公共服務(wù)合同外包中的風(fēng)險(xiǎn)及其原因

陳婷婷

摘 要：公共服務(wù)合同外包作為一種新的制度安排，被政府引用到公共管理領(lǐng)域。它有著降低政府開支、提高服務(wù)質(zhì)量、減少政府規(guī)模等優(yōu)勢，但是作為一把雙刃劍，合同外包也會(huì)遭遇各種風(fēng)險(xiǎn)，我們必須理性客觀的看待。從委托代理理論的視閾分析，在“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)的前提下，委托人與代理人由于存在目標(biāo)利用的沖突與信息的不對稱，導(dǎo)致在合同外包中出現(xiàn)尋租風(fēng)險(xiǎn)、成本提高風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)質(zhì)量降低風(fēng)險(xiǎn)和公平風(fēng)險(xiǎn)。產(chǎn)生這些風(fēng)險(xiǎn)的原因主要是因?yàn)槲腥伺c代理人直接目標(biāo)利益的沖突與信息的不對稱。

關(guān)鍵詞：委托代理 公共服務(wù) 合同外包 風(fēng)險(xiǎn) 原因

上世紀(jì)七八十年代，西方學(xué)者發(fā)起的新公共管理運(yùn)動(dòng)推動(dòng)了以英美為首的福利國家的改革，新公共管理運(yùn)動(dòng)強(qiáng)調(diào)引入市場的競爭機(jī)制，來提高公共服務(wù)的水平，借鑒企業(yè)管理的一些有效管理工具、理念來提升政府部門和人員的績效，其中服務(wù)外包作為一種管理模式引入到公共服務(wù)的供給中來越來越被歐美國家所認(rèn)可。公共服務(wù)外包就是指政府不再直接提供公共服務(wù)，而是通過引入市場化競爭機(jī)制的方式，并制定一定的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，再把其承包給有資質(zhì)的市場主體來完成，從而使公共服務(wù)提供主體和提供方式多樣化。

一、公共服務(wù)合同外包的理論邏輯

作為政府公共管理改革中的一項(xiàng)管理工具，公共服務(wù)合同外包的邏輯起點(diǎn)是“把民事行為中的契約關(guān)系引入公共管理領(lǐng)域，本質(zhì)是種委托代理關(guān)系”。從公共服務(wù)的邏輯鏈條看，這種存在三方主體間的兩層委托代理關(guān)系。如下圖所示，第一層委托代理關(guān)系涉及公民與政府，公民作為原始的委托人將公共服務(wù)供給權(quán)力與資源委托給政府，政府作為代理人，肩負(fù)起提供公共服務(wù)的職能，這是第一層的契約關(guān)系，也稱隱形的契約關(guān)系。第二層委托代理關(guān)系則涉及政府與承包商，政府肩負(fù)起公共服務(wù)職能后，作為委托人。通過合同的方式將提供公共服務(wù)的權(quán)力與資源委托給承包商（私人企業(yè)或是社會(huì)組織），承包商作為代理人肩負(fù)起依據(jù)合同的規(guī)定提供公共服務(wù)的義務(wù)。這是第二層的契約關(guān)系，也是稱顯性的契約關(guān)系。在這雙重委托代理關(guān)系中，公民與承包商之間的關(guān)系也并非完全割裂，公民也具有監(jiān)督承包商履行義務(wù)的權(quán)利與責(zé)任，承包商提供的公共服務(wù)最終是被公民消費(fèi)的，兩者之間是相互影響與作用的關(guān)系。顯而易見，合同外包的最大貢獻(xiàn)就是以契約的方式把市場競爭機(jī)制引進(jìn)到公共服務(wù)供給領(lǐng)域，打破傳統(tǒng)上的政府一方壟斷的局面，實(shí)現(xiàn)了供給主體多元化，并提高了公共服務(wù)供給的質(zhì)量和數(shù)量，從而保障了公共服務(wù)的最終受益者也即原始委托者——公民的公共需求能夠得到滿足，“公民—政府—社會(huì)” 能夠形成一種互動(dòng)的公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)。

二、政府公共服務(wù)外包過程中存在的風(fēng)險(xiǎn)

由于政府能力的有限和信息的不對稱，導(dǎo)致外包合同的不完備，同時(shí)，公共服務(wù)追求公共利益的價(jià)值屬性和市場機(jī)制效率優(yōu)先及私利至上的信條存在內(nèi)在沖突，使合同外包的過程遭遇了一系列的風(fēng)險(xiǎn)，具體表現(xiàn)如下：

1.公共服務(wù)外包容易滋生腐敗，損害政府聲譽(yù)。傳統(tǒng)的公共服務(wù)供給由政府單一的提供最容易造成壟斷和效率低下的現(xiàn)象，而公共服務(wù)合同外包過程中最容易產(chǎn)生的就是尋租或是腐敗問題。首先，政府官員可能以權(quán)謀利，主動(dòng)索要回扣。根據(jù)經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)理論，人都是追求自身利益最大化的，政府官員也不例外，很有可能憑借手中的權(quán)力進(jìn)行尋租；其次，參與競標(biāo)的組織或是承包商，為了更多的賺取公共利益很有可能主動(dòng)向政府官員進(jìn)行行賄，誘導(dǎo)官員受賄；在提供的公共服務(wù)達(dá)不到合同約定的質(zhì)量要求時(shí)，承包方為了逃避承擔(dān)責(zé)任或是免受懲罰，也可能主動(dòng)向相關(guān)政府官員行賄。這些現(xiàn)象嚴(yán)重?fù)p害到政府的形象，公民對政府的信任一落千丈，使政府陷入信任危機(jī)，公共服務(wù)的公共性遭到質(zhì)疑。

2.外包活動(dòng)可能增加成本。運(yùn)用公共服務(wù)外包這一管理工具并不是零成本的，合同的擬定與正常運(yùn)行都會(huì)產(chǎn)生一定的交易成本。通常來說私人部門在利益動(dòng)機(jī)的引導(dǎo)下比公共部門更有效率，表面上看似乎節(jié)省了公共服務(wù)的財(cái)政支出，實(shí)際上在很多情況下，由于目標(biāo)利益的沖突、信息的不對稱和機(jī)會(huì)主義行為的作用與影響，使得競爭中直接節(jié)省出來的大量成本少于交易成本。首先，代理人為了維護(hù)自己的利益，可能會(huì)隱藏或是提供一些虛假的相關(guān)信息，例如偽造自己的資質(zhì)，導(dǎo)致交易雙方信息的不對稱，在信息不對稱的情況下，政府在公共服務(wù)外包的執(zhí)行過程中，就一定要加大監(jiān)督和管理力度，這勢必會(huì)增加交易成本。其次，還存在一些被忽略的隱形成本，如處理在交易履行過程中出現(xiàn)的意見不合等爭端的成本、人力資源管理成本、機(jī)會(huì)成本、腐敗成本等等，這些成本都很有可能比政府自身生產(chǎn)和提供公共服務(wù)所花費(fèi)的成本高。

3.外包可能會(huì)降低公共服務(wù)的質(zhì)量。外包服務(wù)質(zhì)量下降通常表現(xiàn)為：延遲或是拖延遞交服務(wù)的時(shí)間、遞交的服務(wù)質(zhì)量沒有達(dá)到合同約定的標(biāo)準(zhǔn)、以及外包業(yè)務(wù)技術(shù)人員專業(yè)水平不過關(guān)等。由于信息、資金、技術(shù)等方面的限制，政府在公共服務(wù)外包的監(jiān)督與管理方面捉襟見肘，部分官員由于責(zé)任意識的缺乏，對公共服務(wù)外包的質(zhì)量不聞不問，甚至當(dāng)作包袱，而承包公共服務(wù)的代理人往往具有逐利的天性，追求利益最大化，其在提供公共服務(wù)的過程中就很有可能利用監(jiān)管漏洞而偷工減料，降低服務(wù)質(zhì)量?；蛘呤请p方簽訂的承包合同存在漏洞，承包方利用模糊的合同條款，通過降低成本、弄虛作假等方式獲取額外利益，造成服務(wù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。

4.公共服務(wù)的提供過程中會(huì)產(chǎn)生不公平現(xiàn)象。政府提供的公共服務(wù)應(yīng)該是均等的，但是公共服務(wù)承包方為了獲取更多的利潤就有可能以犧牲公平為代價(jià)，而只是有選擇性地提供公共服務(wù)，如私營企業(yè)為了降低成本，追求更大的利益，對于落后的農(nóng)村地區(qū)或其他經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)提供很少的服務(wù)，或者對一些弱勢群體可能在服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量上存在歧視；而對有利可圖的發(fā)達(dá)地區(qū)則提供高質(zhì)量的多種服務(wù)。政府本來在制定公共服務(wù)政策時(shí)就有可能有失公平，而這種明顯的差別對待、有選擇地提供公共服務(wù)更加劇了不公平現(xiàn)象。這種不公平性與公共服務(wù)追求公共利益的信條是相悖的，這種犧牲公平與公正去求得高效率高質(zhì)量的公共服務(wù)公共服務(wù)哪怕看起來再成功，實(shí)際意義上它也是失敗的。

三、風(fēng)險(xiǎn)成因分析

從委托代理理論的角度來看，造成這些風(fēng)險(xiǎn)的原因主要是目標(biāo)利益的沖突和信息的不對稱。首先由于經(jīng)濟(jì)人的特性，承包商追求的是自身利潤最大化，而政府部門追求的是公共利益最大化，“私利”與“公利”的追逐使承包商與政府站在棋盤的兩方展開激烈的博弈，承包商為了謀取自身利益可能會(huì)向政府官員行賄，或是機(jī)會(huì)主義行為從而增加交易成本，損害政府利益。其次信息的不對稱也是交易成本增加的原因，政府有限能力的情況下制定出來的合同無法預(yù)估未知所發(fā)生的情況，使得說在談判、執(zhí)行和監(jiān)督中產(chǎn)生的交易成本大大增加。另外從代理人的角度講，信息不對稱容易產(chǎn)生“逆向選擇”和“不公平”風(fēng)險(xiǎn)這兩個(gè)典型的委托代理問題。逆向選擇指的是在信息不對稱的條件下，代理人可能隱瞞自己的信息，并借助傳遞不真實(shí)信息的手段來追求自身效用最大化，但這種行為會(huì)損害委托人的利益。

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