關(guān)于推進(jìn)稅務(wù)行政和解的思考

王德寶

【摘 要】 稅務(wù)行政和解作為一種重要的稅務(wù)柔性執(zhí)法手段，由于充分融入納稅人的意志，對于降低稅務(wù)執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、降低稅務(wù)執(zhí)法成本、和諧稅收征納關(guān)系、彌補(bǔ)稅務(wù)行政法規(guī)的不足等方面具有獨(dú)特的優(yōu)勢，是稅務(wù)機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法方式，健全矛盾糾紛防范和化解機(jī)制的重要措施。本文通過對稅務(wù)和解的現(xiàn)狀、啟動、運(yùn)行、審查及效力等問題進(jìn)行分析，以期能對實(shí)踐中的具體應(yīng)用起到一定的借鑒和幫助作用，從而推動該制度為稅務(wù)機(jī)關(guān)解決矛盾爭議發(fā)揮更加積極的作用。

【關(guān)鍵詞】納稅人；稅務(wù)行政爭議；稅務(wù)行政和解

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展和納稅人權(quán)利意識的不斷增強(qiáng)，越來越多的稅務(wù)矛盾糾紛涌現(xiàn)在稅務(wù)機(jī)關(guān)面前，對稅務(wù)機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為提出了全新的要求和挑戰(zhàn)。對于稅務(wù)機(jī)關(guān)而言，如何改進(jìn)執(zhí)法方式、降低執(zhí)法成本、規(guī)避執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、和諧征納關(guān)系成為了整個系統(tǒng)廣泛關(guān)注的問題。在此形勢下，“注重運(yùn)用和解、調(diào)解等方式，積極穩(wěn)妥地解決稅務(wù)行政爭議”成為了稅務(wù)機(jī)關(guān)解決稅務(wù)矛盾糾紛的重要突破口。稅務(wù)行政和解作為其中一項(xiàng)重要柔性執(zhí)法措施，對于預(yù)防和化解稅務(wù)行政爭議具有重要作用。因此，推進(jìn)稅務(wù)行政和解需要稅務(wù)機(jī)關(guān)長期思考和積極破解。

一、稅務(wù)行政和解的現(xiàn)狀

在相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，我國一直秉承“公共利益不可讓渡”、“行政權(quán)力不可自由處分”、“爭議雙方地位不平等”三項(xiàng)原則，拒絕承認(rèn)在行政行為中存在和解的可能性，在實(shí)務(wù)中一直將行政和解拒之門外。但隨著社會矛盾糾紛數(shù)量的不斷增加和種類的不斷變化，特別是構(gòu)建社會主義和諧社會、構(gòu)建服務(wù)型政府的要求響亮提出，片面強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力不可自由處分的傳統(tǒng)觀念已無法滿足新形勢的需要。在此基礎(chǔ)上，我國行政領(lǐng)域先后進(jìn)行了許多有益嘗試。中共中央辦公廳在《關(guān)于預(yù)防和化解行政爭議健全行政爭議解決機(jī)制的意見》（中辦發(fā)[2006]27號） 中明確提出：“要積極探索和完善行政和解、行政訴訟和解制度”。《行政復(fù)議法實(shí)施條例》（國務(wù)院令第 499號）第40條首次規(guī)定了復(fù)議和解制度，使行政復(fù)議和解找到了法律依據(jù)和“生存空間”，在解決行政糾紛中發(fā)揮了積極的作用。

作為行政復(fù)議中的特別部分，稅務(wù)行政復(fù)議和解制度在國家稅務(wù)總局頒布實(shí)施的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則》中得到了確立，為推進(jìn)稅務(wù)行政和解提供了先例和參考典范。

另外，國家稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)稅收征管工作的若干意見》和《納稅評估辦法》中規(guī)定了稅務(wù)約談。此外，在當(dāng)前的稅收實(shí)務(wù)中，很少有關(guān)于稅務(wù)行政和解的明確規(guī)定和有益嘗試。

二、稅務(wù)行政和解存在的主要問題

作為一種有效的稅務(wù)行政糾紛解決方式，雖然稅務(wù)行政和解日益受到稅務(wù)機(jī)關(guān)的重視和采納，但是其中理念倡導(dǎo)的成分遠(yuǎn)多于具體操作程序。理論界和實(shí)務(wù)界的認(rèn)識還尚未統(tǒng)一，嚴(yán)重阻礙了其積極作用的充分發(fā)揮。

1.稅務(wù)行政和解缺乏具體的操作規(guī)定

在當(dāng)前稅收實(shí)務(wù)中，雖然已經(jīng)認(rèn)可了稅務(wù)行政和解的存在，但仍散見于稅務(wù)行政復(fù)議和解、稅務(wù)約談等部分零散的和解類型之中，從根本上看，稅務(wù)行政和解亟待構(gòu)建一套統(tǒng)一的法律制度性規(guī)定。

2.稅務(wù)行政和解缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

一方面，從納稅人的角度看，他們被強(qiáng)制要求讓渡一部分利益給國家，在利益的驅(qū)使下，他們天然的傾向于采用各種途徑減輕自己的納稅負(fù)擔(dān)，使和解結(jié)果的公正性難以保證；另一方面，稅務(wù)行政和解歸根到底還是行政行為的一種，具有權(quán)力性。作為單一的個體，納稅人相比稅務(wù)機(jī)關(guān)而言處于弱勢，這就給權(quán)力的膨脹留下了可乘之機(jī)。

3.稅務(wù)行政和解缺乏具體的救濟(jì)機(jī)制

根據(jù)“有權(quán)利必有救濟(jì)”的要求，申請人在稅務(wù)行政和解過程當(dāng)中正當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，必須要有相應(yīng)的措施予以救濟(jì)，不然，再好的糾紛解決機(jī)制都會淪為權(quán)力濫用、腐敗滋生的天然溫室。

三、推進(jìn)稅務(wù)行政和解的思考

1.關(guān)于稅務(wù)行政和解啟動的思考

（1）合理限定稅務(wù)行政和解的申請主體

稅務(wù)和解的啟動主體包括稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人，在發(fā)生稅務(wù)行政爭議后，針對一定范圍內(nèi)的爭議事項(xiàng)，納稅人和對應(yīng)的稅務(wù)機(jī)關(guān)主要辦理人員都可以主動申請采用稅務(wù)和解的方式解決問題。

（2）適當(dāng)放寬稅務(wù)行政和解的申請方式

筆者認(rèn)為，稅務(wù)行政和解的啟動方式可以參考行政復(fù)議的申請方式，允許納稅人或稅務(wù)機(jī)關(guān)采取書面或口頭兩種方式向?qū)Ψ教岢龊徒?。無論稅務(wù)機(jī)關(guān)是否接受納稅人的和解申請，都應(yīng)當(dāng)書面告知納稅人。

（3）合理界定稅務(wù)行政和解的適用范圍

在制度設(shè)計(jì)上，采用稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人雙方和解協(xié)商的方式處理某些重大事項(xiàng)顯然不妥。在適用稅務(wù)行政和解時(shí)，只有稅務(wù)行政主體行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量行為引發(fā)的對其合理性的爭議糾紛才能納入稅務(wù)行政和解的范疇。

當(dāng)前，稅務(wù)機(jī)關(guān)涉及到的自由裁量權(quán)主要有以下幾類：①因行政賠償和行政補(bǔ)償引起的稅務(wù)行政爭議；②稅務(wù)機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量行為引發(fā)的其他糾紛。同時(shí)，我國立法中明確規(guī)定不適用和解程序的有以下幾類：①違背當(dāng)事人真實(shí)意思；②侵害案外第三人利益；③侵害國家利益、社會公共利益；④違反法律、行政法規(guī)的禁止性規(guī)定。如有以上情形之一且已達(dá)成和解的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定和解行為無效。

2.關(guān)于稅務(wù)行政和解的運(yùn)行的思考

（1）進(jìn)行稅務(wù)行政和解應(yīng)堅(jiān)持三個原則

一是應(yīng)堅(jiān)持依法和解原則。稅務(wù)行政和解的參與者在和解過程中，應(yīng)當(dāng)遵守我國行政實(shí)體法和程序法的相關(guān)規(guī)定，不得違背法律原則和法律精神，不得與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸。

二是應(yīng)堅(jiān)持平等自愿的原則。雙方當(dāng)事人在和解過程當(dāng)中平等地享有權(quán)利，當(dāng)事人可以充分表達(dá)自己的意見和要求，可以依據(jù)自己的判斷隨時(shí)提出終止和解，任何一方的權(quán)利都受到法律平等的保護(hù)。

三是應(yīng)堅(jiān)持公開透明的原則。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人進(jìn)行和解的事項(xiàng)很有可能涉及到國家利益和公共利益，在利益的驅(qū)使下，稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人有可能私下達(dá)成協(xié)議，出賣國家利益或公共利益，因此，整個和解過程應(yīng)當(dāng)公開進(jìn)行，并接受監(jiān)督檢查。

（2）和解過程應(yīng)落實(shí)三項(xiàng)制度

一是要落實(shí)告知制度。在開始和解前，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以參照稅務(wù)行政處罰中稅務(wù)事項(xiàng)告知書的形式，以書面形式告知納稅人和解過程的程序、時(shí)限和享有的權(quán)利義務(wù)，特別應(yīng)當(dāng)告知納稅人合法權(quán)益受到損害時(shí)，相應(yīng)的救濟(jì)渠道和時(shí)限。以便于納稅人充分了解具體事項(xiàng)，積極準(zhǔn)備，促進(jìn)和解結(jié)果的公平公正。

二是要落實(shí)保密制度。稅務(wù)和解的過程本身是一個相互妥協(xié)讓步，確認(rèn)事實(shí)，解決爭議的過程。稅務(wù)機(jī)關(guān)對于和解過程中涉及到的商業(yè)秘密和個人隱私應(yīng)當(dāng)根據(jù)有關(guān)規(guī)定，切實(shí)保守秘密，不得以任何方式向任何人泄露。

三是要落實(shí)回避制度。稅務(wù)人員在和解過程中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照規(guī)定，在與納稅人或者稅務(wù)爭議中涉及回避情形的，應(yīng)當(dāng)主動進(jìn)行回避，從而防止以權(quán)謀私，保護(hù)納稅人的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)和解的程序正義。當(dāng)然，納稅人在和解過程中發(fā)現(xiàn)參與和解的稅務(wù)人員與爭議糾紛有利害關(guān)系的也可以主動提出該人員回避的請求。

3.關(guān)于稅務(wù)行政和解終結(jié)的思考

經(jīng)過稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人充分協(xié)商，和解最終只可能存在未達(dá)成協(xié)議或達(dá)成協(xié)議兩種結(jié)果。

（1）未達(dá)成和解協(xié)議

如果經(jīng)過稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人的充分溝通，仍不能化解分歧，達(dá)成和解協(xié)議，或者一方提出終止和解，則意味著稅務(wù)和解程序終結(jié)。此時(shí)，關(guān)于課稅事實(shí)的爭議，則由稅務(wù)機(jī)關(guān)繼續(xù)依職權(quán)調(diào)查，后續(xù)還可能會采用復(fù)議、訴訟等其他方式解決糾紛。并且，納稅人在協(xié)商過程中所做出的妥協(xié)讓步、對某些事實(shí)的自認(rèn)，不能作為稅務(wù)機(jī)關(guān)在其他程序或后續(xù)行政行為中的證據(jù)，“任何人不得自證其罪”。

（2）達(dá)成和解協(xié)議

如果雙方達(dá)成一致的合意，簽訂稅務(wù)和解協(xié)議后，應(yīng)當(dāng)報(bào)審查機(jī)關(guān)確認(rèn)，經(jīng)審查符合稅務(wù)行政和解的適用范圍，且不損害公共利益和第三人權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)批準(zhǔn)雙方的和解協(xié)議，并告知稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人。稅務(wù)機(jī)關(guān)和納稅人都應(yīng)當(dāng)遵守協(xié)議，自覺接受協(xié)議的約束，按照約定的內(nèi)容全面履行各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)。

四、關(guān)于稅務(wù)行政和解效力的思考

對于當(dāng)事人自愿達(dá)成的和解協(xié)議，由于是在沒有第三方主導(dǎo)又沒有查清爭議事項(xiàng)的情況下進(jìn)行的，因此稅務(wù)行政和解協(xié)議不能像稅務(wù)行政調(diào)解書那樣具有法律效力。但和解協(xié)議具有事實(shí)上的確定力和終局效力，也就是說雙方爭議的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)以和解協(xié)議達(dá)成的內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)確定下來，在對方?jīng)]有欺詐、脅迫等不當(dāng)手段或沒有發(fā)現(xiàn)新事實(shí)、新證據(jù)的情形下，任何一方不得以同一事實(shí)和理由再行爭執(zhí)，以同一事實(shí)和理由申請行政復(fù)議或訴訟的，相應(yīng)部門也將不予受理。

參考文獻(xiàn)：

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