整體政府理論對我國大部制改革啟示及反思

黃冉

摘 要：20世紀90年代后國內(nèi)外學(xué)術(shù)界在對新公共管理運動回應(yīng)與反思的過程中提出了一些新的政府改革治理模式。整體政府理論為了克服新公共管理伴隨的“分散化”、“碎片化”特征，強調(diào)部門之間的合作與協(xié)調(diào)，其對于我國大部制改革的實踐具有借鑒指導(dǎo)作用。然而我們不能忽視的是要在更全面的視角下加以考量。

關(guān)鍵詞：新公共管理；整體政府；大部制改革

一、整體政府的內(nèi)涵理解

整體政府所強調(diào)的治理模式是這樣一種政府改革的模式，即在公共政策的過程中，多元的公共事務(wù)管理主體（政府、社會組織以及政府內(nèi)部不同基層不同部門等）基于協(xié)作的管理方式，在治理活動中保持協(xié)調(diào)一致，進而達到功能整合。以此來實現(xiàn)有效的資源利用，為公民提供更徹底的，無縫隙服務(wù)的思想和行動目的。

基于這樣的內(nèi)涵理解，可以說明“整體政府”強調(diào)提供有效而優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，這也是其根本目的，不同方式的“協(xié)同”、“協(xié)調(diào)”或“聯(lián)動”是這一概念在管理的功能部分發(fā)揮作用的基本特征。學(xué)者普遍認為，“整合”是整體政府理論內(nèi)涵中最本質(zhì)的內(nèi)涵。“整合”的概念一方面可以包括在行政系統(tǒng)的內(nèi)部不同部門之間基于各自業(yè)務(wù)流程所形成的政務(wù)協(xié)同，另一方面也包括了政府作為整體在公共服務(wù)供給的維度與企業(yè)、非營利組織、或者社區(qū)之間共同合作所形成的公私合作的伙伴關(guān)系?；谶@樣的模式，行政系統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和其中的全方位資源得到了整合，部門界限從而被打破而，同時使部門成為了公共政策及公共服務(wù)流程上的不同環(huán)節(jié)，實現(xiàn)跨部門政務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同與無縫對接[1]。

二、整體政府理論發(fā)展的必要性

（一）整體政府理念的發(fā)展是對新公共管理的批判

第一方面，整體政府理論可以看做是對新公共管理改革中公共部門存在的結(jié)構(gòu)性分化改革的一種回應(yīng)。這一改革導(dǎo)向是為了克服新公共管理存在的“分散化”、“碎片化”現(xiàn)象，它更強調(diào)部門和層級之間的共同的協(xié)調(diào)與合作，來從宏觀層面上提高政府工作的效率和效益。

第二方面，整體政府理論調(diào)整了新公共管理中權(quán)力運行基本模式，值得注意的是這并不是一場根本性的變革。如何理解這樣的非激進式的探討，首先這一理論倡導(dǎo)社會參與，達到“善治”是管理實現(xiàn)的最終愿望。社會發(fā)展的良善途徑，應(yīng)該是多元主體在一致目標(biāo)上的認同，相互協(xié)力。即實現(xiàn)資源的有效利用也促進了不同主體之間的認同，建立良性循環(huán)的關(guān)系。我們看到無論是在新公共管理時期學(xué)者們強調(diào)的放權(quán)于民抑或是整體政府理論所強調(diào)的橫向上部門合作，還是縱向的中央-地方的建立合作式的伙伴關(guān)系進行的聯(lián)動治理，其實都是在政府、公民社會以及第三部門之間尋求共治。其次，建立服務(wù)型政府是新公共管理改革運動中的一個價值層面的導(dǎo)向。因此，不難看出整體政府在治理方式的某些方面上與新公共管理有所不同，但二方在目標(biāo)的設(shè)立上其實是殊途同歸的，那就是為公眾提供更為優(yōu)化，高效的服務(wù)，滿足公眾對于公共服務(wù)，公共政策的更高需求。

（二）整體政府理念興起滿足了應(yīng)對日益復(fù)雜公共事務(wù)的需要

新時期的政府面臨著20世紀以前公共事務(wù)管理所從未遇到過的挑戰(zhàn)。社會事務(wù)復(fù)雜化，多樣化使得管理問題難以簡單地由單一的部門或組織快速有效處理。于此同時，由于權(quán)責(zé)界限劃分不夠清晰，因此在公共事務(wù)問題的起因和對應(yīng)的應(yīng)對措施上，政府的不同部門及不同層級之間也會經(jīng)常存在分歧點。

以下的特征是在現(xiàn)在公共事務(wù)問題上常會體現(xiàn)出來的：權(quán)責(zé)存在模糊性，往往由于在事務(wù)的內(nèi)部有依賴關(guān)系，而其中的因果聯(lián)系又具多元特質(zhì)，問題的解決往往會導(dǎo)出其他效應(yīng)，帶來難以預(yù)見的后果；這樣的動態(tài)關(guān)系往往是不穩(wěn)定的。面對這樣的復(fù)雜問題，整體政府理論可以提出某些參考，比如系統(tǒng)性整體性而非局部的或者線性的思考方式；從多元的外部切入以及可以跨越組織閉合邊界的合作能力；強調(diào)在公民參與在政策設(shè)計的重要輔助作用；嘗試面向?qū)W習(xí)型社會的一種新的治理模式的考量。整體政府理論在這樣的思考及反思背景中被提及，所強調(diào)的就是跨邊界協(xié)作所發(fā)揮的重要作用。

三、整體政府之于我國大部制改革完善的合理性考量

盡管整體性治理與大部制改革在價值和關(guān)注方式存在著很多差異，但其實二者都是在傳統(tǒng)官僚體制的基礎(chǔ)上進行繼承、批判，同時又對新公共管理服務(wù)功能碎片化趨勢的深刻反思、相互之間存在著很大的兼容性[2]。用整體政府的視角反觀我國大部制改革進程中出現(xiàn)的一些問題，比如在部門或者層級的內(nèi)部缺乏明晰的責(zé)任分工、部門之間缺乏協(xié)調(diào)、職能轉(zhuǎn)變不到位等問題，具有現(xiàn)實指導(dǎo)意義；而在大部制改革的實踐中運用整體政府的理論，也有助于理論的完善和進一步發(fā)展。

（一）整體政府理論符合大部制改革建設(shè)人民滿意政府的價值目標(biāo)

在改革目標(biāo)上，整體政府與大部制改革有著共同的價值取向。兩者的共同點都在于有效地整合公共服務(wù)以及社會管理部門，有效解決公民的需要，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，建設(shè)人民滿意政府。

（二）整體政府理論符合我國大部制改革行政過程中鼓勵協(xié)同的理論基點

在大部制改革過程中，不僅要求部門內(nèi)部各單位之間的協(xié)同，也要求部門與部門之間、政府與社會的協(xié)同，追求的一種強化協(xié)同合作、治理主體擴大化的行政過程新范式，強調(diào)中央-地方、地方-地方的政府之間以及各個部門之間通過協(xié)同建立一種平等互信的合作伙伴關(guān)系，從而實現(xiàn)整體公共利益的最大化。

（三）整體政府理論符合我國大部制改革中建立職能統(tǒng)一政府的現(xiàn)實要求

大部制改革實質(zhì)是將組織設(shè)計或機構(gòu)進行有意識的重組，來減少機構(gòu)冗雜冗余以及權(quán)責(zé)模糊等問題來轉(zhuǎn)變政府的職能。而整體政府理論過正式主張機構(gòu)組織之間的整合協(xié)同，以責(zé)任作為其核心要點，整體政府理念的推廣有助于我國大部制改革建立職能有機統(tǒng)一的政府的進程。

四、整體政府理論在大部制改革運用中的反思

整體政府理論強調(diào)發(fā)揮不同的公共管理主體在公共服務(wù)中的積極作用，但需要我們注意的是，這一理論不推崇的“各自為政”是有其存在的合理性的。合作本身在某種程度上來說是一項耗費時間和資源的活動。在此基礎(chǔ)之上，整體政府也增加了其他的困難，比如不可知的風(fēng)險、激進的議程和不可控的結(jié)果。我們?nèi)绻旁诋?dāng)前我國大部制改革的進程中來看，整體政府理論提供給我們很多經(jīng)驗，政府想要鼓勵更多主體的多元協(xié)作，并沒有統(tǒng)一，模式化的一種標(biāo)準(zhǔn)。我國大部制改革是一項長期的工程，需要很長的時間，在整體政府理論視角下的深化改革需要更充分的綜合條件。

總而言之，在我們討論大部門制的核心問題時，應(yīng)該注意到討論的本事其實是在回答作為一個整體的政府，是否數(shù)量變少的大部門真正能達到優(yōu)于數(shù)量變大的小部門效率的實際效果，所以并不是大小部門本身之爭，即大部門制是作為整體的政府的優(yōu)化配置問題[3]。如果各部門間的權(quán)責(zé)邊界在大部制整合中出現(xiàn)了“模糊不清”的情況，那么實現(xiàn)部門之間的整合在現(xiàn)實中會帶來權(quán)責(zé)歸屬的認定不清的問題。整體性政府視角下的當(dāng)前我國大部制改革仍然存在著很多觀念傷的誤區(qū)以及實踐問題。觀念上的誤區(qū)可能包括：（1）大部必然在體量上比之前的部門體量“大”；（2）大部制改革只是很短的時間段可以一步達到的。實踐問題表現(xiàn)在下面的兩個方面：（1）合并后的大部門在內(nèi)部運轉(zhuǎn)不協(xié)調(diào)，出現(xiàn)新模式下的權(quán)責(zé)混亂；（2）大部制改革沒能足夠低突出側(cè)重點。這些觀念上的誤區(qū)厘清會有效地引導(dǎo)公共服務(wù)部門解決現(xiàn)實中的問題，是建設(shè)職能有機統(tǒng)一的大部制，從而深化我國行政體制改革，實現(xiàn)服務(wù)型政府所需要考量的。

注釋：

[1] 蔣敏娟.從破碎走向整合：整體政府的國內(nèi)外研究綜述.[J].成都行政學(xué)院學(xué)報.2011（03）

[2] 李榮娟，田仕兵.整體性政府視角下的大部制改革完善探析.[J].中國政府與政治研究.2011（03）

[3] 張成福，楊興坤.建立有機統(tǒng)一的政府：大部制問題研究.[J].探索.2008（04）