論云南脫貧戰(zhàn)略

郭昆 石修俊

摘 要：云南是集邊疆、山區(qū)、民族、貧困為一體的省份，省情決定了其在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中面臨巨大的困難，要實(shí)現(xiàn)從2015年起，每年100萬以上貧困人口脫貧的目標(biāo)，需要政府部門和其他社會(huì)力量聯(lián)合起來，從戰(zhàn)略層面科學(xué)設(shè)計(jì)脫貧路徑，在明確脫貧重點(diǎn)的前提下，遵循先易后難原則逐一實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：云南；脫貧；困境；戰(zhàn)略目標(biāo)；戰(zhàn)略選擇

中圖分類號(hào)：F127 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）10-0062-02

云南地處中國西南邊陲，是集邊疆、山區(qū)、民族、貧困為一體的省份。到2014年底，全省還有貧困人口560萬人、占總?cè)丝诘?1.88%、居全國第二位，其中深度貧困人口近120萬人，貧困的現(xiàn)狀和成因在西部少數(shù)民族貧困地區(qū)具有代表性。貧困地區(qū)和貧困群眾是云南與全國同步全面建成小康社會(huì)的“短板”和薄弱環(huán)節(jié)，如何提高少數(shù)民族地區(qū)和邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平，改善其農(nóng)村貧困人口的生活水平，促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步，對(duì)云南省乃至全國的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)穩(wěn)定都具有重大的意義。

一、云南脫貧面臨的困境

現(xiàn)階段，云南省在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中面臨四大困境：貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、市場(chǎng)發(fā)育不足；民族區(qū)域深度貧困；貧困與生態(tài)環(huán)境脆弱并存；貧困地區(qū)人口素質(zhì)偏低、公共服務(wù)滯后。云南省絕大多數(shù)貧困地區(qū)由于自然資源缺乏、氣候條件惡劣，難以吸引外來資金發(fā)展農(nóng)業(yè)、工業(yè)和服務(wù)業(yè)，貧困地區(qū)脫貧的難度較大。

在貧困標(biāo)準(zhǔn)提高的前提下，十年來，云南省的絕對(duì)貧困人口數(shù)顯著減少，但是，云南貧困減緩具有較強(qiáng)的脆弱性和不穩(wěn)定性，很多貧困戶剛從絕對(duì)貧困狀態(tài)中擺脫出來，又因?yàn)榻?jīng)濟(jì)或其他因素，如地震、干旱、泥石流、洪水、疫情等，再次陷入絕對(duì)貧困狀態(tài)。此外，人口素質(zhì)低、應(yīng)對(duì)市場(chǎng)變化能力弱，也造成了一部分人口返貧。云南扶貧辦提供資料顯示：“十一五”期間，平均每年有 100 萬人的低收入和非貧困人口返貧。

截至2014年底，云南邊遠(yuǎn)少數(shù)民族貧困地區(qū)還有120萬深度貧困人口，云南有 80 個(gè)貧困縣，其中有 25 個(gè)為邊境縣。在云南實(shí)施精準(zhǔn)扶貧工作過程中，少數(shù)民族和邊境地區(qū)貧困問題交互作用，少數(shù)民族地區(qū)貧困戶“等、靠、要”思想較為嚴(yán)重，消極落后的價(jià)值觀念制約了脫貧的進(jìn)程。邊境地區(qū)的貧困不僅有民族的因素，還面臨著毒品問題，邊境少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施扶貧較為復(fù)雜。

二、云南脫貧的戰(zhàn)略目標(biāo)

2015年中央一號(hào)文件明確提出：加大推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)，加快農(nóng)村貧困人口脫貧致富步伐，以集中連片特困地區(qū)為重點(diǎn)，加大投入和工作力度，著力推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)速度，把扶貧資源措施精準(zhǔn)引導(dǎo)到具體人口上去。云南省實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)具體分為三部分，扶貧攻堅(jiān)任務(wù)十分艱巨：2015年起，平均每年脫貧100萬人以上，按年度計(jì)劃實(shí)現(xiàn)相應(yīng)數(shù)量貧困縣摘帽；到2019年，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下574萬建檔立卡貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，88個(gè)貧困縣全部摘帽，476個(gè)貧困鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、4 277個(gè)貧困村出列；到2020年，穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)農(nóng)村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障。實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)農(nóng)民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國平均水平。在全面建成小康社會(huì)路上，確保一個(gè)貧困地區(qū)都不掉隊(duì)、一個(gè)兄弟民族都不落伍、一個(gè)貧困群眾都不落下。

三、云南脫貧的戰(zhàn)略選擇

（一）脫貧的重點(diǎn)

1.重點(diǎn)脫貧人群。農(nóng)村人口是云南脫貧的重點(diǎn)人群，依照國家貧困監(jiān)測(cè)調(diào)查的數(shù)據(jù)，農(nóng)村常住居民人均可支配收入為2 855元的全國農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，2015年云南省農(nóng)村貧困人口為471萬人，“掛包幫轉(zhuǎn)走訪”前期已經(jīng)對(duì)貧困人口的基本情況、致貧原因、幫扶需求等建檔立卡，云南省應(yīng)該在核實(shí)校準(zhǔn)的基礎(chǔ)上對(duì)已建檔立卡的農(nóng)村貧困人口實(shí)施脫貧。截至2014年底，少數(shù)民族貧困人口占云南建檔立卡貧困人口的42.99%，15個(gè)特有少數(shù)民族有貧困人口191.8萬人，占全省貧困人口的33.41%，15個(gè)特有少數(shù)民族中有10個(gè)是“直過”民族，“直過”民族人口為60萬，其中傈僳族、怒族、拉祜族、佤族等一些獨(dú)有民族的貧困人口占本民族總?cè)丝诘?0%以上，少數(shù)民族人口也是重點(diǎn)脫貧的人群。目前云南省農(nóng)村貧困人口中，半數(shù)以上是女性，幫助貧困婦女脫貧致富事關(guān)整個(gè)扶貧攻堅(jiān)進(jìn)程，事關(guān)阻斷貧困的代際傳遞，盡快讓女性貧困人口脫貧具有特殊重要性和緊迫性。因此，云南脫貧的重點(diǎn)在農(nóng)村，特有少數(shù)民族和女性貧困人口則是重點(diǎn)脫貧人群中的重點(diǎn)。

2.重點(diǎn)脫貧地區(qū)。滇桂黔石漠化云南片區(qū)、滇西邊境片區(qū)、烏蒙山云南片區(qū)、迪慶藏區(qū)四大集中連片特困地區(qū)是云南重點(diǎn)脫貧的地區(qū)，涉及15個(gè)州市、91個(gè)縣市區(qū)，其中，64個(gè)是民族自治地方，22個(gè)是邊境縣，33個(gè)人口較少民族聚居。云南貧困人口主要集中在滇東北的昭通、滇西的迪慶、滇西南的文山和紅河，這些地區(qū)位于深山區(qū)、干熱河谷地區(qū)、石山區(qū)、高寒冷涼地區(qū)、邊境一線，地理位置較為偏遠(yuǎn)、交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，生存環(huán)境極差。另外，這些地區(qū)公共服務(wù)水平低，社會(huì)教育程度較為落后，信息閉塞，生產(chǎn)力發(fā)展滯后，具有扶貧開發(fā)成本高、脫貧難度大的特點(diǎn)，是云南省扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)和難點(diǎn)地區(qū)。

3.重點(diǎn)扶貧“子代”。云南現(xiàn)有的扶貧開發(fā)政策，多為面向當(dāng)前具有勞動(dòng)能力的“父輩貧困人口所制定，然而，大多扶貧政策在實(shí)施多年后，其減貧的邊際效應(yīng)呈現(xiàn)出遞減態(tài)勢(shì)，以“父代”為特征的反貧困政策正面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。現(xiàn)實(shí)生活中，由于“父代”歷經(jīng)環(huán)境潛移默化的影響，導(dǎo)致其人力資本提升難度增大，獲取收入的可能性會(huì)隨著年齡的增加而不斷降低。與此相反，“子代”由于成長外部環(huán)境變化的影響以及具備較強(qiáng)的可塑性，對(duì)外界新事物更容易接受，更容易脫貧。在云南推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中，應(yīng)結(jié)合“子代”特點(diǎn)盡快完善相關(guān)扶貧政策。

（二）遵循先易后難原則

云南省在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作中應(yīng)首先識(shí)別最容易扶貧的農(nóng)村人群，因交通閉塞導(dǎo)致貧困和缺乏生存技能、缺乏經(jīng)營資金導(dǎo)致貧困的這部分農(nóng)村人群極易脫貧，通過推進(jìn)貧困地區(qū)交通、水利、能源、通信、生態(tài)建設(shè)、基本農(nóng)田地、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村危房改造、地震安居工程、地質(zhì)災(zāi)害防治、城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施等帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目建設(shè)，改善貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱狀況。怒江傈僳族自治州貢山獨(dú)龍族怒族自治縣獨(dú)龍江鄉(xiāng)是我國獨(dú)龍族唯一的聚居地。未修公路前，獨(dú)龍族人都是通過溜索過江，通過人馬驛道出山入縣，單程一走就是三四天。2014年底，長約6.8公里的黑普隧道建成，打開了獨(dú)龍江鄉(xiāng)冬季的門戶，使鄉(xiāng)民們出入和游人探訪成為可能。因道路基礎(chǔ)設(shè)施落后導(dǎo)致貧困的人群在云南所占比重較高，在精準(zhǔn)扶貧中政府要著力改善貧困地區(qū)的交通狀況，使這些貧困地區(qū)盡快盤活旅游資源和當(dāng)?shù)氐耐撂禺a(chǎn)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域人口快速脫貧。

對(duì)于貧困面廣、貧困程度深的云南省來說，資金是實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵，現(xiàn)階段云南省財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金投入與扶貧開發(fā)需求存在較大矛盾，急需通過金融扶貧解決，應(yīng)通過創(chuàng)新金融扶持方式，讓有能力從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營的貧苦戶快速獲得啟動(dòng)資金盡早脫貧。組織基層職業(yè)技能培訓(xùn)，讓有條件的貧困戶掌握1—2項(xiàng)實(shí)用技術(shù)脫貧。

（三）結(jié)合實(shí)際逐一擊破

由于云南貧困人口多，致貧原因多樣，要想實(shí)現(xiàn)人口完全脫貧的目標(biāo)需要根據(jù)不同人群、不同原因?qū)嵤┎顒e化的扶貧政策。因病致貧、因生態(tài)貧瘠致貧這部分人群，可以采用加強(qiáng)醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助方式脫貧，實(shí)施健康扶貧工程，對(duì)因病致貧的貧困人口的新型農(nóng)村合作醫(yī)療和大病保險(xiǎn)制度實(shí)行政策傾斜，降低貧困人口大病費(fèi)用的實(shí)際支出；因生態(tài)貧瘠致貧的人口采用異地搬遷方式脫貧；對(duì)完全或部分喪失勞動(dòng)能力的農(nóng)村貧困人口，加強(qiáng)農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查工作，將所有符合條件的貧困家庭納入低保范圍，實(shí)行農(nóng)村最低生活保障。以低保家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人為重點(diǎn)救助對(duì)象，改善供養(yǎng)條件，提高這些特困人員的供養(yǎng)水平。因人口因素導(dǎo)致貧困的家庭，應(yīng)加快實(shí)施教育扶貧工程，讓貧困家庭的子女能夠接受高等教育或?qū)I(yè)技能培訓(xùn)，提升貧困家庭子女的受教育程度，增強(qiáng)就業(yè)實(shí)力，阻斷貧困代際傳遞。

2015年，云南省貧困地區(qū)人均工資性收入1 902元，工資性收入的增長對(duì)可支配收入增長的貢獻(xiàn)率為41.5%，是貧困地區(qū)農(nóng)民增收的主要來源；人均家庭經(jīng)營凈收入4 047元，經(jīng)營性收入增長對(duì)可支配收入增長的貢獻(xiàn)率為41%，與工資性收入一起，成為拉動(dòng)貧困農(nóng)民增收的兩架馬車，扭轉(zhuǎn)了貧困地區(qū)農(nóng)民增收渠道單一的困境；貧困地區(qū)人均財(cái)產(chǎn)性收入僅為59元，不足可支配收入的1%，成為云南省貧困地區(qū)農(nóng)民增收的短板。在下一步推進(jìn)脫貧工作中，應(yīng)因地制宜發(fā)展種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和傳統(tǒng)手工業(yè)，著力改變貧困人口的收入結(jié)構(gòu)。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]