淺談從新公共行政到新公共服務的行政價值變遷

邵穎春

摘 要：在西方行政發(fā)展史中，始終存在著行政價值的爭議，概括起來，主要是“效率”與“公正”之爭。西方公共行政的價值變遷經(jīng)歷了從“效率至上”到“公平主導”，再到“3E”和質量取向，現(xiàn)正走向效率、公平與責任并重的階段，體現(xiàn)了從重視工具理性到工具理性與價值理性互相融合的趨勢。本文將對工具理性與價值理性的基本含義進行簡單闡釋、對公共行政價值變遷的歷史脈絡和總體規(guī)律進行簡單梳理，在此基礎上對從新公共行政到新公共服務的價值變遷進行較為詳細的梳理，以期能對公共行政學這一階段的價值變遷有更好的理解。

關鍵詞：新公共行政 新公共管理 新公共服務 價值變遷

一、 工具理性與價值理性

工具理性強調手段—目的的合理性，通過縝密的邏輯思維和精細的科學計算來實現(xiàn)效率或效用的最大化；而價值理性注重信仰和理念，要求所追求的目標必須符合某種倫理道德或者人類內(nèi)心深處的某些信念。在公共行政得價值特性領域談論目的性價值和工具性價值或者工具理性和價值理性，兩者是相輔相成的、缺一不可的。工具理性往往以“效率至上”為追崇點，而價值理性則往往偏重于“公平主導”，在公共行政發(fā)展的歷程當中，由于價值理性與工具理性的地位不同而致使“效率”與“公平”的關系問題成為公共行政永恒的話題。

二、公共行政價值變遷的總體規(guī)律

1.新公共行政--“公平主導”。20世紀60年代末70年代初，西方各國出現(xiàn)了比較頻繁而劇烈的社會動蕩，促使人們反思公共行政的不足。以弗雷德里克森和沃爾多等為代表的學者們發(fā)起了“新公共行政”運動，并建立了“新公共行政學”，突出社會公平，提出公共行政是一種“民主行政”，應當注重其“公共性”。此后形成了社會公平、民主、政治互動、回應性、公民參與和社會責任感等最顯著的價值理念。強調所有公民平等的政治和社會參與機會，公共行政應當對公民負責而不是對公共機構負責公共機構應當增強公眾的代表性鼓勵公民廣泛地參與公共行政，重視公眾呼聲和以顧客為中心。“新公共運動”還對政府官員的社會責任感提出更高的要求，強調公共管理者的道德意識，公務員在履行誓言和責任時，應當以公眾利益為準繩，并通過公共服務的道德和責任體現(xiàn)出社會責任感。

2.新公共管理--全方位的“3E”價值訴求。70年代以來，西方福利國家模式弊端開始暴露，如政府部門規(guī)模龐大、機構臃腫、行動遲緩和效益不佳，政府的靈活性、回應性和政府能力受到質疑，導致普遍性的福利危機、管理危機和信任危機。在這些困境下應運而生的“新公共管理運動”，主張在公共服務中，打破官僚制政府的這一唯一供給模式，引進市場機制和私營部門的技術手段與激勵機制。其核心價值在于“3E”，即經(jīng)濟（economy）、效率（efficiency）與效能（effeteness）。新公共管理更加重視投人、產(chǎn)出和結果，重視公民的要求和滿意度，即重視公共服務的質量，而不是單純的效率，把效率原則擴展為包括經(jīng)濟、效率和效能在內(nèi)的全方位的價值訴求，是一種“績效式管理”。

3.社會治理模式--工具理性和價值理性并重。相對于新公共管理對“3E”的高度強調和對“管理主義”的弘揚，以政府與公民合作治理、協(xié)商民主等為特征的社會治理模式在行政價值上呈現(xiàn)出工具理性和價值理性并重的傾向。社會治理模式不僅強調對經(jīng)濟、效率、效能和工具理性的追求，更關注貫穿于政策、制度制訂與執(zhí)行全過程及其結果中的公平、責任等價值取向的實現(xiàn)。反對把過多的資源消耗在維持社會治理的工具理性方面，而忽略甚至犧牲社會治理的根本價值和目的本身，導致公共精神和公共利益的缺失。在這一階段出現(xiàn)了新公共服務理論以及正在興起的公共價值管理理論。這一階段的公共行政理論，在本文接下來的論述中將只討論新公共服務理論。

4.總體規(guī)律。

4.1社會生態(tài)環(huán)境變化決定行政價值變遷與行政改革走向。行政價值的變遷始終與不同時期的經(jīng)濟背景、社會需求密切相關。例如在古典公共行政時期，由于機構規(guī)模擴大導致的效率低下，以及由于“政黨分肥制”行政運作混亂無序，因而“效率至上”就成為公共行政的核心價值理念，而如何提高效率也就成為行政改革的迫切要求。由于當時的企業(yè)改革運用了科學管理方法，這自然就成為行政組織模仿和學習的對象。

4.2單一價值向多維價值的變遷與融合。盡管公共行政發(fā)展史上每一次價值的選擇側重點都不相同，但是從其歷史脈絡看，公共行政價值的變遷經(jīng)歷了從重視單一價值到多維價值并重且相融合的過程。從“效率至上”到“公平主導”，再到“3E”和質量取向，現(xiàn)正趨向于效率、公平與責任等多種價值交叉，彼此滲透，反映了現(xiàn)代公共行政試圖在多維價值的選擇中達到一種較合理的平衡。

4.3工具理性與價值理性的動態(tài)發(fā)展與完善。從公共行政的價值特性來看，多維的公共行政價值總體上可以分為工具理性和價值理性兩大類。工具理性主要包括效率，價值理性主要包括公平、民主、責任等。過于單一強調工具理性或價值理性，都容易導致行政價值的扭曲。事實上，工具理性和價值理性雖然存在效率與公平、效率與公正、民主與效率等相沖突的層面，但是二者不是截然對立的，而是可以調適與融合的。工具理性曾在全社會得到大力張揚和擴張，在公共行政領域也曾一度達到絕對的優(yōu)勢地位。然而，社會發(fā)展的最終目的是人的全面發(fā)展，是人與自然、人與社會的協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。從這個意義來說，價值理性應當是核心和基礎，工具理性應當服務于價值理性，在價值理性提供的目標和前提下發(fā)揮作用。

三、從新公共行政到新公共服務的價值變遷

1.新公共行政--社會公平價值。

1.1新公共行政對傳統(tǒng)公共行政“效率至上”觀的反思和批判。傳統(tǒng)公共行政學把效率和經(jīng)濟作為公共行政的兩個基本原則，所謂效率是指利用有限的資源提供更多更好的服務，而所謂經(jīng)濟則是指花費更少的資金保持和提高服務水平。新公共行政學派認為傳統(tǒng)公共行政學研究視野過于狹窄，把公共行政問題局限于純管理和純技術的范圍事實上就忽視了公共行政的價值問題與規(guī)范問題，忽視了處于弱勢地位的窮人的利益與價值要求，并實際上將追求不平等的政府體制永久化。新公共行政對傳統(tǒng)公共行政“效率至上”原則的批判主要是從理論和實踐兩個方面進行的：一是理論方面，新公共行政學主張公共行政不僅僅是執(zhí)行政策的工具，而且還是對廣大民眾生活得各個方面都具有決定性影響的重要因素，它擔負著廣泛的社會責任。與傳統(tǒng)公共行政學不同，新公共行政學強調建立規(guī)范價值，關注人民需要，提高社會性效率，以改善人民的生活，實現(xiàn)行政管理工作的最終目標。二是實踐方面，新公共行政學認為傳統(tǒng)公共行政學“效率至上”原則主要存在以下三方面的不足：首先，公共行政的最重要的目的在于促進人類幸福，然而傳統(tǒng)公共行政學無法擔負起社會責任，更缺乏適應社會發(fā)展的能力，自然也就談不上能夠有效地改善人民群眾的生活水平；其次，傳統(tǒng)公共行政學的效率觀也促使一些行政學研究者以機械性效率（指可以用具體數(shù)字表示俄投入與產(chǎn)出之比率，它強調的是以最少的投入取得最大的產(chǎn)出。）為標準來評估公共服務的績效；最后，傳統(tǒng)公共行政學理論過分迷信效率，造成了長遠性的缺乏效率并且已經(jīng)明顯地造成了更多問題。

1.2新公共行政的社會公平價值。新公共行政學強調公共行政的核心在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。新公共行政學者所理解和倡導的“社會公平”價值觀，旨在通過理論的應用、制度的設計以及政策的執(zhí)行來促使人們能夠心悅誠服地生活，從而達到美好的境界。弗雷德里克森認為“把效率和經(jīng)濟作為公共行政的指導方針是有必要的，但僅此是不夠的，必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱”。新公共行政學認為，實現(xiàn)以較少的投入換取較大的產(chǎn)出即經(jīng)濟和效率目標固然是公共行政的價值追求和目標之一，但決不是其核心價值，更不是唯一的價值準則和終極目標。它強調公共行政的核心價值在于社會公平，在于促進公民社會所擁有的、以社會公平為核心的基本價值。可見，新公共行政不是對效率的擯棄，而是主張效率必須與公共利益、個人價值、平等自由等價值相結合。簡言之，新公共行政追求的是社會性效率而非投入和產(chǎn)出之比的機械性效率。新公共行政學發(fā)展了社會公平理論，認為公共行政的核心價值是社會公平，主張將傳統(tǒng)公共行政學的“效率至上論”轉為新公共行政學的“公平至上論”，強調回應性、公民與顧客對決策的參與、社會公平、市民選擇以及對項目有效性所擔負的行政責任等價值。社會公平被定義為“包括這樣一些活動，這些活動旨在提高（處于不利條件的）少數(shù)民族政治權力和經(jīng)濟狀況”。公共行政的社會公平就是政府及其行政人員開展行政管理活動所要遵循的平等對待一切社會成員的原則和理念的總和。誠如新公共行政學者戴維.K.哈特所說的那樣，“公平理論賦予現(xiàn)代公共行政以倫理的內(nèi)容，它將有效地指導行政官員的行為，既明確了官員及組織的行為應以保障公民基本平等自由權的實現(xiàn)，更明確了他們有責任和義務為更少受惠者獲得公共服務所進行的各種努力”。

2.新公共管理--公平前提下的效率改進。從二十世紀七八十年代始，西方各國政府遇到了前所未有的挑戰(zhàn)，一方面，西方各國在第二次世界大戰(zhàn)后普遍采用了凱恩斯主義，對社會經(jīng)濟生活實行了全面干預，導致了以高失業(yè)、高通脹和低增長為特征的﹏滯脹﹏現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一方面，政府管理自身也危機四伏，機構臃腫、效益低下、政策失效等問題屢被詬病。在此情況下，英、美等國都對開始了大規(guī)模的政府改革，啟動了一場追求“三E”的“新公共管理運動”，政府角色從傳統(tǒng)重視主權、合法性與正當性的保守形象，轉變?yōu)閺娬{顧客導向、運作彈性化的超級市場國家。新公共管理是20世紀80年代以來興起于英國、美國、新西蘭等西方國家的一種新的理論思潮，也是近年來深刻影響其他發(fā)達國家和發(fā)展中國家行政革新的主導性思想之一。到目前為止，新公共管理并不是一個嚴格界定的概念或統(tǒng)一明確的范式，在寬泛的意義上，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學的政府治理理論，又指一種不同于傳統(tǒng)官僚制的新型公共行政模式，還指在當代西方公共行政領域進行的政府改革運動。傳統(tǒng)行政學采取“效率至上主義”，新公共行政學提出了公平問題，對于公共管理來說，則是通過對傳統(tǒng)模式的突破和制度的創(chuàng)新，以實現(xiàn)公平前提下的效率改進。新公共管理“不僅僅是一種形式上的變革或管理風格的細微變化，而是在政府的社會角色及政府與公民關系方面所進行的改革?！毙鹿补芾硗ㄟ^把商業(yè)部門的全面質量管理技術引入公共部門，以其顧客導向的行政風格大大改善了傳統(tǒng)的政府與公眾之間的關系。同時也改變了政府官員的行為，使他們擺脫了官僚機構的日常例行公事，轉而注重公民需要。新公共管理的價值取向主要包括以下幾方面：一是，主張市場導向。由于新公共管理運動市場導向思想的影響，新公共管理運動主張顧客導向，主張政府的社會職責是根據(jù)顧客的需求向顧客提供服務，政府服務以顧客或市場為導向，只有顧客驅動的政府才能滿足多樣化的社會需求并促進政府服務質量的提高。同時新公共管理運動也引入競爭這一市場手段，注重政府活動的產(chǎn)出結果；二是，主張管理主義。新公共管理運動強調政府需要專業(yè)化的管理，政府應廣泛采用企業(yè)經(jīng)營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，在公共部門的管理中強調私營部門管理的理論、方法、技術及模式，并加以運用。除實施明確績效目標控制外，還強調重視人力資源管理，強調成本—效率分析、全面質量管理，主張全面的貨幣化激勵。三是，主張文官非中立。新公共管理運動認為應正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強調文官與政務官之間的相互影響是不可避免的且存在著密切的互動和滲透關系。主張通過正視執(zhí)行機構和公務員的政治功能，不僅能使公務員盡職盡責地執(zhí)行政策，更能使他們以主動的態(tài)度設計政策議程，并善用裁量權發(fā)展公共政策，使政策更好地發(fā)揮其社會功能。同時主張對部分高級文官實行政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保持他們的政治敏感性。新公共管理最典型的表現(xiàn)形式是奧斯本的企業(yè)家政府理論。20世紀90年代初，奧斯本提出企業(yè)家政府理論的宗旨是試圖把企業(yè)管理的精髓移植到政府中來，通過改變官僚政府內(nèi)部的管理機制和內(nèi)部驅動力，使政府這類公共組織能像私人企業(yè)那樣，合理利用資源、注重投入產(chǎn)出，提高行政效率，來達到重新塑造政府形象的目的。奧斯本認為，對傳統(tǒng)的政府官僚體制的改革應當遵循以下十項原則：（1）掌舵而不是劃槳；（2）重妥善授權而非事必躬親；（3）注重引入競爭機制；（4）注重目標使命而非繁文縟節(jié)；（5）重產(chǎn)出而非投入；（6）具備“顧客意識”；（7）有收益而不浪費；（8）重預防而不是治療；（9）重參與協(xié)作的分權模式而非層級節(jié)制的集權模式；（10）重市場機制調節(jié)而非僅靠行政指令控制。

3.新公共服務--重視民主、公民權和公共利益。新公共服務理論強調以公民為中心，是一種對公仆自身，以及公民資格的協(xié)力治理關系抱持的新態(tài)度、新參與和新公共行動。登哈特夫婦在對傳統(tǒng)公共行政，特別是新公共管理進行反思和批判的基礎上，通過比較分析，從以下7個方面系統(tǒng)地闡述了新公共服務的基本理論內(nèi)涵：（1）政府的職能是服務而不是掌舵。現(xiàn)今政府的作用是與私營及非營利組織一起，為社區(qū)所面臨的問題尋找解決的辦法，其角色從控制轉變?yōu)槿粘贪才拧⑹瓜嚓P各方坐到一起，為促進公共問題的解決進行協(xié)商、提供便利。政府角色需要的不是管理控制，而是中介、協(xié)商以及化解沖突的新技巧；（2）公共利益是目標而非副產(chǎn)品。公共行政官員必須致力于建立集體的、共享的公共利益觀，這個目標不是要在個人選擇的驅使下找到快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)造共享的利益和共同責任；（3）在思想上要具有戰(zhàn)略性，在行動上要具有民主性。滿足公共需要的政策方案可以通過集體努力和協(xié)作過程得以最有效并且最負責任的實現(xiàn)；（4）為公民服務而不是為顧客服務。公共行政人員不是要對顧客的要求做出回應，而是要集中精力與公民建立信任與合作關系；（5）責任并不簡單。公共行政人員不應只關注市場，還應關注憲法、法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標準以及公民利益；（6）重視人而不只是生產(chǎn)率。強調通過人來進行管理！的重要性，要求公共行政人員善待公民，而公共行政人員本身必須受到公共管理機構的善待，倡導分享領導權和更高層次的價值觀念；（7）公民權和公共服務比企業(yè)家精神更重要。公共行政官員不僅要分享權力，通過人民來工作，通過中介服務來解決公共問題，而且必須將其在治理過程中的角色重新定位于負責任的參與者，而不是企業(yè)家。從新公共行政到新公共管理再到新公共服務理論的行政價值變遷，總的來講，三者都反思和批判了傳統(tǒng)公共行政單一的“效率至上”的行政價值理念，都提倡效率與公平的結合，并隨著公共行政的發(fā)展力圖找到效率與公平的平衡。新公共行政提出了公共行政思想史上革命性的理念，即公平才是公共行政的核心價值理念。新公共管理富有極強的實踐核問題導向性思維，強調公平基礎上的效率改進，立足于公平的價值理念，對行政組織的效率問題進行改進，在實踐操作上更專一于效率的提高。而新公共服務理論，在效率與公平并重的基礎上提出了“公民中心”的概念，歷史性的突出了“人本”的理念，將公共行政的價值理念往前推進了一大步?？v觀公共行政的價值變遷，可以發(fā)現(xiàn)，“效率”與“公平”問題將會是公共行政價值永恒的話題，兩者之中孰輕孰重將會根據(jù)當時的社會大環(huán)境以及行政組織出現(xiàn)的新問題來決定。而在此基礎上，人的問題也必將會是公共行政無法回避的話題，并且與人相關的一系列價值理念，如參與、回應等，在公共行政的價值地位也只能是愈來愈重。

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