中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域治理體系構(gòu)建研究

張悅

摘 要：黨的十八屆三中全會(huì)以來，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的態(tài)勢更為明顯。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是繼長三角、珠三角等經(jīng)濟(jì)區(qū)后又一區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下支撐全國經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的新的經(jīng)濟(jì)增長板塊。實(shí)現(xiàn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域發(fā)展目標(biāo)，加速推進(jìn)區(qū)域一體化發(fā)展，必須通過推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，探索建立完善的區(qū)域治理體系來促其由布局變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

關(guān)鍵詞：中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；區(qū)域治理；治理體系

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0064-03

一、區(qū)域治理的內(nèi)涵和特點(diǎn)

“治理”是黨的十八屆三中全會(huì)提出的一個(gè)關(guān)鍵詞。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是這次三中全會(huì)確立的全面深化改革的總目標(biāo)。治理的基本含義是指在一個(gè)既定的范圍內(nèi)運(yùn)用權(quán)威維持秩序，滿足公眾的需要[1]。根據(jù)治理范圍的不同可以將國家治理分為宏觀中央治理、中觀區(qū)域治理和微觀地方治理三個(gè)層次。中國是一個(gè)幅員遼闊、地域差異十分顯著的國家，區(qū)域治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化十分重要的組成部分。

區(qū)域治理是治理理論發(fā)展的重要分支，也是近年來公共管理領(lǐng)域的熱點(diǎn)議題。相對于此前局限于行政區(qū)劃的區(qū)域行政而言，區(qū)域治理也就意味著地方政府跨越行政區(qū)劃限制，在各領(lǐng)域內(nèi)加強(qiáng)合作以促進(jìn)區(qū)域共同發(fā)展的創(chuàng)新治理模式[2]。區(qū)域治理具有四個(gè)基本特點(diǎn)：一是多元主體形成的組織間網(wǎng)絡(luò)或網(wǎng)絡(luò)化治理；二是靈活多變的公共管理和政策環(huán)境構(gòu)成的復(fù)雜的治理環(huán)境；三是注重采用多元彈性的“協(xié)調(diào)”方式來解決區(qū)域公共問題；四是強(qiáng)調(diào)多元治理主體的參與性。

進(jìn)一步對區(qū)域治理進(jìn)行深入分析就會(huì)發(fā)現(xiàn)區(qū)域治理是一個(gè)涉及到區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)、法治等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排的綜合體系。區(qū)域治理能力是運(yùn)用制度安排管理區(qū)域各方面事務(wù)的能力。區(qū)域治理體系和治理能力是一個(gè)有機(jī)整體，相輔相成，有了好的治理體系才能提高治理能力，提高治理能力才能充分發(fā)揮治理體系的效能。

二、中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)具有創(chuàng)新、示范效應(yīng)

（一）中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展概況

“中原定，天下安?！敝胁康貐^(qū)指的是中國的山西、湖南、湖北、河南、江西、安徽六省。這六省處于中國的地理中部，好比是中國的心臟地區(qū)。從2004年3月溫家寶總理在政府工作報(bào)告中首次明確提出促進(jìn)中部地區(qū)崛起，到2011 年1 月中原經(jīng)濟(jì)區(qū)被納入《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》，成為國家重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域，標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已經(jīng)從理論論證階段進(jìn)入到具體實(shí)施階段。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)是一個(gè)區(qū)域性概念，主要是指以河南省為主體，由豫鄂皖晉魯冀6個(gè)省25個(gè) 市組成的綜合性經(jīng)濟(jì)區(qū)。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地處我國中心地帶，地理位置重要，既是東部沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展延伸的戰(zhàn)略腹地，又是西部大開發(fā)的連接紐帶，處于東西交會(huì)、南北貫通的核心地區(qū)；中原經(jīng)濟(jì)區(qū)經(jīng)濟(jì)總量大，GDP 總量近5.5萬億元，占全國的8.94%，工業(yè)產(chǎn)值占全國的近11%；人口約1.5億，市場潛力巨大，在全國改革發(fā)展大局中具有重要戰(zhàn)略地位[3]。

（二）中原經(jīng)濟(jì)區(qū)現(xiàn)行治理體系存在的問題

從中原經(jīng)濟(jì)區(qū)運(yùn)行的制度設(shè)計(jì)來看，主要是通過行政領(lǐng)導(dǎo)之間的聯(lián)席會(huì)議來協(xié)調(diào)和解決區(qū)域重大問題與決策部署。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)市長聯(lián)席會(huì)設(shè)執(zhí)行主席方和常任副主席方，執(zhí)行主席方實(shí)行輪換制，每年一輪換，負(fù)責(zé)牽頭組織經(jīng)濟(jì)區(qū)年度工作，并負(fù)責(zé)承辦每年召開一次的市長聯(lián)席會(huì)議；中原經(jīng)濟(jì)區(qū)市長聯(lián)席會(huì)辦公室所在城市邯鄲市為常任副執(zhí)行主席方，負(fù)責(zé)協(xié)助執(zhí)行主席方做好聯(lián)席會(huì)日常工作，更多履行對區(qū)域合作工作的協(xié)調(diào)、服務(wù)職能[4]。

從中原經(jīng)濟(jì)區(qū)實(shí)際的運(yùn)行狀況來看，存在以下五個(gè)突出問題：一是治理主體單一，現(xiàn)有的區(qū)域合作僅限于政府之間的合作，治理主體結(jié)構(gòu)中缺乏私人部門和其他非政府組織及公眾；二是治理運(yùn)行體系不健全，以自上而下的行政推動(dòng)為主，缺乏水平層面的政策網(wǎng)絡(luò)生成和自下而上的全民參與；三是治理內(nèi)容不完善，以促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展居多，對區(qū)域公共事務(wù)的關(guān)注較少，治理績效不高；四是缺乏有效的治理工具，過分依賴協(xié)商和行政方法，難以有力地推動(dòng)區(qū)域治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；五是區(qū)域協(xié)作組織權(quán)威性不高，工作協(xié)調(diào)機(jī)制建設(shè)進(jìn)展緩慢，一旦面臨涉及重大利益的問題時(shí)，難于協(xié)調(diào)，無力推進(jìn)合作，出現(xiàn)了一定程度的治理混亂。

三、促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展需要?jiǎng)?chuàng)新區(qū)域治理體系

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)背景下，培育新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶，促進(jìn)區(qū)域合作與區(qū)域一體化，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和社會(huì)同步發(fā)展是未來中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略支撐。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地處欠發(fā)達(dá)的中部地區(qū)，發(fā)展水平又低于中部其他地區(qū)，屬于“經(jīng)濟(jì)低地中的低地”，整體發(fā)展水平低于全國平均水平。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)要想后來居上，成為我國新的區(qū)域增長極，亟須提升區(qū)域治理能力，創(chuàng)新區(qū)域治理（結(jié)構(gòu)）體系，為優(yōu)化區(qū)域發(fā)展提供示范和樣板。

（一）設(shè)立組織化、制度化的合作機(jī)構(gòu)

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)地跨多個(gè)省級行政區(qū)，涉及到的公共事務(wù)和公共議題，已經(jīng)突破了行政層級的管理權(quán)限、行政區(qū)劃的地域分割以及單一組織部門的運(yùn)行邊界?，F(xiàn)在運(yùn)行的市長聯(lián)席會(huì)議是相同級別的政府之間的互往，缺乏有效的利益協(xié)調(diào)機(jī)制，容易誘發(fā)無序競爭；另一方面，執(zhí)行主席方每年輪換，只負(fù)責(zé)組織經(jīng)濟(jì)區(qū)的年度工作，權(quán)力義務(wù)不固定，容易失去持續(xù)效應(yīng)，歸于“虎頭蛇尾”。

為解決這一問題，在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建立一個(gè)穩(wěn)定的實(shí)體合作機(jī)構(gòu)是不可或缺的。由中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各參與方合作產(chǎn)生中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)組織制定經(jīng)濟(jì)區(qū)中長期發(fā)展規(guī)劃、研究決策全局性重大問題、實(shí)施區(qū)域政策及協(xié)調(diào)各地方政府的行動(dòng)。通過建立輪值機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)各城市定期輪流擔(dān)任輪值委員，賦予其他城市在固定時(shí)期內(nèi)的牽頭權(quán)限，組織協(xié)調(diào)各成員市貫徹落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)小組的各項(xiàng)決議、決定，以發(fā)揮不同城市的積極性。針對區(qū)域內(nèi)的特定問題（新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、旅游資源開發(fā)等），可設(shè)立專題委員會(huì)，專題委員會(huì)并不干預(yù)地方政府的運(yùn)作，只負(fù)責(zé)推進(jìn)具體的問題的解決。“專職小組+輪值委員+專題委員會(huì)”的合作結(jié)構(gòu)極大地促進(jìn)了區(qū)域內(nèi)信息共享、利益協(xié)調(diào)、相互協(xié)作。

（二）培育多元治理主體

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的治理主體不僅是政府，也包含整個(gè)區(qū)域內(nèi)的私人部門、非政府組織和社會(huì)公眾，而且來自政府外部的力量是推動(dòng)地方政府密切合作、影響中原經(jīng)濟(jì)區(qū)議事日程的重要力源。

在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)治理體系中政府作為參與者之一不再具有主導(dǎo)地位，但是基于治理客體的公共性，依然扮演著重要的元治理角色，其治理能力著重表現(xiàn)在合理規(guī)制、激發(fā)與誘導(dǎo)、規(guī)范與協(xié)調(diào)等方面。

非政府組織在治理體系中具有著很重要的作用。非政府組織具有非官方性和靈活性，可以有效地進(jìn)行利益協(xié)調(diào)和監(jiān)督政府的行為，政府部門應(yīng)通過稅費(fèi)減免、招標(biāo)采購等方式鼓勵(lì)區(qū)域性社會(huì)組織共同參與區(qū)域公共服務(wù)和公共治理[5]。

社會(huì)公眾作為重要的參與主體，其參與意識(shí)和治理能力直接決定著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的治理水平和績效。要鼓勵(lì)和提倡公民參與治理區(qū)域公共事務(wù)，進(jìn)一步推進(jìn)公共事務(wù)實(shí)行信息公開制度，重點(diǎn)建立對話機(jī)制，使中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的社會(huì)公眾平等參與區(qū)域公共事務(wù)的治理。

（三）推進(jìn)治理客體社會(huì)化

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的治理客體是區(qū)域公共事務(wù)。除了注重經(jīng)濟(jì)區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展外，更要關(guān)注公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施之間的協(xié)調(diào)發(fā)展。大力推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，盡早建立起以城市為連接點(diǎn)，涉及交通、電網(wǎng)、金融及信息化網(wǎng)絡(luò)等方面的跨區(qū)域復(fù)合網(wǎng)絡(luò)體系。

在公共交通方面，繼續(xù)完善以高等級公路為主的公路網(wǎng)絡(luò)，加大高速鐵路、城際快速軌道的建設(shè)，形成以鄭州為中心的鐵路、公路、航空、輕軌構(gòu)成的快捷、銜接緊密的現(xiàn)代化綜合交通體系。建立城際輕軌、高速鐵路和公路為紐帶的半小時(shí)緊密圈，兩三個(gè)小時(shí)到達(dá)的輻射圈，將中原經(jīng)濟(jì)區(qū)各城市連接起來，同時(shí)完善與全國各主要城市和沿海港口的交通體系和物流服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，增強(qiáng)對外客貨運(yùn)能力，帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展。

在公共服務(wù)領(lǐng)域，一要構(gòu)建信息化平臺(tái)，建設(shè)區(qū)域教育、衛(wèi)生、就業(yè)等信息交流平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域信息資源共享，促進(jìn)人員、技術(shù)的跨市流動(dòng)；二要提高公共服務(wù)能力，加大科技、文化、教育事業(yè)的投入，提高市民整體素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)事業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同進(jìn)步；三要構(gòu)建多元化的金融組織體系，由于區(qū)域內(nèi)銀行比較多，利益關(guān)系也較復(fù)雜，可以先從民營企業(yè)入手協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)一體化；四是要加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐，構(gòu)建層次分明、結(jié)構(gòu)合理、功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系。

（四）建立網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制

在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)治理中，政府的作用范圍是以行政區(qū)劃為界的，市場的作用力是以其經(jīng)濟(jì)作用為界的，社會(huì)的影響力是以其社會(huì)關(guān)系范圍為界的，這三種力量在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)交叉重疊。因此，要在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)建立“政府—市場—社會(huì)”三位一體的網(wǎng)絡(luò)化治理機(jī)制。這個(gè)三位一體的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)由兩個(gè)相互獨(dú)立又相互聯(lián)系的部分組成：一個(gè)是中原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各級政府所構(gòu)成的政府治理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，主要負(fù)責(zé)消除行政壁壘，建立保障中原經(jīng)濟(jì)區(qū)總體和長遠(yuǎn)發(fā)展的機(jī)制；另一個(gè)是地方間多元主體所構(gòu)成的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，市場力量要促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)市場合作手段的發(fā)育和完善，進(jìn)行有效的區(qū)域資源整合和合理配置，社會(huì)層面可以建立商業(yè)、文化類的行業(yè)協(xié)會(huì)等，以行業(yè)協(xié)調(diào)方式維護(hù)區(qū)域內(nèi)市場秩序，發(fā)展社會(huì)環(huán)境。

政府、市場、社會(huì)三者之間是一種平等的關(guān)系，主要通過溝通、對話、協(xié)商的方式來建立伙伴關(guān)系共同實(shí)現(xiàn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)治理目標(biāo)[6]。

（五）優(yōu)化區(qū)域治理工具

中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域性整體發(fā)展目標(biāo)，必然要求治理主體采用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多種治理工具。

市場工具要確立市場機(jī)制在資源配置中的決定性作用，充分發(fā)揮市場機(jī)制對各類治理主體的引導(dǎo)作用；行政工具要發(fā)揮行政機(jī)制協(xié)調(diào)各級政府的關(guān)鍵作用；法律工具要制定中原經(jīng)濟(jì)區(qū)合作的基本法律框架，規(guī)范不同的利益主體，制定區(qū)域發(fā)展的規(guī)劃和進(jìn)度、區(qū)域治理的目標(biāo)與范圍、溝通與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等。在推進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域治理中，要注意各種治理工具的有機(jī)配合與協(xié)調(diào)。

四、結(jié)語

總之，區(qū)域協(xié)同已成為治理領(lǐng)域的一個(gè)普遍問題。中原經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域治理體系的建立就是針對地方的實(shí)際，積極實(shí)踐并創(chuàng)新區(qū)域治理的體制機(jī)制，成為豐富治理實(shí)踐的源泉。國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的目標(biāo)，只有在各領(lǐng)域、各方面、各層級的治理實(shí)踐不斷完善和提高的基礎(chǔ)上才能完成，也只有欠發(fā)達(dá)地區(qū)的治理實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，才能真正實(shí)現(xiàn)全國治理的現(xiàn)代化。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]