)絡(luò)媒體，應(yīng)定期地刊登一些有關(guān)法律援助的知識、新聞和公益廣告，介紹一些法律援助的法律法規(guī)。另一方面，檢察院和司法局等職能部門也應(yīng)加大自己的在這方面的宣傳力度，并在法律宣傳周、公眾開放日和進(jìn)行普法宣傳時(shí)增加法律援助的內(nèi)容。

（三）建立律師參與信訪的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制和申訴代理律師獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制

一方面，律師事務(wù)所是盈利性組織，律師參與信訪工作的無償性和律所、律師對盈利性的追求之間存在矛盾，這在一定程度上影響了律師參與的積極性。建議將律師參與涉法信訪工作的報(bào)酬納入財(cái)政預(yù)算，建立政府對信訪法律服務(wù)的最低經(jīng)費(fèi)保障，由國家購買其法律服務(wù)，將所需經(jīng)費(fèi)撥付給所確定的律師事務(wù)所，以調(diào)動(dòng)律師的工作積極性；另一方面，律師代理申訴，客觀上其起到了舉報(bào)人的作用，極大程度的促進(jìn)了檢察工作的發(fā)展。建議對申訴代理工作有突出貢獻(xiàn)，特別是提供案源數(shù)量多，質(zhì)量好的律師給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，肯定其代理申訴行為的社會價(jià)值，激發(fā)其代理申訴的熱情。

三、推行申訴律師代理制度應(yīng)注意的問題

（一）明確律師申訴代理的范疇

我國法律規(guī)定了兩種不同性質(zhì)的申訴：一種是行政申訴。另一種是司法申訴。但是，并不是所有的申訴都可以律師代理，只有對生效判決、裁定的申訴才屬于律師代理申訴業(yè)務(wù)的范圍。因?yàn)椤堵蓭煼ā返?5條第4項(xiàng)規(guī)定的是“代理各類訴訟案件的申訴”，這樣訴訟外的申訴（如行政申訴）當(dāng)然被排除在外；同時(shí)如果我們對條文的文字仔細(xì)分析也可看出立法的原意并不包括訴訟過程中的申訴，即不包括偵查階段的申訴和審查起訴階段的申訴。因?yàn)闂l文中提的是代理各類訴訟案件的申訴，而并非提的是代理各類訴訟中（或各類訴訟）的申訴，即它隱指是代理對各類已作出最終處理的整個(gè)訴訟案件的申訴。并且我們從《律師法》第25條對律師的其他業(yè)務(wù)的規(guī)定也可看出，代理偵查階段的申訴是屬于律師第三項(xiàng)業(yè)務(wù)中“刑事法律幫助”的內(nèi)容，代理審查起訴階段對不起訴決定的申訴則屬于律師第三項(xiàng)業(yè)務(wù)中“刑事訴訟代理”的內(nèi)容。故如果把偵查階段的申訴和審查起訴階段的申訴都?xì)w口到第四項(xiàng)業(yè)務(wù)“申訴代理”中去的話，勢必造成律師第三項(xiàng)業(yè)務(wù)和第四項(xiàng)業(yè)務(wù)部分內(nèi)容的重疊，這在邏輯上也是講不通的。

（二）明確檢察監(jiān)督權(quán)與申訴代理的區(qū)別

要使申訴律師代理制度朝健康方向穩(wěn)步發(fā)展，必須要正確處理好律師代理申訴和檢察機(jī)關(guān)檢察監(jiān)督之間的關(guān)系。首先，檢察監(jiān)督權(quán)的行使與律師代理職能的行使是由區(qū)別的，不能把律師當(dāng)做檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的代表，完全依賴律師的調(diào)查取證。同時(shí)，也不必事必躬親，導(dǎo)致申訴代理制度形同虛設(shè)。其次，申訴律師代理制度不能失去監(jiān)督和制約。在建立申訴律師代理制度的過程中，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)注意和律師保持相應(yīng)的距離，加強(qiáng)群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督及檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督，促使律師代理申訴制度朝制度化、法制化方向有序發(fā)展。