公共管理新維度

栗寧遠(yuǎn)

摘 要：為應(yīng)對(duì)官僚制在新時(shí)代的種種弊端，西方國(guó)家進(jìn)行了一系列的政府改革，即“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，在取得一定成果的同時(shí)，對(duì)于這場(chǎng)活動(dòng)的質(zhì)疑從未停止過(guò)；新公共服務(wù)這一新的管理范式的出現(xiàn)并不是要完全取代新公共管理，它是對(duì)新公共服務(wù)的揚(yáng)棄，而不是絕對(duì)的否認(rèn)。當(dāng)然，對(duì)于新公共服務(wù)的未來(lái)也是充滿爭(zhēng)議的，將新公共管理與新公共服務(wù)從一個(gè)整合視角出發(fā)，或許會(huì)為公共管理提供一個(gè)有益的方向。

關(guān)鍵詞：新公共管理；新公共服務(wù)；整合

一、新公共管理

20世紀(jì)中后期，西方世界各國(guó)深受凱恩斯主義理論影響，政府干預(yù)加劇，政府職能大大加強(qiáng)。但是在面對(duì)日益激烈的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)與信息化的高速發(fā)展，之前的政府管理體制難以應(yīng)對(duì)：行政職能的擴(kuò)展，政府也隨之膨脹，機(jī)構(gòu)冗余；官僚主義在政府部門(mén)蔓延，行政效率嚴(yán)重受到制約；政府財(cái)政赤字嚴(yán)重，難以保證公共服務(wù)質(zhì)量，公民對(duì)政府的不信任情緒日益增加；這些危機(jī)嚴(yán)重挑戰(zhàn)著西方政府的地位。為應(yīng)對(duì)這些危機(jī)，西方國(guó)家掀起了一系列的政府改革浪潮，即“新公共管理”運(yùn)動(dòng)。它主張采用私營(yíng)機(jī)構(gòu)的管理技術(shù)與方法，以職業(yè)化管理，分權(quán)，小型化為手段，并以效率、效益、經(jīng)濟(jì)為結(jié)果導(dǎo)向的政府管理模式。

在這一政府改革運(yùn)動(dòng)中，西方各國(guó)政府行政效率確實(shí)是有了相應(yīng)的提高，并且在社會(huì)管理方面也有了質(zhì)的改變，相應(yīng)的緩解了民眾對(duì)政府的質(zhì)疑危機(jī)。第一，通過(guò)將國(guó)有企業(yè)私有化，市場(chǎng)化服務(wù)手段引入政府，使得經(jīng)濟(jì)活動(dòng)脫離了政府的直接控制，在競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制下，政府活動(dòng)所提供的公共服務(wù)質(zhì)量有所提高。第二，通過(guò)政府機(jī)構(gòu)重組來(lái)有效應(yīng)對(duì)僵化無(wú)效率的科層制管理。盡管科層制曾在公共管理重發(fā)揮過(guò)巨大作用，但是在變化迅速、競(jìng)爭(zhēng)激烈、信息知識(shí)密集的時(shí)代，它嚴(yán)重阻礙了政府的有效管理。因而，建立精簡(jiǎn)、高效、合理的政府機(jī)構(gòu)是勢(shì)在必行的策略。第三，精簡(jiǎn)程序，改進(jìn)管理方式。通過(guò)精簡(jiǎn)程序、縮小審批事項(xiàng)、下放審批權(quán)限、廢除時(shí)效過(guò)時(shí)的條例、合并重復(fù)審批程序和審批制度、簡(jiǎn)化申報(bào)程序和審批手段、發(fā)展電子政務(wù)等做法來(lái)改進(jìn)公共管理方式。同時(shí)對(duì)于舊的政府管理模式，人事行政模式通過(guò)合同雇傭、與技術(shù)機(jī)構(gòu)合作有力沖擊著公務(wù)員終身責(zé)任制，更加突出了行政人員的工作積極性。

然而，對(duì)新公共管理的爭(zhēng)議從未停止過(guò)。首先，新公共管理體現(xiàn)了對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的熱崇，私營(yíng)企業(yè)管理方式的引入在一定程度上模糊了公共部門(mén)的公共屬性，畢竟政府的運(yùn)營(yíng)是無(wú)法完全照搬企業(yè)的管理模式，效率與結(jié)果畢竟不是政府所要追求的目標(biāo)。其次，政府的公共產(chǎn)品與公共產(chǎn)出是在事實(shí)上是很難量化的，總是想要將政府提供的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)與公民需求強(qiáng)制性的以數(shù)值表示出，難免會(huì)產(chǎn)生些許偏差，反而不利于政府的綜合協(xié)調(diào)管理。最后，新公共管理的各種具體措施受到質(zhì)疑。分權(quán)能夠提高部門(mén)的靈活性，但容易造成本位主義，嚴(yán)重阻礙政府工作的進(jìn)一步開(kāi)展；私有化能夠有效提升政府部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)力，但是在市場(chǎng)機(jī)制不完善的地方極易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象，導(dǎo)致資源不必要的浪費(fèi)；結(jié)果導(dǎo)向能夠提升政府工作效率，但是如何與公平、公正有效結(jié)合還是未知數(shù)；放松規(guī)制增加了部門(mén)的靈活性，但也帶來(lái)了管理真空地帶，而這一地帶無(wú)論是公共基礎(chǔ)還是法律機(jī)制可能都不夠完善，反而是帶來(lái)了新的問(wèn)題；分散化的做法，使得協(xié)調(diào)工作難以開(kāi)展。人們逐漸意識(shí)到，“小政府”并不是公共行政改革的最佳目標(biāo)，“好政府”才是公共行政的不懈追求。

對(duì)新公共管理的評(píng)論褒貶不一，但是作為一種政府管理的新模式，它確實(shí)為之前的政府管理困境提出了些頗具建設(shè)性的舉措，同時(shí)也為之后的政府管理模式提供了研究方向。

二、新公共服務(wù)

以羅伯特·B.登哈特為代表的一批美國(guó)公共行政學(xué)者基于對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)的反思，以及在新公共管理實(shí)踐中所遇到的種種質(zhì)疑的理性思考，提出了新的公共行政理論——新公共服務(wù)理論。

新公共服務(wù)的主要觀點(diǎn)。

（一）服務(wù)而非掌舵

盡管在過(guò)去，政府通過(guò)一系列的管理手段與方法掌控社會(huì)發(fā)展節(jié)奏，指導(dǎo)社會(huì)不斷發(fā)展，也的確取得了矚目的成績(jī)。但是在日益復(fù)雜的現(xiàn)今，想要僅僅通過(guò)管理而不是滿足公眾需求，并不能夠切實(shí)推動(dòng)社會(huì)的進(jìn)步，也就是說(shuō)政府如今的角色并不是要強(qiáng)調(diào)政府與公民的依附關(guān)系，而更多的是在公民參與積極的社會(huì)中，充當(dāng)“裁判”這一角色，來(lái)滿足公民的需求，并且使公民行為不俞越法律與道德所不允許的行為。這就要求政府的公務(wù)人員不僅使掌握一定的管理技巧，更要了解中介、協(xié)商等新技巧。

（二）公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品

政府應(yīng)該以滿足公眾需求，提供公共服務(wù)為主要目標(biāo)，而非僅僅是從政府自身內(nèi)部的利益集團(tuán)出發(fā)，通過(guò)尋租活動(dòng)滿足自身集團(tuán)需求。因而要重視公民組織或者公民的需求，政府與公民應(yīng)該不斷協(xié)商，政府要盡可能根據(jù)公民訴求滿足不同的利益需求。同時(shí)，公民也要做好監(jiān)督政府行為的工作，使得政府行為在制度內(nèi)合理運(yùn)行。

（三）戰(zhàn)略的思考，民主的行動(dòng)

在政府政策制定過(guò)程中，政府將不再是唯一的政策制定主體，而是相關(guān)各方都應(yīng)該要參與到政策制定過(guò)程中來(lái)，共同制定政策，在政策執(zhí)行過(guò)程中也是要各個(gè)主體共同來(lái)執(zhí)行，政府的適當(dāng)分權(quán)與下放，能夠讓公民社會(huì)有一個(gè)質(zhì)的發(fā)展，公民參與積極性提高，并不會(huì)打亂政府的工作計(jì)劃，相反能夠?yàn)檎奈磥?lái)規(guī)劃與行動(dòng)提供給一個(gè)有益的方向。政府充分滿足，回應(yīng)公民需求，竭力為公民服務(wù)，又促進(jìn)公民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，政府與公民得到了良性發(fā)展與互動(dòng)。

（四）為公民服務(wù)，而不是為顧客服務(wù)

盡管在企業(yè)中，顧客導(dǎo)向能夠有效提升企業(yè)服務(wù)質(zhì)量，進(jìn)而能夠?yàn)槠髽I(yè)帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)效益。但是，政府不能夠完全像企業(yè)一樣使顧客導(dǎo)向這一方法完全發(fā)揮作用。首先，政府很難界定誰(shuí)是顧客。因?yàn)檎姆?wù)對(duì)象不僅僅有直接的當(dāng)事人，還有很多間接當(dāng)事人；更注重的是公共利益的實(shí)現(xiàn)而不是個(gè)人或者某些集團(tuán)的利益實(shí)現(xiàn)。其次，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，有些顧客可以憑借自身所擁有的而其他顧客并沒(méi)有的資源，來(lái)與政府討價(jià)還價(jià)，進(jìn)而使其利益能夠優(yōu)于其他顧客而實(shí)現(xiàn)。但是這又與政府所要提倡的公平公正的價(jià)值觀有所出入，政府不能僅僅關(guān)注短期利益的事情，它應(yīng)該更多的是關(guān)注整個(gè)公民群體的需求?？傊?，政府與公民間的關(guān)系并不能完全等同于企業(yè)與顧客間的關(guān)系。

（五）責(zé)任并非唯一的

政府工作人員不能僅僅關(guān)注效益這些可以量化的東西，更應(yīng)該把關(guān)注的焦點(diǎn)放在法律，價(jià)值觀與公共利益上來(lái)。盡管新公共管理提倡政府工作人員應(yīng)該像企業(yè)家一樣，采用一些企業(yè)管理方法來(lái)提高政府的工作效率，使本就僵硬的管理體制能有所活力，但是這有些將責(zé)任問(wèn)題過(guò)于簡(jiǎn)單化了。當(dāng)今的公民需求與服務(wù)是多樣性的，政府所面臨的責(zé)任問(wèn)題是非常復(fù)雜的，不單單是賬面上數(shù)值的增長(zhǎng)所能夠滿足的，大眾媒介，社會(huì)組織，價(jià)值道德，法律規(guī)范等都對(duì)政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任提出了新的要求。

（六）重視人而非僅僅重視生產(chǎn)率

為了激發(fā)員工的積極性，可以通過(guò)提高薪水或者待遇等標(biāo)準(zhǔn)來(lái)達(dá)到預(yù)期的效果。但是在公共組織中，尤其是在現(xiàn)如今高度發(fā)達(dá)的信息時(shí)代，薪酬不可能是唯一一個(gè)影響行政官員積極參與行政事務(wù)的動(dòng)機(jī)；同樣對(duì)于公民來(lái)說(shuō)，他們所要求的人身權(quán)益也不單單是資金的保障。新公共管理理論所提倡的注重經(jīng)濟(jì)效益的做法，是無(wú)法培養(yǎng)出具有責(zé)任心和關(guān)注社會(huì)公共利益的公民的。不僅在政府內(nèi)部，需要行政長(zhǎng)官下放行政權(quán)力，與基層行政官員協(xié)同處理行政事務(wù)；在政府與公民的關(guān)系上，政府也要給予公民處理公共事務(wù)的機(jī)會(huì)，不但能有效拉近政府與公民間的關(guān)系，也能夠把關(guān)注的焦點(diǎn)普及到更大范圍內(nèi)的公民間。通過(guò)分享權(quán)力，政府與公民在尊重的基礎(chǔ)上相互協(xié)作與支持，就能夠很好的實(shí)現(xiàn)公共利益。

（七）重視公民權(quán)和公共服務(wù)

企業(yè)家總是試圖將公共資金劃歸個(gè)人所擁有。但是，將注重經(jīng)濟(jì)效益的企業(yè)家精神引入到政府工作中來(lái)，只會(huì)使得政府的工作是為了滿足顧客需求。政府應(yīng)當(dāng)明白，服務(wù)對(duì)象應(yīng)該是全體公民，政府不是為了自身利益而在工作，得面向宏觀整體利益，有的時(shí)候利益出發(fā)點(diǎn)并不一定是非要盈利的，可以是一種價(jià)值觀的提倡，可以是公民的訴求。這是與注重企業(yè)利潤(rùn)的企業(yè)家所不同的。因而政府在今后的治理過(guò)程中應(yīng)該重新定位自己的角色，而不應(yīng)該將自身視為單單為盈利的企業(yè)家。

通過(guò)對(duì)新公共服務(wù)的描述與分析，公民參與，重視公民權(quán)與公共利益是其主要支撐點(diǎn)。新公共服務(wù)倡導(dǎo)的是政府最大的作用不是對(duì)公民的控制，而是對(duì)公民的服務(wù)，民主的觀念要在公共組織中自始至終貫穿著。并且新公共服務(wù)理論突破了政府失敗與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的視角，重新來(lái)定義政府在為公民提供公共服務(wù)所擔(dān)任的新角色。盡管新公共服務(wù)是作為一種新的管理范式出現(xiàn)的，但與新公共管理理一樣面臨著不少質(zhì)疑。對(duì)于新公共理論所強(qiáng)調(diào)的“公共利益是目標(biāo)而非副產(chǎn)品”，它所針對(duì)的是新公共管理所采用的企業(yè)家政府理論，認(rèn)為其在提供公共服務(wù)時(shí)，按照經(jīng)濟(jì)與效益原則，力求用最少的錢(qián)辦最大的事，盡管在節(jié)省財(cái)政開(kāi)支上有了質(zhì)的飛躍，但是公共服務(wù)始終不是根本目標(biāo)。但是，在企業(yè)家政府理論中，政府只是采用了企業(yè)的手段來(lái)提升公共服務(wù)質(zhì)量，也就是說(shuō)，公共利益早已在規(guī)劃之中。關(guān)于新公共服務(wù)理論認(rèn)為該為公民服務(wù)而非是顧客服務(wù)，同樣是不夠完善的。其對(duì)公民的定義過(guò)于理想化，將公民視作是注重集體利益，而忽略公民的差異性，其對(duì)新公共管理強(qiáng)調(diào)的“顧客”無(wú)法涵蓋所有的服務(wù)對(duì)象的抨擊也是不且現(xiàn)實(shí)的，新公共管理理論認(rèn)為企業(yè)與顧客之間的關(guān)系能使雙方明確各自的權(quán)利義務(wù)，政府希望通過(guò)將公民比作顧客，拉近與公民間的關(guān)系，更好的回應(yīng)公民訴求，從未更好的為公民來(lái)提供公共服務(wù)。而且，在公民社會(huì)不完善的國(guó)家，并沒(méi)有辦法保證公民能夠明確表達(dá)出自身的要求。主張民主，但是政府與公民又如何達(dá)成一致的利益？盡管新公共服務(wù)理論一再?gòu)?qiáng)調(diào)公共服務(wù)，但是公共服務(wù)難以量化，關(guān)于服務(wù)質(zhì)量的好壞評(píng)定提出相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，相反，反而是采用了新公共管理關(guān)于質(zhì)量評(píng)定的方法；而且在強(qiáng)調(diào)政府與公民協(xié)同處理公共事務(wù)時(shí)，如何保證公共服務(wù)人員的服務(wù)質(zhì)量也沒(méi)有明確的規(guī)定，使得提高服務(wù)質(zhì)量難以得到有效的實(shí)現(xiàn)。

三、新公共管理和新公共服務(wù)的整合取向

關(guān)于新公共管理與新公共服務(wù)，不能夠明確判定孰優(yōu)孰劣，哪一個(gè)能夠在未來(lái)的公共行動(dòng)中更具有潛力，哪一個(gè)能夠更具生命力。兩種理論都各自有著自己獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，又同時(shí)存在著不足，但我們更應(yīng)該將重點(diǎn)放在二者的融合性上而非是二者相互替代的關(guān)系上。

新公共管理在對(duì)當(dāng)前公共部門(mén)的效率低下，公民信任危機(jī)以及應(yīng)對(duì)外部變革的挑戰(zhàn)上有著顯著的效果，引入企業(yè)管理方法和技術(shù)，追求經(jīng)濟(jì)效益，提升政府行政效率，對(duì)于之前的僵硬式的管理模式有著良好的改善意義，也確實(shí)為之后的新公共服務(wù)理論的出現(xiàn)做了鋪墊；但在追求對(duì)實(shí)際問(wèn)題的改善時(shí)，必定要更加強(qiáng)調(diào)效率的工具理性，從而在一定程度上掩蓋了對(duì)價(jià)值的追求。而從價(jià)值追求的角度來(lái)看，新公共服務(wù)所倡導(dǎo)的公民權(quán)，民主，公共利益對(duì)于21世界出現(xiàn)的一系列復(fù)雜問(wèn)題來(lái)說(shuō)有著新的解決途徑，協(xié)同治理，平等協(xié)商，共同處理公共利益的政治事務(wù)等管理新方式都是有著無(wú)限潛力的。新公共管理與新公共服務(wù)都無(wú)法自由地選擇歷史，它們都只是隨著各自時(shí)代的環(huán)境而產(chǎn)生的，盡管在某一時(shí)期有著占據(jù)主流地位的理論，但并不意味著其余理論是被完全忽視的。新公共服務(wù)理論實(shí)際上是在新公共管理的基礎(chǔ)上進(jìn)行反思而建立的，但是這并不是說(shuō)新公共管理是難以繼續(xù)發(fā)展的，新公共服務(wù)就是新公共管理的替代品，新公共服務(wù)其實(shí)是對(duì)新公共管理的良好補(bǔ)充與完善。

在當(dāng)下，基于社會(huì)生活節(jié)奏的加快，物質(zhì)生產(chǎn)的愈發(fā)發(fā)達(dá)，公民的個(gè)性化訴求也愈發(fā)突出，如何使公共部門(mén)滿足公民日益豐富的個(gè)性化需求呢？在新公共服務(wù)理論所倡導(dǎo)的“為公民服務(wù)”的價(jià)值指導(dǎo)下，結(jié)合公共云服務(wù)即借依托于信息技術(shù)的平臺(tái)，在網(wǎng)絡(luò)中掌握各公共部門(mén)的擁有的資源與政策執(zhí)行過(guò)程，并以法律與制度的完善為基礎(chǔ)，由公民與其他公共機(jī)構(gòu)選出一公共機(jī)構(gòu)作為信息收集與處理的機(jī)構(gòu)，能夠在有效時(shí)間內(nèi)掌握公民的需求與政府資源的合理輸出，以達(dá)到為每一位公民提供便捷有效的個(gè)性化服務(wù)等技術(shù)手段，有效了解公民的需求；引入公共管理所倡導(dǎo)的結(jié)果引導(dǎo)過(guò)程的結(jié)果導(dǎo)向手段與根據(jù)顧客需要而非自身臆測(cè)顧客需求的顧客導(dǎo)向的手段，結(jié)合定量與定性分析的方法對(duì)公民需求有細(xì)致的了解，從而有效針對(duì)公民需求來(lái)進(jìn)行服務(wù)。

如果將新公共管理看作技術(shù)工具的形式，新公共服務(wù)可以看作是價(jià)值導(dǎo)向的形式，也就是說(shuō)一架音色極其悅耳的鋼琴，還需要一位技術(shù)一流的鋼琴家，二者需要完美融合，才能演奏出美妙的音樂(lè)。如果不是將新公共管理與新公共服務(wù)二者明確區(qū)分開(kāi)來(lái)，而是將新公共管理所倡導(dǎo)的工具效率與新公共服務(wù)所強(qiáng)調(diào)的民主價(jià)值二者綜合起來(lái)，也許會(huì)為公共管理提供一個(gè)有益的方向。（作者單位：黑龍江大學(xué)政府管理學(xué)院）

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